新冠疫情下額外衛(wèi)生措施的適用及其局限性研判

張麗英

在新冠疫情大流行的情況下，為了避免疫情輸入的威脅，各國都在加強其邊境管控措施。盡管世界衛(wèi)生組織強烈希望能開放邊境，因人員、貨物等的流動同時也形成了傳染病傳播的媒介，(1)Julius Weinberg, The Impact of Globalization on Emerging Infectious Disease, in K.Lee & J.Collin eds., Global Change and Health, Open University Press, 2005, pp.57-58.控制人員的跨境流動成了各國選擇的防控措施之一。在疫情的通報上，1969年《國際衛(wèi)生條例》(簡稱1969《衛(wèi)生條例》)時期一直受到不報告疫情問題的困擾。報告疫情的國家往往發(fā)現(xiàn)自己會遭受旅行和貿(mào)易限制并導致對經(jīng)濟的負面影響，這使政府傾向于對疫情保密。(2)Richard A.Cash & Vasant Narasimhan, Impediments to Global Surveillance of Infectious Diseases: Consequences of Open Reporting in a Global Economy, Bulletin of the World Health Organization, Vol.78:11, pp.1358-1367 (2000).2005年修訂的《國際衛(wèi)生條例》(簡稱《衛(wèi)生條例》)為了防止這種情況的發(fā)生，建立了一個互換的規(guī)則設(shè)計，以公開報告疫情為交換條件，試圖讓其他國家不對其施加過度的懲罰性旅行和貿(mào)易限制。這也是在世衛(wèi)組織建議的衛(wèi)生措施中基本不涉及貿(mào)易和旅行限制的原因。《衛(wèi)生條例》總體反對加強邊界限制，旨在以與公共衛(wèi)生風險相稱的限制方式，預(yù)防、控制和采取應(yīng)對公共疾病國際傳播的措施，并避免對國際旅行和貿(mào)易的不必要干預(yù)。(3)WHO.(2008).International Health Regulations (2005), https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/43883/9789241580410_eng.pdf;jsessionid=1BDF1434817DDA624A25A9744E6609C4?sequence=1, Last visited Jan.25, 2021.同時，應(yīng)在充分尊重人的尊嚴，人權(quán)和基本自由的情況下執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定。《衛(wèi)生條例》在衛(wèi)生措施上采取了雙軌制的設(shè)計，即世衛(wèi)組織向締約國統(tǒng)籌建議的公共衛(wèi)生措施和締約國有自主性的額外衛(wèi)生措施，后者締約國雖然有一定的自主權(quán)，但也應(yīng)遵守比例原則和科學原則等適用原則，從而既實現(xiàn)預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，又避免不必要地干擾國際交通和貿(mào)易。那么各國為什么熱衷于采用世衛(wèi)組織不建議的影響貿(mào)易暢通的邊境管制措施？該制度設(shè)計是否具有一定的局限性？本文將進行分析和闡述。

一、新冠疫情下各國管控措施的適用及適用原則的局限性

(一)新冠疫情下的各國使用的邊境控制措施

邊境措施主要表現(xiàn)為對旅行和貿(mào)易的邊境限制措施。疾病的傳播不受國家政治邊界的限制，因此疾病與邊境管制之間的聯(lián)系由來已久，(4)A.Bashford ed., Medicine at the Border: Disease Globalization and Security from 1859 to the Present, Palgrave Macmillan, 2006, file:///C:/Users/zly/Documents/WeChat%20Files/wxid_u8sfkralchw522/FileStorage/File/2021-02/2007_Bookmatter_MedicineAtTheBorder.pdf, Last visited Jan.15, 2021.在西非埃博拉疫情期間曾廣泛使用邊境管制并最終控制了疫情。(5)C.Wenham, Ebola Responsibility: Moving from Shared to Multiple Responsibilities, Third World Quarterly, Vol.37:3, pp.436-451 (2006), https://doi.org/10.1080/01436597.2015.1116366, Last visited Jan.15, 2021.世衛(wèi)組織在將新冠疫情的爆發(fā)列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時的建議中，不建議“對發(fā)生COVID-19(新冠)疫情的國家進行旅行或貿(mào)易限制”。此類措施在國際衛(wèi)生體制下歸入了額外衛(wèi)生措施，世衛(wèi)組織認為，這些措施一方面會使發(fā)生疫情的國家擔心限制措施而保密疫情，另一方面限制措施會中斷國際供應(yīng)鏈，且在大多數(shù)情況下也不能證明是有效的。嚴重干擾國際交通的旅行限制措施在疫情爆發(fā)開始時可能是合理的，因為可能使各國有時間(即使只有幾天)來迅速實施有效的防備措施。此類限制必須基于仔細的風險評估，與公共健康風險成比例，持續(xù)時間短以及隨著情況的發(fā)展而定期重新考慮。(6)WHO.(2020b).Updated WHO Recommendations for International Traffic in Relation to COVID-19 Outbreak, https://www.who.int/news-room/articles-detail/updated-who-recommendations-for-international-traffic-in-relation-to-covid-19-outbreak, Last visited Jan.18, 2021.但也有學者認為，在疾病大流行期間維持開放邊界和國際合作的愿望注定會失敗。建議政府應(yīng)優(yōu)先考慮本國公民的安全，其經(jīng)濟利益和自己的政治聲望。(7)Christian Enemark, Is Pandemic Flu a Security threat?, Survival, https://doi.org/10.1080/00396330902749798, Last visited Jan.19, 2021.新冠疫情下，為了降低疫情蔓延風險，限制國際旅行是各國普遍采取的阻斷病毒傳播的措施。限制國際旅行的措施包括暫停簽證的簽發(fā)、出入境限制，航班暫?；蛘{(diào)減等。例如在中國剛爆發(fā)新冠疫情時，到2020年4月6日已有96個國家頒布了針對中國旅客的旅行限制措施。(8)Samantha Kiernan & Madeleine DeVita, Travel Restrictions on China Due to CoVid-19, Apr.6, 2020, https://www.thinkglobalhealth.org/article/travel-restrictions-china-due-covid-19, Last visited Jan.18, 2021.在2021年英國發(fā)現(xiàn)新冠變種病毒時，德國、法國、意大利、荷蘭、西班牙、葡萄牙、瑞典、瑞士、比利時、保加利亞、加拿大、丹麥、阿根廷、俄羅斯等35個國家對來自英國的旅行者實施禁令和限制。(9)《變異毒株感染極強全球數(shù)十個國家對英國實施旅游禁令及航空限制》，載網(wǎng)易新聞2020年12月22日，https://www.163.com/dy/article/FUF6KCJH05159H47.html，2021年1月18日訪問。事實上，在本次新冠疫情下，多數(shù)國家都采取了自主性的額外衛(wèi)生措施。

