職工養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳的政策過程分析

摘要:養(yǎng)老保險的擴(kuò)面征繳是確保養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，而養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳涉及到政策的輸出、執(zhí)行和反饋等環(huán)節(jié)，在職工養(yǎng)老保險政策擴(kuò)面征繳過程中，可以發(fā)現(xiàn)問題，對原有的政策進(jìn)行修正和調(diào)整，實現(xiàn)政策的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險;擴(kuò)面征繳;政策過程

中圖分類號:F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0063-03

擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面是深化養(yǎng)老保險制度改革，實現(xiàn)勞動者養(yǎng)老保險主體地位，充分享受養(yǎng)老權(quán)利的需要，也是當(dāng)前擴(kuò)大養(yǎng)老保險籌資渠道，增強(qiáng)養(yǎng)老保險供款能力的需要;同時，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面還能緩解目前養(yǎng)老保險基金的壓力，有利于勞動者在不同的所有制單位及不同地區(qū)的合理流動，解決勞動者后顧之憂。從這個意義上說，養(yǎng)老保險的擴(kuò)面征繳是確保養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，而養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳涉及到政策的輸出、執(zhí)行和反饋，政策過程的反復(fù)循環(huán)有利于養(yǎng)老保險制度的完善。

一、養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳政策的輸出

擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍是我國社會保障政策的主要目標(biāo)之一。國務(wù)院1997年發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》要求“進(jìn)一步擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險的范圍，基本養(yǎng)老保險制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及職工，城鎮(zhèn)個體勞動者也要逐步實行基本養(yǎng)老保險制度?！眹鴦?wù)院新聞辦公室2004年發(fā)布的《中國的社會保障狀況和政策》指出，加強(qiáng)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度建設(shè)主要任務(wù)之一是“擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍”。因此，從國家總體政策的趨向看是鼓勵養(yǎng)老保險覆蓋范圍擴(kuò)大的。然而，中央政府關(guān)于建立和發(fā)展社會化養(yǎng)老保險制度的政策，只是一種政策導(dǎo)向，這種政策的貫徹和實行必須依賴地方政府尤其是省一級政府的作為。改革開放以來，伴隨著以市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，中國在政府行政和財政管理上進(jìn)行了地方分權(quán)改革，從20世紀(jì)80年代的“財政包干、分灶吃飯”到20世紀(jì)90年代的分稅制的實施，使地方政府的財力大大增強(qiáng)，為地方經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從這個意義說，地方政府對各地的經(jīng)濟(jì)、文化和社會保障事業(yè)，負(fù)有主要責(zé)任。國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于養(yǎng)老保險的文件對此做了明確規(guī)定，地方政府特別是省級政府在符合中央規(guī)定的大政方針的前提下，根據(jù)本地的實際情況，制定和實施適合當(dāng)?shù)氐幕攫B(yǎng)老保險政策，有一定的自主性和靈活性，具體表現(xiàn)在可以確定養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的層次和范圍，基本養(yǎng)老保險金的征繳負(fù)擔(dān)和保險金待遇標(biāo)準(zhǔn)(可以在國家規(guī)定范圍內(nèi)下浮一定比例)以及向本地社會保障事業(yè)提供財政上的支持等。而這些政策的輸出往往受諸多因素的制約，如資源的提取、產(chǎn)品和服務(wù)的分配、行為的管制、象征和信息的交流等。

根據(jù)有些學(xué)者的研究結(jié)論，社會保障覆蓋范圍的擴(kuò)大和該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場化程度以及地方的財政支持呈正相關(guān)的關(guān)系。具體就江蘇省而言，根據(jù)江蘇省十屆人大五次會議的政府工作報告，2006年，是“十一五”發(fā)展的開局之年，經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定快速增長，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值21 548億元，增長14.9%;人均生產(chǎn)總值超過3 500美元。地方一般預(yù)算收入1 657億元，增長25.3%;財政總收入3 936億元(不含海關(guān)稅收等612.3億元)，增長26%。進(jìn)出口總額2 840億美元，增長24.6%，其中出口1 604億美元，增長30.5%。人民生活水平有了新的提高，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14 084元，農(nóng)民人均純收入5 813元，分別增長14.3%和10.2%。城鎮(zhèn)新增就業(yè)110.8萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.4%。居民消費(fèi)價格總水平上漲1.6%。市場化程度高低的衡量指標(biāo)主要是民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，截至2006年底，民營經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，全省私營企業(yè)達(dá)到50.7萬戶，注冊資本7 234億元，比“九五”期末增加6 285億元;個體工商戶175.3萬戶，增加26.3萬戶。2006年江蘇加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率連續(xù)四年下降。進(jìn)一步擴(kuò)大社會保障覆蓋面，企業(yè)職工養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險參保人數(shù)分別增加107.4萬人、147.7萬人和62.6萬人。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶來了社會保障財政投入的增加，2006年江蘇省級社會保障和幫扶困難群眾支出達(dá)到66.5億元，增長37.7%，其中助困、助學(xué)、助老、助殘投入翻了一番。

