提升社區(qū)治理水平的制約因素探析*——以烏魯木齊市為例

中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨校（新疆行政學(xué)院） 格巖

一、社區(qū)自身發(fā)展速度較慢

（一）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較弱

隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，我國多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)也有了飛速的發(fā)展，各民族物質(zhì)文化水平都有所提升，但由于歷史、自然等多方面因素，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是社區(qū)提升發(fā)展能力的重要因素，沒有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐，社區(qū)就很難得到較快速度的發(fā)展。

就國家統(tǒng)計局發(fā)布的中國統(tǒng)計年鑒（2020年）中按三次產(chǎn)業(yè)分地區(qū)生產(chǎn)總值（2019年）統(tǒng)計，新疆地區(qū)生產(chǎn)總值為13597.11（單位:億元），排名較后，與寧夏、青海、甘肅等西部地區(qū)水平類似，而相較而言與內(nèi)地尤其沿海等地區(qū)（上海地區(qū)總產(chǎn)值為38155.32，浙江62351.74）還存在很大距離。另外，在分地區(qū)按行業(yè)分城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資統(tǒng)計中，新疆地區(qū)合計為79421（單位：元），排名較后，與上海（149377）、江蘇（96527）等地存在一定差距。

從上述簡要對比可以看出，包括與東部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面相比，新疆在內(nèi)的西部少數(shù)民族地區(qū)仍較為落后。因此，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平成為制約烏魯木齊市這樣的多民族地區(qū)城市社區(qū)發(fā)展治理能力的重要因素之一?！敖?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，社會運(yùn)轉(zhuǎn)的各個方面都很難實(shí)現(xiàn)跨越式的轉(zhuǎn)變。

（二）“單位制”影響深遠(yuǎn)

單位制是我國社區(qū)管理模式的最初模式，對社區(qū)的管理模式發(fā)展和居民生活都產(chǎn)生了較深刻的影響。主要影響表現(xiàn)在社區(qū)和居民對政府的依賴性強(qiáng)以及社區(qū)自身缺少凝聚力等方面。

在過去的單位社會中，國家行政權(quán)力深深滲透到生活的各個方面，達(dá)到了國家和社會的高度重合，出現(xiàn)了“單位就是社區(qū)，社區(qū)就是單位”的現(xiàn)象。社會資源由政府和單位統(tǒng)一分配，居民僅僅是被分配和被管理者的角色。在這樣的體制下，社區(qū)居民生活的方方面面都由單位出面管理，居民和社區(qū)形成了一種由上而下的從屬關(guān)系。長期的深刻影響下使得居民習(xí)慣于認(rèn)為社區(qū)事務(wù)就是應(yīng)該由政府來管，主動參與的意愿缺失。

“單位制”在當(dāng)時的時代背景下有一定的積極影響，使得國家具有強(qiáng)大的凝聚力和影響力，能夠有效動員一切力量進(jìn)行社會建設(shè)。但隨著時代的發(fā)展，單位制的局限性越來越明顯，逐步開始向街居制、社區(qū)制轉(zhuǎn)變。制度轉(zhuǎn)變是一方面，更重要的是需要居民思想意識能夠跟著制度的轉(zhuǎn)變而改變，這也需要一定的時間來過渡和發(fā)展。

二、社區(qū)居民參與不充分

社區(qū)居民參與是指居民個人參與社區(qū)公共事務(wù)決策與管理的過程和行為。社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的管理是社會公民參與精神的體現(xiàn)和基層公民參與的直接表現(xiàn)。然而在目前烏魯木齊市多民族社區(qū)治理工作中，居民大都僅僅配合社區(qū)的工作、服從社區(qū)的管理，以社區(qū)主人翁意識主動參與社區(qū)事務(wù)的情況仍較少。

依照參與主體的自愿程度不同，居民參與可以分為兩種：一種是主動參與，顧名思義即社區(qū)居民自覺自愿地參加社區(qū)事務(wù)，具有積極主動性，參與效果較好；而另一種是居民被動參與社區(qū)事務(wù)，參與的居民并不是出于自身的意愿，而是出于社區(qū)工作需要、社區(qū)工作人員的積極調(diào)動等形式被動參與其中，主動性弱，遲到早退，或者是敷衍了事，一旦完成自己的任務(wù)立刻“撤退”。也有人認(rèn)為被動式的居民參與沒有意義，只有社區(qū)居民自覺地參與到社區(qū)事務(wù)中才能最大化地體現(xiàn)社區(qū)居民參與的作用。