(二)避免采取旅行和貿(mào)易限制措施的原因及局限性

世衛(wèi)組織一貫建議在新冠疫情大流行中避免旅行和貿(mào)易限制。其原因可概括為下列幾個方面：首先，世衛(wèi)組織認為邊境管制措施并不能有效阻止疾病傳播，最多是在短時間內(nèi)延遲了輸入。其次，《衛(wèi)生條例》修訂時試圖解決的問題之一是疫情通報的問題，以往的情況是疫情發(fā)生國由于擔心旅行和貿(mào)易限制對其產(chǎn)生負面的經(jīng)濟后果，政府會傾向于對疫情保密。《衛(wèi)生條例》試圖通過建立一個交換機制來防止這種情況的發(fā)生：即締約國應(yīng)報告爆發(fā)的疫情，以換取其他國家不實施不必要的旅行和貿(mào)易限制。第三，關(guān)閉邊境會阻礙對疫情的反應(yīng)，使重要物資和人員進入該國幫助應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件更加困難。第四，邊界限制措施可能損及人權(quán)和公民自由，包括在入境口岸可能有歧視性行為，以及沒有公共衛(wèi)生方面正當理由地限制自由流動。

世衛(wèi)組織的報告又顯示：在新冠疫情大流行下，不能確定邊境管控措施的錯誤性，相反一些國家的邊境措施是有效的，雖然排擠性的邊境控制措施破壞了全球合作，但新冠疫情下的各國卻更愿意通過邊境措施管控疫情，這也突顯了《衛(wèi)生條例》不建議采取邊境控制措施這一規(guī)則設(shè)計的局限性。(10)WHO.(2020e).Novel Coronavirus (2019-nCoV) Situation Report 50, Mar.10, 2020, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200310-sitrep-50-covid-19.pdf?sfvrsn=55e904fb_2, Last visited Jan.20, 2021.其次，疫情應(yīng)對上的障礙不是由邊境控制措施造成的，更多的是因防疫物品的出口控制造成的。(11)Nick Vaughan-Williams, Border Work Beyond Inside/Outside? Frontex, the Citizen-detective and the War on Terror, Space and Policy, Vol.12:1, pp.63-79 (2008), https://doi.org/10.1080/13562570801969457, Last visited Jan.27, 2021.事實上各國的邊境管控措施確實在遏制新冠疫情的跨境傳播上起了重要的作用。各國采取的這些邊境管控措施屬于額外衛(wèi)生措施，《衛(wèi)生條例》在規(guī)制此類具有自主性的措施上有通報程序，且需遵守相應(yīng)的適用原則，但相當一部分國家在采取此類措施時并沒有嚴格遵守有關(guān)的規(guī)定。

(三)疫情初期世衛(wèi)組織關(guān)于各國實施的額外衛(wèi)生措施情況報告的分析

自2020年1月22日起，世衛(wèi)組織定期發(fā)布關(guān)于新冠疫情的情況報告。例如，第18號、39號和50號報告涉及了各國實施的額外衛(wèi)生措施。第18號報告中有72個締約國實施了旅行限制措施，其中只有23個(32%)向世衛(wèi)組織進行了通報。(12)WHO (2020c).Novel Coronavirus (2019-nCoV) Situation Report 18, Feb.7, 2020. https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200207-sitrep-18-ncov.pdf?sfvrsn=fa644293_2, Last visited Jan.27, 2021.在2020年2月28日的第39號報告中，有41個締約國向世衛(wèi)組織通報了其采取的額外衛(wèi)生措施，采取措施的公共衛(wèi)生理由主要涉及采取措施國家的脆弱性，例如，缺乏診斷和應(yīng)對能力，小島嶼國家的情況以及病毒傳播和疾病嚴重性的不確定性。對報告中實施額外衛(wèi)生措施國家的初步分析表明，此類措施只能延遲新病例的進入。世衛(wèi)組織強調(diào)應(yīng)根據(jù)疫情的發(fā)展及對病毒和疾病認識的增強重新考慮采取與公共衛(wèi)生風險相稱，持續(xù)時間短的補充措施。(13)WHO.(2020d).Novel Coronavirus (2019-nCoV) Situation Report 39, Feb.28, 2020. https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200228-sitrep-39-covid-19.pdf?sfvrsn=5bbf3e7d_4, Last visited Jan.28, 2021.第50號報告有45個國家正式向世衛(wèi)組織通報了額外衛(wèi)生措施，并指出，雖然以前這些措施主要針對中國，但現(xiàn)在措施的適用范圍更廣。(14)參見同前注〔10〕。從這些數(shù)據(jù)中得出三個結(jié)論。首先，多數(shù)國家采取了某種形式的旅行限制。其次，只有不到一半的國家正式通報了世衛(wèi)組織，另一些締約國則在通報上未符合《衛(wèi)生條例》的要求。第三，世衛(wèi)組織在要求非報告國做出解釋，或挑戰(zhàn)采用額外衛(wèi)生措施正當理由上的能力具有局限性。盡管世衛(wèi)組織建議不要采取此類限制旅行和貿(mào)易的措施，但又無力阻止各國實施這些限制措施。這也使國際社會對《衛(wèi)生條例》框架下的國際衛(wèi)生制度的可持續(xù)性產(chǎn)生了關(guān)切。

二、《衛(wèi)生條例》規(guī)定統(tǒng)籌采取的公共衛(wèi)生措施

新冠疫情下各國采取的衛(wèi)生措施依《衛(wèi)生條例》涉及兩類措施，即公共衛(wèi)生措施和額外衛(wèi)生措施。兩者的最大區(qū)別是前者需要依世衛(wèi)組織的指導建議采取，而后者的采取締約國有自主性，但需要遵守一定的規(guī)則。由世衛(wèi)組織統(tǒng)籌建議締約國采取的公共衛(wèi)生措施是世衛(wèi)組織鼓勵采取的措施，此類措施會顧及各國集體利益，一般不會引起爭議。

