美國最高法院環(huán)境判例起訴資格考

王 曦

在當代各國中，最早出現環(huán)境訴訟(1)在美國，有關環(huán)境問題的訴訟一般被稱為“環(huán)境訴訟”(Environmental Litigation)。并且環(huán)境訴訟制度最為發(fā)達的國家，首數美國。在美國，起訴資格(Standing to Sue)(2)又譯為“原告資格”“起訴權”“司法救濟請求權”。是訴訟原告在訴訟過程的開端必須向法庭證明(盡管證明的程度不一)的一項資格或必須達到的條件。(3)參見薛波主編：《元照英美法詞典》，潘漢典總審定，北京大學出版社2017年精裝重排版，第1284頁。如果法院認為原告沒有充分證明這個資格或者沒有達到這個條件，它將駁回起訴，不予受理案件。(4)起訴資格概念與我國《民事訴訟法》第119條規(guī)定“起訴條件”概念、第123條規(guī)定的“起訴權利”概念和《行政訴訟法》第25條規(guī)定的“起訴權利”概念相類似。由于起訴資格如此重要，在美國的環(huán)境訴訟中，它始終是一個關鍵性的程序法問題。環(huán)境訴訟的原告和被告，不論是環(huán)保社會組織、企業(yè)或政府機構，都無一例外地高度重視這個問題。

如果從1965年美國聯邦第二巡回上訴法院審理的風景哈德遜保存聯合會訴聯邦電力委員會案算起，當代美國的環(huán)境訴訟司法實踐已經有了50多年的歷史。在這段時間里，美國的聯邦法院系統(tǒng)和各州法院系統(tǒng)審理了無數的環(huán)境訴訟。其中，美國最高法院在十幾個重要的環(huán)境訴訟案件中審理了起訴資格問題。最高法院的這些判例形成了一部關于起訴資格問題的判例法。由于美國的判例法傳統(tǒng)，美國最高法院這些判例可以被其他各級聯邦法院引為據以判決的先例。對于環(huán)境訴訟的當事方，不論其是社會組織、企業(yè)、政府機關，最高法院的這些判例更是與它們利害攸關。在美國法學界，學者們認為最高法院在環(huán)境訴訟案件中為確立起訴資格所設立的規(guī)則不僅處于美國環(huán)境法“演進的核心”，(5)Zygmunt J.B.Plater et al., Environmental Law and Policy: Nature, Law, and Society, 5th Edition, Wolters Kluwer, New York, 2016, p.227.而且?guī)恿嗣绹姓ǖ陌l(fā)展。

在我國，環(huán)境公益訴訟方興未艾。國家立法機關、司法機關、檢察機關、環(huán)境法學界和環(huán)保社會組織正在探索如何更好地運用司法權以保障社會環(huán)境公益。近年來，國家立法機關修訂了《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》和《行政訴訟法》，賦予人民檢察院和合乎法定資質的社會組織以提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格。(6)例如，《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄吨腥A人民共和國行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“第五十八條對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益?！比欢?，不論在司法實踐中，還是在學理研究中，對于人民檢察院和社會組織的提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格，都存在著不同的認識和爭論。因此如何正確地認識公益訴訟中的起訴資格是我國環(huán)境公益訴訟制度的進一步完善所需要解決的一個重要問題。他山之石，可以攻玉。美國最高法院在過去50年里審理環(huán)境訴訟的過程中所積累的關于起訴資格問題的經驗，對于我國無疑具有重要的參考和借鑒意義。有鑒于此，我就美國最高法院的環(huán)境訴訟判例中的起訴資格問題做了一次全面的考察。本文報告這項考察得出的認識。 研究外國法，首先要做的，是客觀、準確地介紹外國法，然后才是深入分析外國法對于我國法制建設的參考價值和借鑒意義。本文的主旨在于做好這第一步即正確地描述美國最高法院在環(huán)境訴訟審判實踐中建立的關于起訴資格的規(guī)則和有關學說，為有關機關和學界進一步對環(huán)境公益訴訟起訴資格開展比較研究奠定堅實的基礎。除導言以外，本文分為三部分。第一部分扼要論述過去50多年美國最高法院環(huán)境訴訟起訴資格裁判的整體情況。第二部分比較詳細地報告從這項考察中得出的認識。這一部分是全文的重點，其內容包括起訴資格的定義、法源、作用、證明、性質和放寬起訴資格的政治效果等方面。在論述這些要點時，我順便適度地提示它們對于完善我國環(huán)境公益訴訟起訴資格規(guī)則的啟示。第三部分是全文的結論。