經(jīng)濟(jì)的快速增長、市場化程度的提高及地方財政支持加大，在政策輸出方面就是養(yǎng)老保險征繳擴(kuò)面，這是養(yǎng)老保險制度改革的優(yōu)先目標(biāo)之一。2007年江蘇省的社會保障目標(biāo)是要以擴(kuò)大社會保險覆蓋面為重點(diǎn)，加大社會保障工作力度，將各項社會保險覆蓋到城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員等廣大勞動者，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

二、養(yǎng)老保險擴(kuò)面政策的執(zhí)行

政策的輸出是一個過程，在其運(yùn)作的過程中必然會取得一定的結(jié)果。由于政策執(zhí)行時要和環(huán)境原先的狀態(tài)發(fā)生相互作用，又要和環(huán)境中同時正在發(fā)生的其他事件發(fā)生相互作用，所以政策的結(jié)果和政策目標(biāo)之間會產(chǎn)生偏差，兩者之間是不會重疊的。

2007年底，江蘇省對前三季度養(yǎng)老保險征繳擴(kuò)面工作進(jìn)行了一次檢查?；厩闆r如下:一是全省參保人數(shù)和繳費(fèi)人數(shù)呈現(xiàn)較好的增長趨勢。全省參保人數(shù)達(dá)到1 145.62萬人，比上年末增加86.36萬人。全省繳費(fèi)人數(shù)達(dá)到1 076.17萬人，順利完成了今年年初下達(dá)的凈增繳費(fèi)人數(shù)90萬人的目標(biāo)，實現(xiàn)了參保和繳費(fèi)人數(shù)的“質(zhì)”和“量”的雙重飛躍，全省有9個市提前完成全年任務(wù)，其他各市也均能按時完成進(jìn)度，其中Z市、L市完成任務(wù)比例甚至高達(dá)175.6%和151%，S市、W市和N市3個市凈增繳費(fèi)人數(shù)10萬以上，三市相加占全省人數(shù)增量的50%以上。個體和靈活就業(yè)人員參保289.07萬人，已經(jīng)成為全省參保人數(shù)凈增的主要來源，全省13個市均已提前并超額完成目標(biāo)任務(wù)。農(nóng)民工參保人數(shù)達(dá)到273.58萬，占全省參保人員總數(shù)的23.88%，成為擴(kuò)面工作的一個新亮點(diǎn)，全省11個市提前完成了目標(biāo)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參保達(dá)114.44萬人，完成目標(biāo)任務(wù)的88.9%，其中C市、W市、T市三市提前完成了全年目標(biāo)任務(wù)。2007年新增加了“中斷繳費(fèi)人員續(xù)?！敝笜?biāo)，中斷繳費(fèi)人數(shù)比上年末減少8.74萬人，全省有四個市按時完成了進(jìn)度，分別是C市284%，Y市217.4%，S市104.9%，L市80.4%。二是養(yǎng)老保險基金征繳收入創(chuàng)歷史新高。2007年前9個月，全省養(yǎng)老保險基金征繳收入達(dá)383.81億元，較去年同期增加108.63億元，全省13個市全部達(dá)到序時進(jìn)度，征繳收入比去年同期增加10億元以上的有4個市:S市(24.8億元)、W市(20.9億元)、N市(12.7億元)、C市(14.2億元);全省人均繳費(fèi)工資達(dá)1 287元/月，高于1 242元/月的目標(biāo)任務(wù)，11個市達(dá)到年初下達(dá)的目標(biāo)任務(wù);全省前三個季度共追繳2006年底以前欠費(fèi)9.09億元，完成全年目標(biāo)任務(wù)的101.1%。H市、N市、L市、T市、Y市等市提前完成全年清欠任務(wù)，Y市、L市、H市、T市、S市、N市六市新欠小于清欠。

從江蘇省養(yǎng)老保險擴(kuò)面政策執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的結(jié)果來看，可以發(fā)現(xiàn)其政策的推行基本實現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，總體情況良好。但是也不能不看到，全省13個市在參保繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)收入上彼此之間還是存在著一定的差異，說明養(yǎng)老保險擴(kuò)面工作發(fā)展的不均衡，也表明政策在執(zhí)行過程中會遇到一些障礙性因素。