(一)由世衛(wèi)組織統(tǒng)籌采取的公共衛(wèi)生措施目的在于保證各國的集體利益

公共衛(wèi)生措施的設(shè)置是有其歷史背景的，在1969《衛(wèi)生條例》時期，由于規(guī)則的不完備，當一國爆發(fā)傳染病疫情時，他國多傾向于對該國的貿(mào)易和交通進行大力度的管制措施，以保障自身權(quán)益；而非依1969《衛(wèi)生條例》的宗旨，在管控的同時盡量降低措施對貿(mào)易的影響。(15)David P.Fidler, From International Sanitary Conventions to Global Health Security: The New International Health Regulations, Chinese Journal of International Law, Vol.4:2, pp.325-292 (2005).2005年修訂《衛(wèi)生條例》的主要目的之一就是在極小化對全球貿(mào)易和交通限制的前提下，極大化阻止傳染病的國際擴散與保護人類健康，因此，如何協(xié)助締約國設(shè)置適當和必要的公共衛(wèi)生措施，以應(yīng)對國際關(guān)切的公共衛(wèi)生緊急事件，就成了2005《衛(wèi)生條例》的重要使命之一。公共衛(wèi)生措施就是2005《衛(wèi)生條例》規(guī)定的世衛(wèi)組織以條文或指導建議統(tǒng)籌各國在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時采取的措施，通過此類衛(wèi)生措施，可以保證締約國的集體利益，此類措施留給各國選擇和實施的自主權(quán)不大。但如何在集體利益下兼顧并尊重締約國在應(yīng)對緊急情況時的自主權(quán)，也是2005《衛(wèi)生條例》的重要使命之一。因此，2005《衛(wèi)生條例》又規(guī)定了締約國依規(guī)定可自主采取的額外衛(wèi)生措施，(16)參見《國際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第30頁，第43條。https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/96616/9241580070.pdf?sequence=1，2021年1月26日訪問。此類措施的采取締約國有一定的彈性空間。

(二)公共衛(wèi)生措施限于常規(guī)檢疫措施

公共衛(wèi)生措施屬于締約國港埠實施的檢疫措施，其主要目的是對可能因為船舶、航空器、車輛、旅客、貨物及容器等經(jīng)由國際運輸后的入境或過境時，可能會引發(fā)國際傳播的傳染病等公共衛(wèi)生危害，進行一般性的預(yù)防措施。公共衛(wèi)生措施針對船舶、航空器等交通工具、旅行者、貨物及容器等分別規(guī)定了不同的常態(tài)性的公共衛(wèi)生措施，供締約國遵循。此類措施主要運用在港口、機場、邊境等地點，針對平時的交通、貨運與旅客的入境和過境，進行平時和一般性的檢查。(17)參見同上注，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第30頁，第42條衛(wèi)生措施的執(zhí)行。因此，締約國在執(zhí)行此類措施時，應(yīng)確保相關(guān)程序的透明度，以無延遲的方式進行，不應(yīng)出現(xiàn)不同締約國之間的差別待遇，應(yīng)遵守無歧視原則。

公共衛(wèi)生措施包括①應(yīng)對一般公共衛(wèi)生風險的常規(guī)性措施；②應(yīng)對特定公共衛(wèi)生風險，根據(jù)世衛(wèi)組織“長期建議”而采取的措施；以及③應(yīng)對國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)世衛(wèi)組織“臨時建議”采取的措施。常規(guī)性的衛(wèi)生措施規(guī)定在《衛(wèi)生條例》的第五編公共衛(wèi)生措施中，常規(guī)措施屬于締約國在港埠實施的檢疫措施，其主要目的是對可能因為船舶、航空器、車輛、游客、貨物、容器等經(jīng)由國際運輸后的過境或入境，散布在本國境內(nèi)、或會引發(fā)國際散布的傳染病等公共衛(wèi)生風險，進行一般預(yù)防的措施。(18)參見同上注，第21頁，第23條到達和離開時的衛(wèi)生措施，第25條過境船舶和航空器，第26條過境的民用貨車、火車和客車，第27條受染交通工具，第28條入境口岸的船舶和航空器，第29條入境口岸的民用貨車、火車和客車，此外，第三章——對旅行者的特別條款，第四章——對貨物、集裝箱和集裝箱裝卸區(qū)的特別條款。依長期建議采取的公共衛(wèi)生措施處理的雖然是特定的公共衛(wèi)生風險，但措施的內(nèi)容并非緊急事務(wù)，仍屬于平常性事務(wù)。

(三)“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的構(gòu)成及“臨時建議”采取的衛(wèi)生措施的強度

總干事發(fā)布的臨時建議針對的是突發(fā)的“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(Public Health Emergency of International Concern，簡稱“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”)，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”指按特殊程序確定的不尋常公共衛(wèi)生事件，《衛(wèi)生條例》附件2規(guī)定了向世衛(wèi)組織通報有可能構(gòu)成“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的標準：①事件對公共衛(wèi)生影響的嚴重性；②事件性質(zhì)的不尋常或意外；③事件有可能在國際間傳播；和/或④事件有可能引致限制旅行或貿(mào)易的危險。(19)參見同上注，第17頁，第15條臨時建議；第46頁，附件2評估和通報可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)評估和通報可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策文件。一旦確認“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，世衛(wèi)組織會發(fā)出加強防控的“臨時建議”，包括提前準備應(yīng)急措施，準備病例的隔離，對人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和(或)郵包應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施等。世衛(wèi)組織一般不會建議旅行和貿(mào)易措施，“臨時建議”旨在防止或減少疾病的國際傳播和避免對國際交通的不必要干擾?！芭R時建議”的措施本來是可執(zhí)行的最大限度的公共衛(wèi)生措施，即締約國采取的措施強度不應(yīng)超過世衛(wèi)組織建議的措施，以避免對國際交通、貿(mào)易等產(chǎn)生過度影響或不必要的限制。而各國政府具體做到什么程度，是其主權(quán)范圍內(nèi)的事情，許多國家可能會采取比世衛(wèi)組織建議更嚴厲的措施。宣布構(gòu)成“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，各國的防疫措施除了世衛(wèi)組織建議的措施外，會轉(zhuǎn)向更有自主性的額外衛(wèi)生措施。依《衛(wèi)生條例》第15條“臨時建議”應(yīng)在發(fā)布3個月后自動失效，臨時建議也可以延續(xù)三個月，至多可持續(xù)到確定“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之后的下屆世衛(wèi)大會。(20)參見前上注，第17頁，第15條臨時建議。臨時建議的臨時性表現(xiàn)如不延續(xù)會在3個月后自動失效。

上述無論是應(yīng)對一般或特定公共衛(wèi)生風險的常規(guī)性措施，還是應(yīng)對“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的臨時性措施，均為依世衛(wèi)組織指導建議而采取的公共衛(wèi)生措施。相關(guān)建議的內(nèi)容和程序要求《衛(wèi)生條例》都有具體明確的規(guī)定，締約國需要以透明、無延遲和無歧視的原則進行適用。(21)參見前上注，第30頁，第42條衛(wèi)生措施的執(zhí)行。此類措施最主要的特點是需要依世衛(wèi)組織的建議采取。新冠疫情期間，各國顯然不滿足于采用統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生措施，而更多地轉(zhuǎn)向了具有自主性的額外衛(wèi)生措施。