一、考察的判例概況

我收集并考察了14個判例。(7)這14個判例名單如下：①1965年風景哈德遜保存聯合會訴聯邦電力委員會案[Scenic Hudson Preservation Conference v.Federal Power Commission, 354 F.2d 608 (1965)]；②1970年數據處理服務組織聯合會訴坎普案[Association of Data Processing Service Organizations, Inc.v.Camp, 397 U.S.150 (1970)]；③1972年的塞拉俱樂部訴莫頓案[Sierra Club v.Morton, 405 U.S.727 (1972)]；④1973年的美國訴反對管理機關程序的學生案[United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures (SCRAP 1), 412 U.S.669; 93 S.Ct.2405 (1973)，簡稱SCRAP1案]；⑤1978年杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究會案[Duke Power Co.v.Carolina Environmental Study Group, Inc., 438 U.S.59 (1978)]；⑥1987年格沃特尼史密斯菲爾德公司訴切薩皮克灣基金會案[Gwaltney of Smithfield v.Chesapeake Bay Found., 484 U.S.49; 108 S.Ct.376 (1987)]；⑦1990年盧漢訴全國野生動物聯合會案[Lujan v.National Wildlife Federation, 497 U.S.871, 110 S.Ct.3177 (1990)]；⑧1992年盧漢訴野生動物保護者案[Lujan v.Defenders of Wildlife, 504 U.S.555 (1992)]；⑨1998年鋼鐵公司訴案[The Steel Co.v.Citizens for a Better Env’t, 523 U.S.83 (1998)]；⑩2000年地球之友訴雷德洛環(huán)境服務公司案[Friends of the Earth v.Laidlaw Envtl.Servs.528 U.S.167 (2000)]；2007年馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案[Massachusetts v.EPA, 549 U.S.497 (2007)]；2008年溫特訴自然資源保護理事會案[Winter v.Natural Resources Defense Council, 555 U.S.766, 129 S.Ct.365 (2008)]；2009年薩默斯訴地球島研究所案[Summers v.Earth Island Institute, 555 U.S.488, 129 S.Ct.1142 (2009)]；2010年孟山都公司訴基爾森種子農場案[Monsanto v.Geertson Seed Farms, 130 S.Ct. 2743 (2010)]。在這14個判例中，除1965年風景哈德遜保存聯合會訴聯邦電力委員會案是聯邦上訴法院判例以外，其余13個判例皆為美國最高法院判例。在這14個判例中，除1970年數據處理服務組織聯合會訴坎普案以外，其余13個判例所涉案由都是環(huán)境問題。而最高法院在1970年數據處理服務組織聯合會訴坎普案中表達的關于起訴資格的觀點常為各級聯邦法院所引用。這14個判例代表了迄今為止美國最高法院起訴資格判例法的全貌?？偲饋砜矗鼈冇腥齻€特點。一是覆蓋時間段長。這個時間段從20世紀70年代至今，跨越了50年。二是覆蓋面比較完整。它包括了迄今美國最高法院裁判的有關起訴資格的主要環(huán)境判例。三是具有典型性。筆者收藏和查閱的不同時期的不同案例文獻匯編的作者都選擇了這些判例。這種不謀而合可從一個側面證明這些判例的典型性。

根據我對這14個判例的考察，在過去50年里美國最高法院對環(huán)境訴訟起訴資格寬嚴尺度的“拿捏”或裁量可以用下列曲線來表示。(8)這些判例中，1965年的風景哈德遜保存聯合會訴聯邦電力委員會案是美國第二巡回上訴法院的判例。