三、養(yǎng)老保險擴(kuò)面政策的反饋

養(yǎng)老保險政策輸出后產(chǎn)生的結(jié)果，將結(jié)果和政策的預(yù)期進(jìn)行對比就產(chǎn)生了反饋，反饋實際是對政策結(jié)果的一種正面回應(yīng)，是一個尋找和發(fā)現(xiàn)問題的過程，它直接指向政策的輸出，將會影響到政策的修訂。在江蘇省基本養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳工作中仍然存在一些共性問題。主要表現(xiàn)在:(1)中斷繳費(fèi)人員續(xù)保情況仍不理想。雖然各地加大了工作力度，采取了各種有效措施，使原有的中斷繳費(fèi)人數(shù)有所下降，但受到企業(yè)改制、經(jīng)營困難、用工不規(guī)范和勞動關(guān)系不穩(wěn)定等客觀性因素影響，以及再就業(yè)優(yōu)惠政策逐漸到期，用人單位依靠各種補(bǔ)貼調(diào)動起來的用工積極性有所下降，中斷繳費(fèi)人數(shù)指標(biāo)完成情況不十分理想，全省有9個市未達(dá)到序時進(jìn)度，W市中斷繳費(fèi)人數(shù)不降反升，比上年末增加了4.6萬人。(2)清欠任務(wù)十分繁重，新欠大于清欠現(xiàn)象屢見不鮮。在檢查中發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)欠交養(yǎng)老保險費(fèi)的問題比較突出，特別是新增企業(yè)欠費(fèi)有逐漸上升的勢頭，7個市出現(xiàn)了新欠大于清欠的現(xiàn)象，全省新欠大于清欠1.4億元。隨著新欠的持續(xù)發(fā)生，與清欠的差距越來越大，全省保持了六年的清欠大于新欠的成績難以維持，來年的清欠任務(wù)將更重，并將直接影響全省養(yǎng)老保險基金的安全穩(wěn)定運(yùn)行。(3)轉(zhuǎn)移表式尚未實現(xiàn)全省統(tǒng)一，轉(zhuǎn)移工作仍需進(jìn)一步規(guī)范。2006年江蘇省出臺了《關(guān)于貫徹〈江蘇省企業(yè)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法〉有關(guān)問題的通知》(蘇勞社險管[2006]23號)，對全省養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移表和轉(zhuǎn)移接受函的表式做了統(tǒng)一規(guī)定，從檢查結(jié)果看，有部分地區(qū)尚未執(zhí)行，采用的仍是轉(zhuǎn)移表和個人賬戶表分離的形式。另外，省內(nèi)跨統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險關(guān)系已基本實現(xiàn)順暢轉(zhuǎn)移，但仍有個別市對本地從事靈活就業(yè)的外地戶籍人員參保或接續(xù)養(yǎng)老保險采取了限制措施，造成了部分跨統(tǒng)籌區(qū)域流動人員的繳費(fèi)中斷。(4)人均繳費(fèi)基數(shù)偏低，與“繳費(fèi)門檻過高”的矛盾突出。到2007年第三季度末，江蘇省人均繳費(fèi)基數(shù)為1 287元/月，僅比全省最低繳費(fèi)基數(shù)1 189元/月高出98元/月，在全國屬于中下游水平。究其原因，一方面部分地區(qū)反映繳費(fèi)門檻過高，影響了靈活參保人員、農(nóng)民工的積極性，一定程度上遏制了這部分人群擴(kuò)面工作的進(jìn)一步推進(jìn);另一方面，企業(yè)少報漏報繳費(fèi)基數(shù)情況比較普遍，特別是企業(yè)改制后，一些民營企業(yè)在申報繳費(fèi)基數(shù)時，以經(jīng)濟(jì)效益為由，按最低繳費(fèi)基數(shù)申報。(5)開發(fā)區(qū)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保不足。通過有針對性地選擇了部分開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行抽查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各地開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擴(kuò)面工作才剛剛起步，工作重點(diǎn)還停留在掌握基數(shù)、摸清情況階段，一些規(guī)模較大、效益較好的外資、上市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工全部或部分高層被納入?yún)⒈７秶_發(fā)區(qū)內(nèi)規(guī)模、效益一般的個體、私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本還未參保，一些地方政府因為擔(dān)心影響投資環(huán)境而采取“優(yōu)惠政策”的情況仍十分明顯。