目前烏魯木齊市大多數(shù)多民族社區(qū)的居民參與仍屬于或者接近于被動式參與，主動參與較少。社區(qū)居民參與過程表現(xiàn)出主動參與意愿低、參與渠道不暢等特征。

（一）主動參與意愿低

烏魯木齊市多民族社區(qū)居民主動參與度較低，受歷史發(fā)展、體制變革等方面影響，大多社區(qū)居民很少主動參與社區(qū)事務(wù)，通常都在社區(qū)居委會的一再組織和動員下參加與自己相關(guān)度較大的活動，對于其他社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)興趣冷淡，關(guān)心較少，也很少會主動與社區(qū)居委會交流或反映情況。大多數(shù)居民對于自己所在的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展幾乎一無所知，除了居委會工作需要配合的時候，基本上不會自覺主動了解社區(qū)建設(shè)事宜。有的社區(qū)工作人員僅在需要應(yīng)付上級考核或組織相關(guān)活動時才與社區(qū)居民聯(lián)絡(luò)，或者通過直接讓社區(qū)樓棟長、單元長參加的方式簡單應(yīng)付。

在走訪社區(qū)的過程中筆者以社區(qū)居民的身份主動與社區(qū)工作人員交流，希望更好地了解社區(qū)發(fā)展情況存在較大障礙，社區(qū)工作人員長期忙于自身工作并且習(xí)慣于社區(qū)居民參與度低的現(xiàn)狀，也并不樂意與社區(qū)居民主動溝通交流社區(qū)發(fā)展情況。這樣的現(xiàn)狀短時間內(nèi)難以徹底轉(zhuǎn)變，需要社區(qū)工作人員和社區(qū)各民族居民在很長時間中逐步轉(zhuǎn)變。

（二）參與渠道不暢

社區(qū)居民需要有居民參與的機(jī)制才能長期有效地參與到社區(qū)事務(wù)當(dāng)中。目前來看烏魯木齊市多民族社區(qū)居民在一定程度上仍然游離于這一機(jī)制之外，參與機(jī)制并沒有把社區(qū)居民納入進(jìn)來。當(dāng)前我國社區(qū)居民可以參與到社區(qū)治理過程中的制度化渠道仍較為有限，社區(qū)負(fù)責(zé)公共事務(wù)的正式機(jī)構(gòu)主要包括居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等。在目前烏魯木齊市多數(shù)多民族社區(qū)中，處理社區(qū)公共事務(wù)的主要部門為社區(qū)居民委員會或社區(qū)工作委員會，因此社區(qū)事務(wù)的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)單一，而主要負(fù)責(zé)部門忙于處理上級分配的行政事務(wù)，缺少長期可以使社區(qū)居民參與其中的工作機(jī)制。

有時居民也想?yún)⑴c到社區(qū)建設(shè)中，或者對社區(qū)建設(shè)有一定的想法、建議，但烏魯木齊市大多數(shù)多民族社區(qū)卻并沒有持續(xù)有效能夠使得居民參與其中的機(jī)制。因此，在居民有想法、有意愿參與的時候也難以付諸行動，沒有暢通的渠道讓居民參與進(jìn)來。例如，在筆者走訪社區(qū)的過程中，一位年輕居民敘述了自己主動參與社區(qū)公共事務(wù)的一次經(jīng)歷。

該居民所在社區(qū)的路燈多年失修，給生活造成了一定的不便，尤其女性居民下班時間較晚時回家路上存在一定的安全隱患。她向社區(qū)工作人員提出了此問題，社區(qū)工作人員也表示會盡快處理，然而之后卻沒有任何進(jìn)展，也沒有相關(guān)反饋，社區(qū)工作人員并沒有切實(shí)去解決問題。經(jīng)過將近半年左右的時間仍沒有任何進(jìn)展和回復(fù)該居民將此問題報向當(dāng)?shù)孛襟w，媒體進(jìn)行了關(guān)注和報道，在媒體報道之后社區(qū)工作人員才向該居民認(rèn)真回復(fù)了此問題，并又經(jīng)過了一段時間的協(xié)商和處理才最終解決了問題。由此可見，居民想要真實(shí)有效地參與社區(qū)建設(shè)之中存在著很大的困難和阻礙，目前烏魯木齊大多數(shù)社區(qū)并不能實(shí)現(xiàn)居民的有效參與，需要社區(qū)盡快建立相關(guān)的參與渠道，例如定期組織開展居民參事議事、建立民主評議機(jī)制、建立便民信息站等等。

