加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理的思考

常德市生態(tài)環(huán)境事務(wù)中心 張鵬

從目前的情況來看，突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)的趨勢仍然嚴(yán)峻，對此還需要重點(diǎn)對環(huán)境安全工作進(jìn)行管理，建立并完善環(huán)境應(yīng)急管理體制，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)高效的應(yīng)急組織體系，從一定程度上講，這可以有效提高環(huán)境應(yīng)急管理水平，對環(huán)境安全提供了一層重要的保障，是維護(hù)廣大人民群眾的一種重要手段。

一、環(huán)境應(yīng)急管理的含義

環(huán)境應(yīng)急管理主要是政府部門為了預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件所開展的一系列組織、管理活動(dòng)，在政府環(huán)境管理中是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。包括了對突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)對和恢復(fù)等一系列管理活動(dòng)，主要是為了將突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生概率降到最低，針對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件，力求通過管理的方式降低事件的危害程度，最終目的是為了保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和環(huán)境安全。

二、突發(fā)環(huán)境事件概述

從目前的情況來看，我國目前正處于突發(fā)環(huán)境事件的頻發(fā)階段和高發(fā)階段。自改革開放以后，我國發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的概率大幅提升，具有復(fù)合型、區(qū)域性等特點(diǎn)。從我國發(fā)生的突發(fā)環(huán)境污染事件來看，多數(shù)屬于水污染和大氣污染類型，占總事件的80%以上。而在突發(fā)環(huán)境污染事件中，存在大量有毒有害污染物，給人們的身體健康造成了巨大的損害[1]。突發(fā)環(huán)境污染事件之所以高發(fā)，是因?yàn)樵谏鐣粩喟l(fā)展的過程中，污染物的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了環(huán)境的承載能力，在這樣的情況下會出現(xiàn)嚴(yán)重的水污染和大氣污染問題。如四川沱江水污染事件、湖南湘江鎘污染事件是最典型的代表。尤其是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高速發(fā)展的地區(qū)，突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生概率更高，在產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理的情況下，也會加大發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)。

三、環(huán)境應(yīng)急管理的重要性

在我國工業(yè)化持續(xù)發(fā)展的過程中，工廠規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境問題。從我國目前的環(huán)境危險(xiǎn)品來看，主要存在于工業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)品使用的全生命周期中，這主要是因?yàn)槿祟惖纳a(chǎn)活動(dòng)對環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。站在工業(yè)產(chǎn)品的使用角度來看，環(huán)境應(yīng)急管理主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）與污染治理現(xiàn)狀切實(shí)相符。當(dāng)前在我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，環(huán)境保護(hù)主要是為了促進(jìn)人與自然和諧相處，而環(huán)境應(yīng)急管理能夠進(jìn)一步規(guī)范人類行為和工業(yè)生產(chǎn)行為，在不影響人類正常活動(dòng)和正常工業(yè)生產(chǎn)的情況下，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)。（2）及時(shí)性。環(huán)境應(yīng)急管理始終貫穿于人類生產(chǎn)、生產(chǎn)當(dāng)中，在這個(gè)過程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，都可以及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，所以說，在定程度上這種方式可以保證環(huán)境質(zhì)量的及時(shí)性。（3）降低環(huán)境管控風(fēng)險(xiǎn)。在對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)急管理機(jī)制會立即做出響應(yīng)，并結(jié)合實(shí)際穩(wěn)定制定有效的解決辦法，在這樣的情況下可以確保環(huán)境管理工作符合邏輯規(guī)律，真正意義上發(fā)揮環(huán)境應(yīng)急管理的效果，同時(shí)還不會對人們的正常生活造成影響，有效降低了環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量過程中存在的一系列風(fēng)險(xiǎn)。

四、環(huán)境應(yīng)急管理中存在的問題

（一）環(huán)境應(yīng)急預(yù)案可操作性不足

在環(huán)境應(yīng)急管理方面，我國長期以來雖然積累了大量管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也得到了多方面的支持，但是在編制環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的過程中，仍然存在操作性不足、不合理、不科學(xué)的情況。主要是因?yàn)樗贫ê蛯?shí)施的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案與各類各級預(yù)案的銜接度不足。