在這些判例中，最高法院認可起訴資格的判決有七個，否定起訴資格的判決也有七個。這個曲線表明，近50年以來最高法院對起訴資格規(guī)則的適用經歷了一個放松和收緊不斷交錯的過程。從時間上看，這個過程可以分為三個階段。第一階段是從1965年到1986年，共22年。在這個階段，美國的環(huán)保運動風起云涌并達到高潮。在這個時期，最高法院對起訴資格的審查采取了放寬的態(tài)度，其判決大都對起訴資格予以肯定。第二階段從1987年到1999年，共12年。在這個階段，美國遭遇經濟困難，最高法院在環(huán)境訴訟中對起訴資格的態(tài)度發(fā)生逆轉，在一連四個判例中都否定了原告的起訴資格。第三階段從2000年至今。在這個階段，最高法院對起訴資格的態(tài)度或緊或松，波動更加頻繁。例如從2007年到2010年的四年間，就有四個判例分別認可或拒絕起訴資格。時間越近，最高法院關于起訴資格的態(tài)度的可預測性越小。盡管如此，有一點是清楚的，那就是從總體上看，在起訴資格問題上，與50年前相比，最高法院對受理環(huán)境訴訟采取了開放的態(tài)度。(9)各州的法院亦如此。這是一個巨大的變化。它意味著大量的聯邦政府行為受到了司法審查。這說明美國的司法系統(tǒng)適應了現代工業(yè)社會的風險特性，能夠為社會提供它所應當提供的司法服務和保障。

二、最高法院環(huán)境判例中的起訴資格規(guī)則及其意義

通過對上述14個判例的考察，并結合對相關資料的研究，我從起訴資格的定義、法源、作用、證明、性質和放寬起訴資格的政治效果六個方面，對美國最高法院環(huán)境判例中的起訴資格規(guī)則及其意義闡述如下。

(一)起訴資格的定義

這項考察發(fā)現，美國最高法院沒有對起訴資格概念做出教科書式或工具書式的界定。這或許是由于美國的判例法傳統(tǒng)和美國社會盛行的實用主義傳統(tǒng)所致。在1972年的塞拉俱樂部訴莫頓案判決中，美國最高法院斯圖爾特大法官(Potter Stewart，1915—1985年)指出利害關系在判定起訴資格中的重要性。他說道：“當事方是否對可予司法處理的爭議具有足夠的利害關系以獲得該爭議的司法解決，這就是傳統(tǒng)上被稱為起訴資格的問題?！?10)Sierra Club v.Morton, 405 U.S.727 (1972)，第731頁；92 S.Ct.1361，第1364頁。美國學者史蒂夫·H.吉菲斯(Steven H.Gifis)認為，起訴資格指的是“個人或團體所享有的在法庭對他人，尤其是政府的行為提出控告的法律權利”。(11)Steven H.Gifis, Law Dictionary, Barron’s Educational Series, Inc.New York., 1975, p.451.在2004年《布萊克法律詞典》(Black’s Law Dictionary)中，起訴資格指的是“當事人提出一項法律權利要求或者謀求司法執(zhí)行一項義務或權利的權利”。(12)Bryan A.Garner, Black’s Law Dictionary, 8th Edition, West Publishing Co., St.Paul, MN.USA, 2004，第1442頁。這兩個法律工具書對起訴資格下的定義都突出了起訴資格的權利屬性。《元照英美法詞典》將起訴資格定義為“一方當事人因與某項糾紛有充分的利害關系，從而可向法院尋求司法解決該糾紛的權利或資格，既有權提出某項法律請求或者請求以司法途徑實現某項權利或使義務得到履行”。(13)同前注〔3〕，薛波主編書，第1284頁。這部工具書關于起訴資格的定義將“利害關系”和“權利”兩個要件聯系了起來，對起訴資格概念做了比較完整的表述。美國行政法教授理查德·J.皮爾斯(Richard J.Pierce，Jr.)指出：“原告資格只涉及一個問題：對于一項本來具有可審查性的政府行為，誰可以獲得司法審查？”(14)[美]理查德·J.皮爾斯(Richard J.Pierce, Jr.)：《行政法》(第五版)，蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第1076頁。他在這里將起訴資格問題與對政府行為的司法審查聯系了起來。在判例文獻教材《環(huán)境法與政策：自然、法與社會》一書中，作者齊格蒙特·普萊特(Zygmunt J.B.Plater)等六位環(huán)境法教授認為起訴資格指的是“公民為獲得對機關行為的司法審查所必須達到的憲法和法律的最低要求之一”。(15)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書，第226頁。他們在這里談的也是對政府行為的司法審查的起訴資格。按照他們的說法，起訴資格是一種憲法和法律規(guī)定的最低要求。綜合上述各種論述，我試將美國法中的起訴資格定義為：訴訟的原告必須加以證明的，因其與案件所涉糾紛有充分的利害關系，從而可以依據憲法或法律向法院尋求解決該糾紛的一種資格。根據這個一般性定義，就與環(huán)境管制有關的政府行為而言，美國法中的起訴資格指的是環(huán)境訴訟的原告必須加以證明的，因其與案件所涉糾紛有充分的利害關系，從而可以依據憲法或法律，對案件所涉聯邦行政行為向法院提起司法審查訴訟的一種資格或權利。