三、新冠疫情下額外衛(wèi)生措施的自主性及邊界

(一)額外衛(wèi)生措施的自主性特點

新冠疫情下，世衛(wèi)組織建議各國統(tǒng)籌采取公共衛(wèi)生措施，并不建議對“旅行或貿(mào)易限制”。但本次疫情來勢兇猛，依世衛(wèi)組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2021年1月28日，全球累計新冠肺炎確診病例已超過1億，(22)WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard, Data last updated: Jan.29, 2021, 10:06am CET, https://covid19.who.int/, Last visited Jan.29, 2021.只是采用世衛(wèi)組織建議的措施已不能滿足成員國遏制病毒傳播的需要。如前所述，新冠疫情期間許多國家采用了自主性的額外衛(wèi)生措施，《衛(wèi)生條例》第43條對額外衛(wèi)生措施進行了規(guī)定，依第43條第1款：“本條例不應(yīng)妨礙締約國為應(yīng)對特定公共衛(wèi)生風險或國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)本國有關(guān)法律和國際法義務(wù)采取衛(wèi)生措施。”(23)同前注〔16〕，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第31頁，第43條額外衛(wèi)生措施第一款。該條表明各締約國可采取一定的衛(wèi)生措施來應(yīng)對公共衛(wèi)生風險，而不受《衛(wèi)生條例》建議的衛(wèi)生措施的約束，即一些在《衛(wèi)生條例》規(guī)定中本來不能采取的措施，但在符合一定的條件和原則的條件下，締約國仍可以額外地采取。此類額外措施的意義在于提供締約國應(yīng)對特定公共衛(wèi)生風險的自主性，使措施能更符合國家個別需求。當然，額外衛(wèi)生措施可能會給其他締約國帶來額外的負擔，對國際交通和貿(mào)易產(chǎn)生影響，并可能引發(fā)締約國之間的爭議，因此《衛(wèi)生條例》需要勾畫出額外衛(wèi)生措施的適用邊界，這個邊界就是第43條規(guī)定的實施額外衛(wèi)生措施時應(yīng)遵循的適用原則，即比例原則和科學原則。

(二)額外衛(wèi)生措施適用的“比例原則”及措施的表現(xiàn)形式

比例原則體現(xiàn)在第43條第1款第1項中，規(guī)定額外衛(wèi)生措施“可獲得與世界衛(wèi)生組織的建議相同或更大程度的健康保護”，即要將對健康的保護與造成國際交通和貿(mào)易的干擾進行衡量，如果后者大于前者，則不應(yīng)采取此額外衛(wèi)生措施。該款規(guī)定明確了締約國采取額外衛(wèi)生措施需符合比例原則的義務(wù)，各成員國在適用該條時，應(yīng)在綜合所有因素、權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)最優(yōu)化的比例原則，確保健康的保護上達到利益最大、國際交通和貿(mào)易的干擾最小的效果。額外衛(wèi)生措施通常由國家公權(quán)力在邊境行使，為防止公權(quán)力對私權(quán)利造成過度干涉，在行使相關(guān)邊境控制措施時，對旅行者及個人數(shù)據(jù)的處理及管控措施，對國際貨物、集裝箱、運輸工具的衛(wèi)生措施等都應(yīng)符合比例原則。

第43條第1款第2項則涉及額外衛(wèi)生措施的表現(xiàn)形式，依該款規(guī)定，額外衛(wèi)生措施屬于那些本來依第25條、第26條、第28條第1款和第2款、第30條、第31條第1款第3項和第33條禁止使用的措施。概括起來主要為，對不是來自受染地區(qū)等情況的“過境船舶和航空器”也可以采取衛(wèi)生措施，對來自非疫區(qū)的“過境民用貨車、火車和客車”也可采取衛(wèi)生措施。對“入境口岸的船舶和航空器”可因公共衛(wèi)生原因阻止船舶或航空器在入境口岸?？?。但如入境口岸不具備執(zhí)行《衛(wèi)生條例》規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，可命令船舶或航空器在自擔風險的情況下駛往可到達的最近適宜入境口岸。第28條還涉及不應(yīng)該出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或航空器“無疫通行”，特別是不應(yīng)該阻止它上下乘客、裝卸貨物或儲備用品，或添加燃料、水、食品和供應(yīng)品。第30條涉及接受公共衛(wèi)生觀察的旅行者，如在抵達時接受公共衛(wèi)生觀察的可疑旅行者不構(gòu)成直接的公共衛(wèi)生風險，而締約國將其預(yù)期到達的時間通知入境口岸的主管當局，則可允許該旅行者繼續(xù)國際旅行。第31條第2款第3項規(guī)定的預(yù)防或控制疾病傳播而采取的其他衛(wèi)生措施，包括隔離、檢疫或讓旅行者接受公共衛(wèi)生觀察。第33條轉(zhuǎn)口貨物,除活的動物外，無須轉(zhuǎn)運的轉(zhuǎn)口貨物也可接受本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施或出于公共衛(wèi)生目的而扣留。(24)參見同上注，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第25條過境船舶和航空器，第26條過境的民用貨車、火車和客車、第28條入境口岸的船舶和航空器，第30條接受公共衛(wèi)生觀察的旅行者，第31條第2款第3項規(guī)定的預(yù)防或控制疾病傳播而采取的其他衛(wèi)生措施，第33條轉(zhuǎn)口貨物。這些措施由于對國際旅行或貿(mào)易的較大的影響，本來除非第43條規(guī)定或經(jīng)適用的國際協(xié)議授權(quán)是不應(yīng)采取的，但在符合比例原則和科學原則的前提下，則可以由締約國采取。當然這些措施須符合《衛(wèi)生條例》，這些措施對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷性或侵擾性不應(yīng)超過能適度保護健康的其他合理的可行措施范圍，即第43條第1款體現(xiàn)的“比例原則”。

疫情期間，各國采取的旅行和國際交通限制措施力度較大，突破了比例原則的要求，例如，不時傳來各國的限制措施造成合同到期船員的換班和遣返困難。(25)UN General Assembly Resolution Calls for Seafarer Key Worker Designation and Implementation of Crew Change Protocols; IMO Secretary-General Urges Priority Vaccination, https://www.imo.org/en/MediaCentre/PressBriefings/pages/44-seafarers-UNGA-resolution.aspx, Last visited Jan.18, 2021.顯然限制措施的力度已造成了對國際交通和貿(mào)易的嚴重干擾，全球貿(mào)易以及供應(yīng)鏈的維護，包括抗疫物資的運輸依賴海上運輸，而為海上運輸做出關(guān)鍵貢獻的船員，卻因為各國的限制措施而無法換班，這也導致航行事故的風險增加，限制措施對國際貿(mào)易的這種妨礙程度很難說其是符合比例原則的。