很多時(shí)候，在編制環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的過程中，更多是關(guān)注企業(yè)本身，雖然在環(huán)境應(yīng)急預(yù)案中有談及地方主管部門和企業(yè)單位，但是并未對此進(jìn)行深入研究，導(dǎo)致各項(xiàng)預(yù)案之間的銜接度不足，在這樣情況下會嚴(yán)重影響環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的可操作性[2]。

（二）無法有效識別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

很多企業(yè)在編制環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的過程中，通常會委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制。在具體編制的過程中對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別，很容易將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與安全風(fēng)險(xiǎn)混淆。而第三方機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的過程中，如果沒有及時(shí)和企業(yè)進(jìn)行溝通，或者存在調(diào)查不全面的情況，會導(dǎo)致無法有效識別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)防措施缺乏可操作性

和西方發(fā)達(dá)國家相比，我國在開展環(huán)境應(yīng)急管理工作的過程中，可采取的技術(shù)水平較低。在具體落實(shí)環(huán)境應(yīng)急管理措施的過程中，仍然存在許多需要改進(jìn)和完善的地方。如缺乏專業(yè)人才、環(huán)境應(yīng)急管理措施落實(shí)不到位、應(yīng)急預(yù)警不明確等情況，這些問題都會影響我國環(huán)境應(yīng)急管理水平的提升。

五、加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理的措施分析

（一）做好環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控工作

在環(huán)境管理中環(huán)境應(yīng)急管理是非常重要的一個(gè)組成部分，是一種非常態(tài)化管理與常態(tài)化管理相結(jié)合的管理模式。傳統(tǒng)的環(huán)境管理，主要是非常態(tài)化管理的形式，重視事后處理，容易忽視事前預(yù)防，是一種被動(dòng)管理的模式。而想要實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的主動(dòng)管理，一種常態(tài)化管理與非常態(tài)管理相結(jié)合的模式是非常重要的。這就要求人們從事前（風(fēng)險(xiǎn)）防范上下功夫，切實(shí)在環(huán)境應(yīng)急管理中落實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的手段。我國在大力推動(dòng)環(huán)境保護(hù)方針的過程中，一再強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主、治理為輔”的重要性。因此在開展環(huán)境應(yīng)急管理工作的過程中，需要在地方政府的主導(dǎo)下，加強(qiáng)與相關(guān)管理部門、企業(yè)的合作，構(gòu)建一個(gè)完善的環(huán)境應(yīng)急防控體系。根據(jù)國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案提出的相關(guān)要求，制定并完善針對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案，不斷強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的編制水平。同時(shí)，還需要制定和完善以預(yù)防為主的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，持續(xù)加強(qiáng)對環(huán)境隱患的監(jiān)測、排查力度，有效將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭。

（二）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督

加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，可以有效遏制非法排污的情況出現(xiàn)，是一種有效預(yù)防突發(fā)環(huán)境事件的手段，因此還需要全面完善并落實(shí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)利。首先，站在監(jiān)管的角度考慮，需要破除法律制度層面“違法成本低”的阻礙，還要適當(dāng)提高違法行為的處罰力度，在相關(guān)法律法規(guī)的約束下強(qiáng)化行政主管部門的權(quán)利，不斷增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性和威懾力[3]。其次，可以建立企業(yè)誠信守法制度，使得企業(yè)在環(huán)境應(yīng)急管理下充分履行自身責(zé)任。比如結(jié)合企業(yè)日常經(jīng)營情況，可以建立針對重點(diǎn)污染源的信用評價(jià)制度，建立企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)體系，并著重將評價(jià)結(jié)果與企業(yè)的融資、上市、貿(mào)易等與評價(jià)結(jié)果掛鉤，采用經(jīng)濟(jì)的手段約束企業(yè)的行為。最后還可以建立交叉執(zhí)法監(jiān)督體系，這主要是為了避免地方保護(hù)主義的出現(xiàn)，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化地方環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)威性和監(jiān)督公信力。