(二)起訴資格的法源：《美國憲法》第3條第2款

盡管美國學術界有不同意見，美國最高法院在這一點上是一致的：關于起訴資格的規(guī)則(Rule)或學說(Doctrine,又譯為“原則”)源自《美國憲法》第3條第2款。《美國憲法》第3條第2款規(guī)定：“司法權的適用范圍包括：由于本憲法和合眾國法律和根據合眾國權力已締結或將締結的條約而產生的一切普通法和衡平法的案件(Cases)；涉及大使、公使和領事的一切案件；關于海事法和海事管轄權的一切案件；合眾國為一方當事人的訴訟(Controversies)；兩個或兩個以上州之間的訴訟；一州和他州公民之間的訴訟；不同州公民之間的訴訟；同州公民之間對不同州讓與土地所有權的訴訟；一州及其公民同外國或外國公民或國民之間的訴訟?！?16)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第1458頁。在美國法中，這個憲法條文一般被簡稱為“案件或訴訟要求(Case-or-controversy Requirement)”。(17)另一種譯法是“案件—或—爭議要求”。

然而，值得注意的是，不僅在美國《憲法》第3條第2款中，而且在該《憲法》的其他部分，都沒有直接提到起訴資格。由此引出的一個問題是：該《憲法》的“案件或訴訟要求”與起訴資格的聯系在哪里呢？實際上，這個聯系存在于最高法院大法官和聯邦法院法官的司法解釋之中。從考察的14個判例可以看到，《美國憲法》的這個“案件或訴訟要求”始終是決定原告起訴資格的一個基本而關鍵的因素。例如，在被譽為標志美國環(huán)境法的誕生(18)美國環(huán)境法學的先驅、我的好友A.丹·塔洛克教授曾說“環(huán)境法誕生于一場為制止在紐約州哈德遜河旁的風暴王山(Storm King Mountain)上修建儲能電站的斗爭”。參見[美]A.丹·塔洛克：《環(huán)境法：過去與現在》，王曦譯，盧錕校，載于文軒主編：《環(huán)境資源與能源法評論》(第三輯)，中國政法大學出版社2018年版，第10頁。和美國環(huán)境法中關于起訴資格問題的第一案——1965年風景哈德遜河保存聯合會訴聯邦電力委員會案中，被告聯邦電力委員會辯稱原告風景哈德遜河保存聯合會“無權起訴和要求審查”，從而提出了原告的起訴資格問題。(19)哈德遜河風景保存聯合國訴聯邦電力委員會案[Scenic Hudson Preservation Conference v.FPC, 354 F.2d 608, 1 ERC 1084 (2d Cir.1965)]，楊華國譯，載王曦主編：《國際環(huán)境法與比較環(huán)境法評論》(第2卷)，法律出版社2005年版，第571頁。聯邦第二巡回上訴法院巡回法官海斯(Hays)在回應這個問題時，首先提到的就是《聯邦憲法》第3條第2款。他指出：“即使‘案件’或‘訴訟’缺乏法律明確規(guī)定的要件，法律也可以創(chuàng)建新的利益和權利，賦予缺乏法律規(guī)定要件的‘案件’或‘訴訟’當事人以起訴資格?！堵摪顟椃ā返?條第2款對‘案件’或‘訴訟’的要求并不以權利受到侵害或不利影響的當事方個人經濟利益受損為限?！?20)同上注，第572頁。在1970年數據處理服務組織聯合會訴坎普案中，道格拉斯大法官(William Orville Douglas，1898—1980年)指出，“雖然關于起訴資格的種種概括基本上是毫無價值的，但有一個概括是必要的，那就是應當把聯邦法院的起訴資格問題放到把司法權限制在‘案件’或‘訴訟’的范圍以內的憲法第三條的框架中來考慮?！?21)Association of Data Processing Service Organizations, Inc.v.Camp, 397 U.S.150, p.151; 90 S.Ct.827, p.829 (1970).在1992年盧漢訴野生動物保護者案(盧漢2案)中，斯卡利亞大法官(Antonin Scalia，1936—2016年)對起訴資格問題做了前所未有的詳細論述。在判決書中，他指出：“盡管起訴資格的某些組成部分反映的僅僅是司法自治的一部分謹慎的考慮，但它的核心組成部分卻是第三條的案件或訴訟要求的基本的和不變的一部分?！?22)Lujan v.Defenders of Wildlife, 504 U.S.555, p.563; 112 S.Ct.2130, p.2137 (1992).在2000年地球之友訴雷德洛環(huán)境服務公司案中，盡管金斯伯格大法官(Ruth Bader Ginsburg，1933—2020年)以其判決一舉扭轉了由斯卡利亞大法官主導的提高起訴資格門檻的態(tài)勢，她仍然沒有否認《憲法》第3條第2款是起訴資格的憲法來源的基本觀點。雖然最高法院大法官們一再地在判例中提到《憲法》的“案件或訴訟要求”，他們似乎從來沒有點明起訴資格規(guī)則與《憲法》缺乏文本聯系這個事實。盡管存在憲法文字依據闕如的問題，起訴資格規(guī)則源自美國《憲法》的“案件或訴訟要求”的觀點，仍然不宣而昭，成為關于起訴資格問題的觀點。