(三)額外衛(wèi)生措施依據(jù)的科學證據(jù)具有不確定性

采取額外衛(wèi)生措施的另一個原則是科學原則，該原則旨在防止締約國無依據(jù)地制訂額外措施，對國際交通造成不當干擾，并損害其他締約國的利益，因此，所有的額外措施的制訂都需有科學證據(jù)來證明有人類健康風險的存在，締約國的決定應(yīng)基于：①科學原則；②現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險的科學證據(jù)，或此類證據(jù)不足時，現(xiàn)有信息，包括來自世界衛(wèi)生組織和其他相關(guān)政府間組織和國際機構(gòu)的信息；及③世界衛(wèi)生組織現(xiàn)有的特定指導或建議。(26)同前注〔16〕，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第31頁，第43條額外衛(wèi)生措施第2款。該款表明了額外衛(wèi)生措施依據(jù)的科學基礎(chǔ)是有適用層次的，首先是“現(xiàn)有……科學證據(jù)”(Available Scientific Evidence)，其次是現(xiàn)有信息(Available Information)，最后是世衛(wèi)組織現(xiàn)有的指導或建議。其適用是有先后次序的，只有“現(xiàn)有科學證據(jù)”不足時，才能以現(xiàn)有信息作為決策基礎(chǔ)。什么是現(xiàn)有科學證據(jù)，《衛(wèi)生條例》并沒有定義，這就帶來了決策依據(jù)的不確定性。

疫情出現(xiàn)的初期，對于致病原理、傳染途徑、感染率等，都缺乏在科學上的明確認識，這種科學上的未知性往往使采取衛(wèi)生措施的科學依據(jù)不足，此時的科學證據(jù)具有臨時性、不確定性的特征，而采取的措施也有可能針對性差，具有誤差性。例如，在新冠疫情初期，通過對武漢疫情早期發(fā)展的三個階段分析,不難看出政府部門和科研系統(tǒng)都大大低估了新冠病毒的傳染性。(27)齊曄、杜迪佳等：《新冠肺炎疫情早期科學研究對政府決策的影響》[基金項目：國家自然科學基金創(chuàng)新群體項目“中國公共政策理論與治理機制研究”(編號：7172100)]，http://www.healthonly.cn/index.php/news/read/cid/2/id/39，2021年2月2日訪問。隨著新冠病毒被我國科學家成功分離,并進行了病原體確認，確定病毒一般是通過空氣的飛沫傳播和密切接觸傳播，而且可以發(fā)生人傳人的現(xiàn)象等，才能更準確的確定應(yīng)采取的措施。世衛(wèi)組織成員國采取額外衛(wèi)生措施要取得合法性，首先需要依據(jù)現(xiàn)有科學證據(jù)，位于第一層次的科學證據(jù)需要的標準要高一些，但《衛(wèi)生條例》對此沒有明確的指引，這也為日后各國之間產(chǎn)生采取措施合法性的爭議埋下了伏筆?，F(xiàn)有科學證據(jù)中的“現(xiàn)有”表現(xiàn)為科學證據(jù)的“最新可得”，盡管該科學證據(jù)可能尚不確定，但在時間上允許締約國以“最新可得”的科學證據(jù)為基礎(chǔ)采取衛(wèi)生措施，這為締約國及時采取預(yù)防疾病國際傳播的措施提供了空間。第二個層次是“現(xiàn)有信息”，在現(xiàn)有科學證據(jù)不足的情況下，才能援引現(xiàn)有信息，這一層次的標準低一些，這一層次依據(jù)的設(shè)計體現(xiàn)了衛(wèi)生領(lǐng)域的預(yù)防原則，以便締約國獲得采取措施的合法依據(jù)。預(yù)防原則借鑒于國際環(huán)境法，(28)胡斌：《試論國際環(huán)境法中的風險預(yù)防原則》，載《環(huán)境保護》2002年第6期，第17頁。即使存在科學上的不確定性，但有合理理由認為存在嚴重損害時，國家可依預(yù)防原則，以可靠現(xiàn)有信息為依據(jù)，有采取行動的權(quán)利和義務(wù)。同時，科學原則還應(yīng)結(jié)合《衛(wèi)生條例》第2條中的“避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當方式，預(yù)防、防御和控制疾病的國際傳播”的宗旨相符，一但保護人類健康危險的科學證據(jù)消失，再采取額外衛(wèi)生措施就不再具有合法性的依據(jù)了。第三個層次，如現(xiàn)有信息也沒有，則應(yīng)當考慮世衛(wèi)組織現(xiàn)有的特定“指導”或“建議”。對“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的彈性額外衛(wèi)生措施可能會引發(fā)締約國之間的爭議，為了避免爭議而進行審慎評估再制訂額外衛(wèi)生措施又可能無法及時應(yīng)對“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，為了兼顧及時性和精準性，《衛(wèi)生條例》在沒有現(xiàn)有信息的情況下，規(guī)定實行額外衛(wèi)生措施的締約國應(yīng)考慮世衛(wèi)組織的指導或建議。并在三個月內(nèi)對此類措施進行復(fù)查。

正是由于科學證據(jù)的不確定性，因此，《衛(wèi)生條例》規(guī)定了采取此類措施的程序性的要求，包括如措施會對國際交通造成明顯的干擾，則采取措施的締約國便有義務(wù)在實施48小時內(nèi)向世衛(wèi)組織報告此類措施及其衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學信息，這里的“明顯干預(yù)”指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24小時以上。世衛(wèi)組織評估過締約國提供的上述信息后，可要求有關(guān)締約國重新考慮此類措施的執(zhí)行。執(zhí)行這類額外衛(wèi)生措施的締約國則應(yīng)在3個月內(nèi)考慮世衛(wèi)組織的意見，并依第2款中規(guī)定的標準進行復(fù)查。(29)同前注〔16〕，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第31頁，第43條額外衛(wèi)生措施第2款、第3款、第5款、第4款、第6款。在疫情爆發(fā)之初及以后的相當一段時期內(nèi)，科學原則的要求不能過于苛責，國家采取應(yīng)對措施，可能無法準確判斷合理性、比例原則等要求。但隨著更多對疫情科學上的認識，各國的管控措施應(yīng)當作相應(yīng)的調(diào)整?？傊?3條一方面在一定條件下尊重締約國采取額外衛(wèi)生措施的自主性，同時，又保留了世衛(wèi)組織審查此類額外措施的權(quán)限。此外，該條第7款還規(guī)定了協(xié)商機制，即受此類措施影響的締約國可要求與采取措施的締約國協(xié)商，以明確相關(guān)措施的科學信息和公共衛(wèi)生依據(jù)，并找到共同接受的解決方案。該協(xié)商機制有利于避免締約國之間在采取額外衛(wèi)生措施上發(fā)生爭端。