（三）依法強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的管理

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案主要包括了預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期恢復(fù)、保障措施等一系列內(nèi)容，突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)防、預(yù)警和處理等方面內(nèi)容，都是需要重點(diǎn)管理的對象。特別是在應(yīng)急處置的準(zhǔn)備過程中，應(yīng)急預(yù)案的準(zhǔn)備是非常核心的一項(xiàng)步驟。如果發(fā)生了突發(fā)環(huán)境事件，各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作都必須在規(guī)定的預(yù)案中進(jìn)行，只有在這樣的情況下，才可以確保結(jié)合預(yù)先制定的應(yīng)急預(yù)案，有條不紊地應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件，有效對污染事件進(jìn)行控制。在我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)中，明確對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案制度進(jìn)行了規(guī)定，政府和相關(guān)部門需要依法制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，實(shí)際上這也是進(jìn)一步對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化的一種方式，從形式上來看仍然屬于一種規(guī)范性文件，必須符合相關(guān)法律法規(guī)的基本原則。

（四）強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件的事后處理

從目前的情況來看，我國突發(fā)環(huán)境事件高頻、高發(fā)的趨勢仍未得到緩解，這給環(huán)境安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重影響。因此還需要建立并完善針對突發(fā)環(huán)境事件的責(zé)任追求體系，站在國家法律的層面，強(qiáng)化環(huán)境應(yīng)急管理的威懾力，有效避免破壞環(huán)境、破壞生態(tài)的情況出現(xiàn)。首先，我們需要積極將《刑法》的震懾作用發(fā)揮出來，通過刑事制裁的方式，打擊各種破壞環(huán)境資源的犯罪情況，以此來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，而在環(huán)境責(zé)任追究中，刑事責(zé)任是一種最為嚴(yán)厲的責(zé)任。同時(shí)，還需要建立并完善環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)制，重點(diǎn)對環(huán)境污染導(dǎo)致的損害程度、損害范圍合理進(jìn)行鑒定，同時(shí)需要出具鑒定報(bào)告和評價(jià)意見，為開展環(huán)境應(yīng)急管理工作奠定良好的基礎(chǔ)[4]。在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理中，建立環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)制是非常核心的環(huán)節(jié)，可以有效避免或減少應(yīng)環(huán)境污染問題產(chǎn)生的糾紛，具有維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，還可以有效預(yù)防群體性事件的出現(xiàn)。在環(huán)境污染損壞鑒定評估機(jī)制缺失的情況下，可能會影響污染者負(fù)擔(dān)原則的落實(shí)，和我國當(dāng)前面臨的環(huán)境形式以及對環(huán)境保護(hù)工作的要求不相適應(yīng)。開展環(huán)境污染損壞鑒定評估工作，主要是為了全面追求污染者的法律責(zé)任，是有效解決落實(shí)環(huán)境應(yīng)急管理工作的一種重要手段。

六、結(jié)語

綜上所述，在持續(xù)強(qiáng)化環(huán)境應(yīng)急管理工作的過程中，進(jìn)一步提升了預(yù)防和解決突發(fā)環(huán)境事件的能力，這對維護(hù)社會穩(wěn)定、保障生態(tài)環(huán)境、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全有著非常重要的意義，是各級政府、環(huán)境部門需要重點(diǎn)履行的一項(xiàng)職責(zé)。因此在實(shí)際開展環(huán)境應(yīng)急管理工作的過程中，需要高度重視環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理，通過預(yù)防和治理相結(jié)合的方式，有效改善我國突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)、頻發(fā)的現(xiàn)狀，力求將突發(fā)環(huán)境事件對社會、對環(huán)境的影響降到最低，在不斷提升自身預(yù)防和處理突發(fā)環(huán)境事件能力水平的同時(shí)，從根本上保障人們的切實(shí)利益，充分履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要職責(zé)。