美國《憲法》與起訴資格之間缺乏明確的文字聯系這個問題，曾經被一位著名的環(huán)境法律師抓住并用作主張放寬起訴資格的理由。在2003年的一次紀念美國公民訴訟制度誕生三十年的研討會上，美國資深環(huán)境法律師布魯斯·J.特里斯(Bruce J.Terris)抓住這一問題強烈批評美國最高法院。他在發(fā)言中為自己在22年前參與最高法院塞拉俱樂部訴莫頓案(1972年)訴訟時沒有利用那個機會對起訴資格規(guī)則起源于《美國憲法》第3條的觀點做出徹底的批判而表示十分遺憾。他說道：“在我看來。莫頓案是一個可怕的失敗?！瓰榇爽F在我感到很遺憾。在我看來，原因就是美國法律中找不到對憲法上的起訴資格(Constitutional Standing)這一概念的支持。這一點從一開始就應該予以批判，并且應該一直批判下去?！?23)[美]詹姆斯·R.梅等：《環(huán)境公民訴訟三十年：慶祝與峰會》，王曦、楊亞輝譯，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2018年第4期，第38-39頁。然而，盡管有像特里斯這樣的資深律師的強烈反對和美國憲法相關文字闕如的瑕疵，起訴資格規(guī)則源自美國《憲法》第3條第2款這一觀點的主流地位并沒有動搖。

我認為，對美國《憲法》與起訴資格規(guī)則的聯系，不能只從憲法文本上看，還可以從起訴資格的法律功能上看。從法律功能上看，起訴資格規(guī)則是落實美國《憲法》第3條第2款“案件或訴訟要求”的一種法律手段。根據著名的《布萊克法律詞典》，美國《憲法》的“案件或訴訟要求”是“一項憲法要求即聯邦法院審理的案件必須涉及實際糾紛”。(24)同前注〔12〕，Bryan A.Garner書，第229頁。該詞典援引查爾斯·艾倫·賴特(Charles Alan Wright)教授的話進一步說道：“美國法院不裁決在真空中提出的法律問題，而只裁決在‘案件或訴訟’中出現的問題。”(25)同上注。這里，“實際糾紛”是一個關鍵詞。它指的是什么呢？《元照英美法詞典》的相關詞條給出了答案。該詞條說：“屬聯邦法院管轄的‘案件和訴訟’必須是具體的、確定的，而不能是抽象的、假設的；它涉及具有相反利害關系的當事人之間的法律關系，并能表明當事人之間存在的實質性爭點(Substantial Issue),且就該爭點法院有作出裁判的緊迫性和現實性。”(26)同前注〔3〕，薛波主編書，第199頁。綜合上述詞條和學者的論述，可以認為，糾紛的一方如果想要訴諸聯邦法院解決該糾紛，他必須向法院證明他所要求裁判的案件是一個具有“實際糾紛”的案件。這種案件必須達到的基本條件是有關的爭議或糾紛必須真實、具體、涉及雙方法律上的利害關系、具有實質性爭點且在法院有裁判的緊迫性和現實性。起訴資格的證明就是要證明達到了這些條件。換句話說，起訴資格是根據美國司法界所公認的對《憲法》第3條第2款的理解和解釋，對原告訴諸法院所要達到的種種條件的一個概括性表達。作為一個法律手段，起訴資格規(guī)則的目的在于落實美國憲法的“案件或訴訟要求”所規(guī)定的聯邦司法權的界限。聯邦法院只能受理那些達到了“案件或訴訟要求”的案件。其他的案件，則要么屬于立法機關管轄，要么屬于行政機關管轄。聯邦司法機關所享有的起訴資格裁量權對于維護美國政治制度框架中的三大權力——立法權、行政權、司法權——之間的分立和制衡關系，十分重要。