在新冠疫情暴發(fā)時，許多國家對中國實施了旅行限制，來自加拿大、瑞士、智利、南非、英國、美國、意大利的16位全球有影響的衛(wèi)生法學家認為有關(guān)措施違反了《衛(wèi)生條例》。(30)賀梨萍：《柳葉刀刊發(fā)評論：多國對中國實施旅行限制，違反國際衛(wèi)生條例》，載澎湃新聞2020年2月15日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658597190714358411&wfr=spider&for=pc。根據(jù)他們的共識可以看出：第一，這些國家對中國采取的旅行措施沒有基于科學原則、科學證據(jù)和世衛(wèi)組織的建議進行決策。這些旅行限制沒有得到科學支持或世衛(wèi)組織的支持。第二，限制措施不符合比例原則。雖然目的是正當?shù)?，但是該類措施由于缺乏科學原則，不一定能實現(xiàn)對健康的保護。而且即使旅行限制起了作用，但不是損害最小的選擇，各國也可以采取許多其他更有效的措施來保護本國公民。世衛(wèi)組織也建議不要采取限制措施，認為弊大于利。限制措施阻止了物資進入受影響地區(qū)，延緩了國際公共衛(wèi)生應(yīng)對行動，并對最脆弱的人造成了不成比例的傷害。然而，令人不安的是采取額外衛(wèi)生措施的國家中至少有2/3沒有向世衛(wèi)組織報告，這削弱了世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)全球應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力。從應(yīng)對疫情的各國政府角度考慮，優(yōu)先考慮國內(nèi)問題是可以理解的，但這也對全球衛(wèi)生的集體安全提出了挑戰(zhàn)。

(四)過度的限制措施導致合同到期的船員換班及遣返困難

管控措施嚴重影響國際交通和貿(mào)易的一個例證是對船員換班的影響。由于各國針對疫情的管控措施，使合同到期的船員換班困難，在船上的船員下船困難，在船下的船員無法上船。航運保證了80%以上的世界貿(mào)易，包括應(yīng)對新冠疫情的重要醫(yī)療用品，糧食和其他基本貨物。而新冠疫情帶來的管控措施擾亂了全球供應(yīng)鏈的正常運作。國際海事組織認為，由于管控措施，對維持供應(yīng)鏈至關(guān)重要的數(shù)十萬海員在海上滯留，超過了合同期間，增加了引發(fā)航行事故的風險，船員疲勞引起的航行安全風險集中在離港航行的階段，集裝箱船、滾裝船等靠港時間緊迫的船種更加明顯。經(jīng)過輪班后的休息，船員的疲勞可以得到緩解。船員不能正常換班危及到了國際供應(yīng)鏈的正常運作，這是不可持續(xù)的。(31)參見同前注〔25〕。鑒于減少船員疲勞的發(fā)生與減少水上安全事故發(fā)生之間的密切關(guān)系，2006年《海事勞工公約》(32)2006年《海事勞工公約》(中譯本)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-11/10/content_1951872.htm，2021年1月21日訪問。和1996年《海員工時和船舶配員公約》(第180號)都對船員的作息時間進行詳細的限制規(guī)定。而船員是否超過合同期又是港口國監(jiān)控(PSC)要檢查的項目之一。針對這一特殊情況，一些國家和地區(qū)的港口國監(jiān)控(PSC)進行了規(guī)則的調(diào)整：(33)《關(guān)注疫情影響期間船員換班和遣返問題》，https://www.56tim.com/archives/135539，2021年1月20日訪問。包括船員自愿同意的延長合同，港口國監(jiān)控對符合公約責任的免除，延長船員適任證書及相關(guān)證書等。為了實現(xiàn)船員換班后能遣返回家，聯(lián)合國大會在2020年12月1日通過了一項決議，敦促會員國確認船員為“關(guān)鍵工人”，以確保在新冠疫情期間船員能安全換班和旅行。在聯(lián)合國及全球各大航運組織持續(xù)呼吁下，國際海事組織45個成員國和一個準成員地區(qū)香港已認定船員為“關(guān)鍵工人”，為解決海員換班危機邁出了關(guān)鍵一步。英國是第一個確認船員為“關(guān)鍵工人”的國家，(34)《IMO公布45個將海員列為關(guān)鍵工人的會員國》，http://crew.sol.com.cn/CYSC_V_dfali.html，2021年1月20日訪問。“關(guān)鍵工人”是在疫情期間，為了保障社會安全和健康而必須外出工作的人。相關(guān)的限制措施對于“關(guān)鍵工人”需要彈性處理。以便船員可以克服各國限制旅行的重重限制措施，順利遣返回家。中國交通運輸部和人力資源社會保障部則于2020年3月13日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于妥善做好新冠肺炎疫情期間中國籍國際航行船舶在船船員換班安排的公告》，(35)《關(guān)于妥善做好新冠肺炎疫情期間中國籍國際航行船舶在船船員換班安排的公告》，載中華人民共和國交通運輸部網(wǎng)站2020年3月12日，http://xxgk.mot.gov.cn/jigou/haishi/202003/t20200313_3345567.html，2021年2月3日訪問。要求船公司應(yīng)及時掌握新冠肺炎疫情期間船舶到達港口的疫情防控措施，制定船員換班和船舶航行計劃，及時安排船員勞動合同或上船協(xié)議到期的在船船員換班。

四、衛(wèi)生措施的合法實施需要規(guī)則的細化和“人類衛(wèi)生健康共同體”理念的引領(lǐng)

(一)衛(wèi)生措施的實施需要細化的公共衛(wèi)生事件預(yù)警分級規(guī)則

在公共衛(wèi)生事件的預(yù)警分級上，SARS爆發(fā)后修改的《國際衛(wèi)生條例》只提供了一個分級，即“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，該部分內(nèi)容寫在了《衛(wèi)生條例》由世衛(wèi)組織統(tǒng)籌采取措施的公共衛(wèi)生措施部分，此時，總干事會發(fā)出有針對性的“臨時建議”，但并不清楚是否“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”也是使各國可以合法采取額外衛(wèi)生措施的一個時間點?！巴话l(fā)公共衛(wèi)生事件”的宣布相當于向各國發(fā)出明顯的信號，即如不采取大規(guī)模的應(yīng)對行動，將無法妥善控制疫情。各國政府還應(yīng)評估采取重要社會干預(yù)的必要性，如關(guān)閉學校等。世衛(wèi)組織對疫情爆發(fā)國之外的國家發(fā)布建議，包括不要在疫情爆發(fā)時關(guān)閉邊界，不要對疫情爆發(fā)國實施旅行和貿(mào)易限制。因為這可能會使疫情爆發(fā)國隱瞞疫情的真實情況，對全球疫情的應(yīng)對造成不利影響。宣布疫情為“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”還有利于出現(xiàn)疫情的國家獲得外部幫助等。但世衛(wèi)組織的公共衛(wèi)生事件預(yù)警只有這一個等級，使各國在疫情發(fā)生的不同階段，很難依疫情的輕重拿捏應(yīng)當采取什么程度的防控措施才是適當?shù)摹?/p>