三、社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)不完善

社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)滯后也是烏魯木齊市多民族社區(qū)治理能力受限的重要原因之一。人才是發(fā)展的保障，沒有人員的保障，再多的工作和計劃也難以實(shí)施。社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)重點(diǎn)體現(xiàn)在兩個方面：人員的數(shù)量和人員的基本素質(zhì)，即社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)需要能夠“保質(zhì)保量”。目前影響和制約著烏魯木齊市多民族社區(qū)發(fā)展的一個重要因素就是社區(qū)隊(duì)伍的建設(shè)滯后，主要表現(xiàn)在社區(qū)工作人員流動性大、專業(yè)程度低、工作人員民族比例參差不齊等方面。

首先，社區(qū)工作人員流動性較大，難以留住人才仍然是突出問題。雖然近年來，烏魯木齊市多民族社區(qū)工作人員已經(jīng)不再是由傳統(tǒng)印象中的“社區(qū)大媽”組成，而是吸納了許多高校畢業(yè)生，但是有限的待遇水平、繁重復(fù)雜的工作內(nèi)容等原因致使大多數(shù)高校畢業(yè)生也僅僅將社區(qū)作為一個工作跳板或過渡平臺，一旦有更合適的工作崗位便立刻從社區(qū)離開。目前經(jīng)常加班加點(diǎn)的工作現(xiàn)狀更降低了一些社區(qū)工作者繼續(xù)在社區(qū)工作的動力，導(dǎo)致社區(qū)存在“留人難”的問題，即便是有較多年輕人的社區(qū)，年輕人也通常待不久，造成社區(qū)工作缺少延續(xù)性。人員流動較頻繁成為社區(qū)隊(duì)伍難以建設(shè)的原因之一。

其次，社區(qū)工作人員的專業(yè)化程度和綜合素質(zhì)也有待提高。目前烏魯木齊市多民族社區(qū)工作人員當(dāng)中，大多數(shù)是在進(jìn)入社區(qū)之后才開始了解和接觸社會社區(qū)工作事務(wù)，對社區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)和管理方面的理論知識了解較淺，在日常工作和與社區(qū)各民族居民、轄區(qū)單位、企業(yè)聯(lián)絡(luò)過程中產(chǎn)生的問題比較多，處理居民糾紛、摩擦的處事能力比較弱。社會生活的豐富化促使社區(qū)居民需求越來越多樣化，對社區(qū)服務(wù)的要求也越來越高，相應(yīng)的對社區(qū)工作人員的能力也有更高的要求，例如對于殘障人士等特殊群體，只有擁有專業(yè)化水平的人員才能更好地滿足其需求，但就目前烏魯木齊市多民族社區(qū)人才情況來看，滿足類似于這樣的特殊性需求還是能力有限。

四、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡

社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括社區(qū)基本辦公用地、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)及設(shè)施等，例如社區(qū)居委會、警務(wù)室、社區(qū)活動中心等。社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠在一定程度上顯示出社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀及政府和社會對社區(qū)的關(guān)注力度。雖然近幾年政府和社會逐步重視了社區(qū)的發(fā)展，但烏魯木齊市多民族社區(qū)發(fā)展水平參差不齊，有些社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較好、較完備，但也有的社區(qū)建設(shè)仍然滯后，尤其地域較為偏僻的小社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，主要表現(xiàn)在：社區(qū)辦公環(huán)境簡陋、面積狹小，社區(qū)服務(wù)設(shè)陳舊或缺失等問題。

首先，部分烏魯木齊多民族社區(qū)辦公面積狹小、場地分散凌亂、環(huán)境簡陋、缺少設(shè)施等情況與社區(qū)承擔(dān)的巨大工作量極其不相符。還有一些社區(qū)的辦公場所和公司等用地混合、拼湊在一起，缺少獨(dú)立的辦公環(huán)境。同時缺少社區(qū)工作相關(guān)的硬件需求，例如很少有社區(qū)能夠獨(dú)立擁有可以讓社區(qū)工作人員使用的培訓(xùn)中心等場地。因此硬件設(shè)施的缺少直接導(dǎo)致了一些社區(qū)工作的“名存實(shí)亡”，也使得一些社區(qū)工作職能停留在文字中，難以實(shí)際進(jìn)行，也使居民與社區(qū)難以保持緊密的聯(lián)系。