四、對養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳政策修正的思考

從上文的分析中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府在養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳的工作中確實存在一些帶有共性的問題，在政策的輸出、執(zhí)行和反饋的循環(huán)中表明政策的執(zhí)行出現(xiàn)了一些扭曲和偏差。這些問題形成的原因是多方面的，既有立法滯后所導(dǎo)致的現(xiàn)有政策層次低、約束力不強(qiáng)的困窘，也有對擴(kuò)面征繳工作缺乏必要的激勵機(jī)制，使責(zé)任難以落實到位，獎懲無法推行，不能很好地調(diào)動社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的積極性和主動性。為此，可以對原有的養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

1.建立養(yǎng)老保險擴(kuò)面征繳的激勵機(jī)制。明確各地方政府的責(zé)、權(quán)、利，做到賞罰分明、措施到位、責(zé)任清晰，各地方政府要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和專項基金，對完成預(yù)期目標(biāo)的予以獎勵，反之則加以懲罰，要與相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)的政績考核掛鉤，形成長效的機(jī)制，同時要對具體經(jīng)辦社保的工作人員個個有任務(wù)、有目標(biāo)、有付出、有收益。江蘇省的一些地級市養(yǎng)老保險征繳工作成績之所以顯著，就是制定了擴(kuò)面專項考核獎勵辦法。如鹽城市委將養(yǎng)老保險基金征繳到賬數(shù)作為縣區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人年度考核的六項內(nèi)容之一;鎮(zhèn)江市對完成任務(wù)好的單位和部門給予擴(kuò)面業(yè)績獎、完成任務(wù)獎和就業(yè)社保掛鉤獎三個層面的獎勵。

2.將開發(fā)區(qū)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為擴(kuò)面征繳的重點(diǎn)。應(yīng)該注意的是，開發(fā)區(qū)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往成為擴(kuò)面的“難點(diǎn)”和“盲區(qū)”。因此，要將開發(fā)區(qū)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當(dāng)做擴(kuò)面的重點(diǎn)來抓。建立與外經(jīng)貿(mào)部門的數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，建立臺賬，掌握為參保企業(yè)和未參保人員的詳細(xì)信息，制定切實可行的計劃和方案;加強(qiáng)與企業(yè)家的交流和溝通，定期對企業(yè)勞資人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其參保意識，對個別拒絕依法參保的企業(yè)，可以在新聞媒體曝光;提升服務(wù)手段，通過建立開發(fā)區(qū)企業(yè)勞動保障服務(wù)工作站，設(shè)立專門窗口、開展上門服務(wù)、開設(shè)代辦點(diǎn)等方式，為企業(yè)辦理社會保險登記、申報手續(xù)提供方便;進(jìn)一步完善農(nóng)保與城報轉(zhuǎn)換的銜接機(jī)制，對現(xiàn)有政策適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，簡化關(guān)系轉(zhuǎn)移和帳戶轉(zhuǎn)換流程，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保掃除障礙。

3.加強(qiáng)稽核清欠力度。要強(qiáng)化稽核在推動企業(yè)足額申報繳費(fèi)基數(shù)中的作用，結(jié)合《勞動合同法》的出臺以按最低繳費(fèi)基數(shù)申報的單位作為稽核重點(diǎn)對象，責(zé)成企業(yè)做到“同工同酬同基數(shù)”。通過稽核逐步解決企業(yè)的清欠問題，在實地稽核中及時準(zhǔn)確掌握企業(yè)的繳費(fèi)能力，建立健全欠費(fèi)企業(yè)數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)計分析報告制度，把欠費(fèi)大戶納入監(jiān)控重點(diǎn)，進(jìn)行跟蹤調(diào)查，實行欠費(fèi)信息公開制度，充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。另外，建議對確實困難的企業(yè)的歷史拖欠予以核銷。完善相關(guān)的配套政策，把政府從承擔(dān)國有、集體企業(yè)的無限責(zé)任中解脫出來。

4.破解養(yǎng)老保險中的續(xù)保難題。做好養(yǎng)老保險關(guān)系的接續(xù)工作，確保參保職工能老有所養(yǎng)。在今后的工作中，要嚴(yán)格執(zhí)法，進(jìn)一步強(qiáng)化全省統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定的執(zhí)行力度，督促企業(yè)為職工辦理基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，落實社會保險補(bǔ)貼政策，支持助保援助體系的建立健全和政府貼息銀行小額貸款的發(fā)放，加強(qiáng)基本數(shù)據(jù)管理，全面掌握中斷繳費(fèi)人員的詳細(xì)信息，結(jié)合新計發(fā)辦法做好宣傳解釋工作，提高中斷繳費(fèi)人員續(xù)保的積極性，簡化接續(xù)手續(xù)，為其提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。

參考文獻(xiàn):

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[責(zé)任編輯 吳迪]