世衛(wèi)組織于2020年1月30日依《衛(wèi)生條例》將本次新冠肺炎疫情列為“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。(36)Statement on the Second Meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee Regarding the Outbreak of Novel Coronavirus (2019-nCOV) , Jan.30, 2020, https://www.who.int/news/item/30-01-2020-statement-on-the-second-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov), Last visited Jan.27, 2021.該聲明主要是基于以下考慮：第一，新型冠狀病毒疫情的公共衛(wèi)生影響已經(jīng)十分嚴重。第二，新型冠狀病毒疫情十分不尋常。第三，新型冠狀病毒疫情存在國際傳播的嚴重危險。其落腳點最終在由于具有國際傳播性，而需要國際社會共同協(xié)作給予應(yīng)對措施。根據(jù)世衛(wèi)組織的聲明，針對本次“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的建議主要強調(diào)所有國家都應(yīng)作好控制疫情的準備，包括主動監(jiān)測、早期發(fā)現(xiàn)、隔離和病例管理、接觸者追蹤和防止進一步傳播，并與世衛(wèi)組織共享全部數(shù)據(jù)。建議同時強調(diào)，根據(jù)現(xiàn)有信息，不建議任何旅行或貿(mào)易限制；各國必須按照《衛(wèi)生條例》的要求向世衛(wèi)組織通報所采取的任何旅行措施，不要采取可能助長侮辱或歧視的行動。(37)同上注。對國際社會的建議主要強調(diào)國際社會應(yīng)團結(jié)合作，相互支持?！缎l(wèi)生條例》突發(fā)事件委員會每三個月召開會議進行評估，到2020年10月29日已是第五次會議，仍聲明COVID-19疫情繼續(xù)構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(38)Statement on the Fifth Meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee Regarding the Coronavirus Disease (COVID-19) Pandemic, Oct.30, 2020, https://www.who.int/news/item/30-10-2020-statement-on-the-fifth-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-coronavirus-disease-(covid-19)-pandemic, Last visited Jan.27, 2021.世衛(wèi)組織的多次會議都是確定新冠疫情繼續(xù)構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，即使到了2021年1月世衛(wèi)組織的周報中有70個國家報告了“變體”的輸入性病例或社區(qū)傳播，而且有一些證據(jù)表明疾病的嚴重程度有所增加。(39)COVID-19 Weekly Epidemiological Update (Jan.24, 2021), https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-,reports/20210127_weekly_epi_update_24.pdf?sfvrsn=a8d660fc_9&download=true, Last visited Jan.22, 2021.但關(guān)于新冠疫情，仍然是“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”狀態(tài)，這讓各國缺少有層級的世衛(wèi)組織的權(quán)威指導，在應(yīng)對措施上如何滿足科學證據(jù)的要求并不明確。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是可以有層級上的區(qū)分的，例如，中國2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》即依突發(fā)衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程序、涉及范圍等，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為四級，即一般(IV級)、較大(III級)、重大(II級)和特別重大(I級)四級，(40)2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_6399.htm，2021年2月3日訪問。并配備較為完備的分級分類應(yīng)急處置方案。如果國際衛(wèi)生條例能制訂多層級的公共衛(wèi)生事件預(yù)警級別，可以使締約國更好地運用科學證據(jù)作為采取額外衛(wèi)生措施的判斷依據(jù)，并以更適當?shù)姆揽卮胧?yīng)對不同等級的公共衛(wèi)生事件。

(二)世衛(wèi)組織的“指導”與“建議”的法律效力需要明確

《衛(wèi)生條例》體系的運作很大程度上依賴世衛(wèi)組織的“指導”與“建議”，世衛(wèi)組織的“指導”與“建議”具有軟法性質(zhì)，(41)參見同前注〔15〕，David P.Fidler文。許多《衛(wèi)生條例》沒有涉及的問題，最后兜底的層次也是依賴世衛(wèi)組織的建議，例如，在采取額外衛(wèi)生措施時依據(jù)的三個層次的理由，先是“現(xiàn)有科學證據(jù)”，然后是“現(xiàn)有信息”，在前兩者都沒有時，締約國最后就是依世衛(wèi)組織的“建議”?！缎l(wèi)生條例》在制度設(shè)計上依賴世衛(wèi)組織的“軟”緊急權(quán)力與規(guī)范措施合法性之間的權(quán)衡，及疫情爆發(fā)國的信息共享與合作，他國則保留了決定限制措施的最終自主權(quán)。在新冠疫情期間出現(xiàn)了病毒“冠名”、政治污名等做法，《衛(wèi)生條例》沒有相關(guān)的規(guī)定，也是依賴世衛(wèi)組織的權(quán)威指導和建議，疾病的命名會對一個國家或地區(qū)產(chǎn)生多重的影響，并在一定程序上誤導公眾，導致地區(qū)或物種的污名化，如中東呼吸綜合征、西班牙流感、豬流感等。為此，世衛(wèi)組織在2015年發(fā)表專文“指導”：“呼吁科學家、國家當局和媒體采用新型人類傳染病命名最佳實踐，以最大限度地減少給國家、經(jīng)濟和人民帶來的不必要負面影響”，文中稱，對新型人類傳染病的命名應(yīng)客觀，以疾病病癥等描述性術(shù)語為佳，避免使用含有“地理方位”“人名”“動物或食物種群”“涉及文化、人口、工業(yè)或職業(yè)(如軍團)和可煽動過度恐慌的術(shù)語”的術(shù)語；世衛(wèi)組織將會按照《國際疾病分類》給任何新型人類疾病最后命名。(42)《世衛(wèi)組織發(fā)布新型人類傳染病命名最佳實踐》，載世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://www.who.int/mediacentre/news/notes/2015/naming-new-diseases/zh/，2021年2月3日訪問?！敖ㄗh”可為締約國遵守世衛(wèi)組織的建議提供積極的指引，并總體上避免采取不必要或不相稱的措施。(43)Gian Luca Burci, The Outbreak of COVID-19 Coronavirus: Are the International Health Regulations Fit for Purpose, Feb.27, 2020, https://www.ejiltalk.org/the-outbreak-of-covid-19-coronavirus-are-the-international-health-regulations-fit-for-purpose/, Last visited May 2, 2020.第43條的正式問責機制僅適用于臨時建議和常規(guī)建議，秘書處仍有權(quán)向締約國詢問其在這方面對世衛(wèi)組織建議挑戰(zhàn)的情況，并應(yīng)將該證據(jù)納入其提交給世衛(wèi)組織的年度報告中。目前《衛(wèi)生條例》未明確世衛(wèi)組織的指導與建議是否屬于衛(wèi)生條例的補充條款，屬于軟法的“指導”與“建議”對締約國沒有強制約束力，新冠疫情期間世衛(wèi)組織關(guān)于根據(jù)現(xiàn)有信息，不建議任何旅行或貿(mào)易限制的“建議”被多國無視。明確世衛(wèi)組織指導與建議的法律性質(zhì)，可更好地提高規(guī)則的執(zhí)行力。