其次，社區(qū)居民的日常休閑娛樂場所也較為有限。一些社區(qū)并沒有能夠供社區(qū)居民娛樂休閑的社區(qū)活動室等，休閑鍛煉設(shè)施也較為陳舊。據(jù)筆者了解，目前烏魯木齊市各多民族社區(qū)的資金來源主要是政府資金，幾乎不存在其他形式的收入，因此社區(qū)的發(fā)展與政府的支持緊密相連，社區(qū)的發(fā)展受制于政府的關(guān)注度。雖然近年來政府逐漸注重社區(qū)的發(fā)展，但政府能用于社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的資金也十分有限，并不能方方面面考慮到社區(qū)的建設(shè)需要，形成了烏魯木齊市多民族社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍有滯后的困境。

五、社區(qū)信息化建設(shè)水平仍需提升

隨著社會飛速發(fā)展、社區(qū)事務(wù)的日益繁雜和居民生活水平的提高，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速居民對社區(qū)信息化建設(shè)的需求日益高漲。社區(qū)信息化建設(shè)主要指通過信息化手段，建立滿足社區(qū)服務(wù)需求的網(wǎng)絡(luò)體系和綜合管理平臺。社區(qū)信息建設(shè)是提升社區(qū)治理水平、改善社區(qū)民生服務(wù)的重要手段，目前烏魯木齊市多民族社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用水平有了較大改善，但還需提升。信息化建設(shè)工作還存在許多問題，突出體現(xiàn)在基礎(chǔ)管理平臺效率低、信息化應(yīng)用能力低等方面。一方面，目前烏魯木齊市各區(qū)縣的社區(qū)信息化建設(shè)水平參差不齊，缺少系統(tǒng)化的社區(qū)管理和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。部分地區(qū)有相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)軟件，但僅限于社區(qū)內(nèi)部事務(wù)管理，難以實(shí)現(xiàn)不同社區(qū)、不同部門間的信息溝通。大多數(shù)社區(qū)雖然有一定的網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)，但仍然處在初級階段，問題很多，操作起來也比較麻煩，效率較低。尤其表現(xiàn)在社區(qū)與不同單位和部門進(jìn)行工作對接過程中，例如類似于出租房屋管理、流動人口管控等方面工作，不僅僅是社區(qū)自己內(nèi)部的工作，同時涉及公安、民政、稅務(wù)等多個單位和部門。這些單位和部門在向社區(qū)進(jìn)行信息或工作對接的過程中，出現(xiàn)錄入相關(guān)數(shù)據(jù)時由于軟件不兼容，同樣的數(shù)據(jù)要進(jìn)行多次錄入等情況。有時也出現(xiàn)錄入的條目和內(nèi)容不一致，社區(qū)工作人員不得不多次上門登記核實(shí)信息，給居民帶來了一定的麻煩，降低了工作的效率和質(zhì)量。民政局等單位與社區(qū)、街道進(jìn)行信息對接時也基本都是通過騰訊等大眾網(wǎng)絡(luò)社交軟件或者郵件等方式發(fā)送和接受，較為隨意，保密性較差。另一方面是社區(qū)工作人員自身對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用的能力較弱。尤其是一些學(xué)歷層次稍低的社區(qū)工作人員，缺少一定的信息技術(shù)應(yīng)用能力，在操作和應(yīng)用的過程中也會存在一些問題。這些都限制了烏魯木齊多民族社區(qū)信息化建設(shè)水平的提升。缺少科學(xué)、完善的信息技術(shù)支撐已經(jīng)成為烏魯木齊市各個多民族社區(qū)治理需要加強(qiáng)的核心內(nèi)容。綜上所述，城市社區(qū)治理水平受多方面因素影響，尤其是類似于烏魯木齊這樣多民族地區(qū)的城市社區(qū)治理工作具有較多異質(zhì)性，與一般地區(qū)單一民族社區(qū)治理相比，有一定復(fù)雜性和難度。這些因素對社區(qū)治理能力提出了更高的要求。