(三)以“人類衛(wèi)生健康共同體”理念為引領(lǐng)限縮過度措施的負面影響

如前所述，新冠疫情爆發(fā)后，各國為阻斷疫情的蔓延，紛紛采取了世衛(wèi)組織統(tǒng)籌建議之外的“額外的衛(wèi)生措施”，而且大有過度的趨勢，以致于船員都不能正常換班，有關(guān)限制貿(mào)易的邊境措施也創(chuàng)了新高，包括防疫物品都面臨出入境的限制。(44)中華人民共和國商務(wù)部：《疫情相關(guān)限制措施》，載商務(wù)部官網(wǎng)，http://itpp.trb.mofcom.gov.cn/，2021年3月12日訪問。新冠疫情大流行構(gòu)成了非同尋常的全球公共衛(wèi)生危機，各國采取邊境措施的目的是希望將疫情隔絕在外，但當今世界是個地球村，如只從自身出發(fā)采取過度措施，仍不能獨善其身。在2020年5月的第73屆世衛(wèi)大會上，習主席發(fā)表了《團結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體》的講話，在加強國際合作方面，習主席指出：人類是命運共同體，團結(jié)合作是戰(zhàn)勝疫情最有力的武器。這是國際社會抗擊艾滋病、埃博拉、禽流感、甲型H1N1流感等重大疫情取得的重要經(jīng)驗，是各國人民合作抗疫的人間正道。(45)習近平：《構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2020-05/19/c_139069111.htm，2021年3月12日訪問。將各國采取的過度額外衛(wèi)生措施控制在必要、科學的范圍內(nèi)，需要站在構(gòu)建“人類衛(wèi)生健康共同體”的高度，在平衡世衛(wèi)組織締約國集體利益和各國自身利益的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商將額外衛(wèi)生措施控制在合理、必要、有科學依據(jù)的范圍之內(nèi)。雖然《衛(wèi)生條例》第43條第7款有關(guān)于采取措施國與受影響國間協(xié)商的規(guī)定，(46)同前注〔16〕，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(第三版)，第31頁，第43條額外衛(wèi)生措施第七款。但并未涉及協(xié)商機制的細節(jié)，可操作性較差，如何有效地實施協(xié)商尚待《衛(wèi)生條例》的進一步明確。當然歷史上也有借其他國際組織解決疫情期間貿(mào)易限制措施爭議的例子，例如，針對2009年H1N1 流感期間禁止豬及制品進口的措施，墨西哥曾在世界貿(mào)易組織訴亞美尼亞等國，(47)Import Restrictions on Pork Products Relating to Influenza A/H1N1, Sanitary and Phytosanitary Information Management System, STC Number-279, http://spsims.wto.org/en/SpecificTradeConcerns/View/279, Last visited Mar.12, 2021.但世界貿(mào)易組織和世衛(wèi)組織各有各的邊界和功能，不能指望主旨解決貿(mào)易問題的世界貿(mào)易組織來解決國際衛(wèi)生措施問題。

此外，前述在解決船員因管控措施而無法換班的危機時，聯(lián)合國大會通過決議敦促會員國確認船員為“關(guān)鍵工人”，以確保船員在疫情期間能安全換班?！瓣P(guān)鍵工人”來源于國內(nèi)法，并沒有確立為國際規(guī)則，在尚不能有效限制過度邊境措施的情況下，世衛(wèi)組織是否應(yīng)在國際衛(wèi)生條例中加入“關(guān)鍵人員”(Key Personnel)的機制，筆者將“關(guān)鍵工人”改為“關(guān)鍵人員”是考慮到前者的措辭具有一定的局限性，因為在絕大多數(shù)人因疫情被限制旅行的情況下，船員、防疫人員、醫(yī)生、專家等不限于“工人”需要有暢通的旅行通道，這些人員為了保障全球衛(wèi)生安全和健康必須在國際上旅行。鑒于額外衛(wèi)生措施不僅阻止了人員的旅行，也對防疫物品的出入境產(chǎn)生了影響，因此，還應(yīng)當建立“關(guān)鍵物品”機制，以保證防疫物品及人類生存必需品在疫情期間的有效流動。總之，如能提高占位，以“人類衛(wèi)生健康共同體”為引領(lǐng)，則有望有效平衡締約國的集體利益與個別利益，建立有利于應(yīng)對全球衛(wèi)生危機的解困機制，共建“人類衛(wèi)生健康共同體”。

五、結(jié)論

總之，《衛(wèi)生條例》的多次修訂都與大疫情的爆發(fā)相關(guān)，每次疫情都在測試條例的規(guī)則設(shè)計是否運作良好。在新冠疫情期間，大多數(shù)國家不滿足于僅采用世衛(wèi)組織統(tǒng)籌建議的公共衛(wèi)生措施，而紛紛采用了締約國具有自主性的額外衛(wèi)生措施。從全世界過億的感染人數(shù)來看，新冠疫情的傳染性強，影響廣泛，為了阻斷病毒在國內(nèi)的傳播，許多國家采取了邊境限制措施，這也無可厚非。但多國采取額外衛(wèi)生措施時突破了《衛(wèi)生條例》要求遵守的比例原則和科學原則，也反映出《衛(wèi)生條例》在規(guī)定科學證據(jù)等方面的不確定性，國際公共衛(wèi)生事件預(yù)警分級上的單一，使科學確定采取相應(yīng)的措施上產(chǎn)生了困難，這些均需要進一步細化相關(guān)的規(guī)則。過度措施的使用也反映出各國對世衛(wèi)組織“建議”的無視，如希望締約國能遵守更科學的“建議”，則需在制度上明確“建議”的法律地位。同時，要想限縮過度邊境措施的負面影響，有必要站在“人類衛(wèi)生健康共同體”的高度，為解決全球共同面臨的健康問題，從平衡締約國集體利益和個別利益出發(fā)，建立有效并可操作的協(xié)商機制，并構(gòu)建有利于船員、醫(yī)生等人員的國際旅行、防疫等物品國際流動的“關(guān)鍵人員”“關(guān)鍵物品”機制，助力全球抗疫。疫情大考后對規(guī)則的完善則更有利于共建“人類衛(wèi)生健康共同體”。