既然起訴資格的規(guī)則源自《美國憲法》第3條第2款，對原告起訴資格的判斷和裁定就成為一個具有憲法意義的問題。這個憲法含義集中到一點是堅持美國的政治制度所特有的權力分離和制衡原則。因此，在審理起訴資格問題時，美國最高法院始終堅守一個底線——司法權與行政權的分離和制衡以及司法權與立法權的分離與制衡。這也許是作為法律手段或工具的起訴資格的功能意義所在。如前所述，在1970年的數據處理服務組織訴坎普案判決中，道格拉斯大法官認為應當把起訴資格問題放到美國《憲法》第3條第2款所規(guī)定的范圍以內來考察。(27)同前注〔21〕，第151頁；第829頁。斯卡利亞大法官經常以起訴資格規(guī)則的適用不得突破美國憲法架構為由，否認主張環(huán)保的原告的起訴資格。例如，在1990年的盧漢訴全國野生動物聯合會案(盧漢1案)判決中，他認為對大規(guī)模行政計劃的修改不是法院的職能，而是行政部門的職能。在1992年的盧漢訴野生動物保護者案(盧漢2案)判決中，他用權力分立理論來分析和論述起訴資格問題。他指出，起訴資格規(guī)則是一個有助于識別爭端是否適合由司法程序解決的一種標志物。(28)同前注〔22〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第559-561頁；112 S.Ct.2130，第2135-2136頁。在1998年的鋼鐵公司訴為更好環(huán)境的公民案判決中，他進一步指出：“美國《憲法》第三條第二款規(guī)定聯邦司法權僅僅及于由司法程序解決的‘案件’或‘訴訟’，而不是由國會和行政部門處理的其他案件或爭議。美國憲法的中心機制——權力分立——在很大程度上取決于對國會、行政和法院管理不同活動的共識。起訴資格是這種共識的一部分。它規(guī)定構成一個司法案件所需滿足的條件?！?29)The Steel Co.v.Citizens for a Better Env’t, 523 U.S.83, p.102; 118 S.Ct.1003, p.1016 (1998).在2007年的馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案判決中，史蒂文斯大法官(John Paul Stevens，1920—2019年)指出，政治問題、法律咨詢意見和訴由消失(Mootness)，都不屬于適合由聯邦法院裁判的“案件”和“爭議”，(30)Massachusetts v.EPA, 549 U.S.497, p.516; 127 S.Ct1438, p.1452 (2007).而國會法律的解釋問題是尤為適合由聯邦法院解決的問題。(31)同上注，第516頁；第1453頁。在2009年薩默斯訴地球島研究所案判決中，斯卡利亞大法官指出，美國《憲法》第3條把聯邦司法權限制于“案件”和“訴訟”，其意圖是“把司法權限制于英美法院的傳統(tǒng)職能范圍之內，即補救和防止由于私人和官員違法而對個人帶來的實際的具有緊迫威脅的損害”。(32)Summers v.Earth Island Institute, 555 U.S.488, 129 S.Ct.1142, p.1148 (2009).“除非為行使傳統(tǒng)職能所必要，法院無權審查或修改立法和行政的行為?！@個限制建立在對民主社會中法院的適當——以及適當限制的——作用的關切之上?！?33)同上注。在他看來，起訴資格規(guī)則是反映這種基本限制(Fundamental Limitation)的幾種原則之一。(34)同上注，第1149頁。他的這種堅持司法權謙抑性的立場，使他飽受環(huán)保主義者的詬病。但是，從維護美國政治體制的整體效率性來看，他的觀點卻不無道理。司法權謙抑性問題是當下我國環(huán)境公益訴訟制度設計和司法實踐中凸顯的一個問題。美國最高法院在環(huán)境判例中通過對起訴資格的審慎裁量而堅守司法權邊界的做法，令人印象深刻。美國最高法院從憲法的高度看待環(huán)境訴訟中的起訴資格問題以及在環(huán)境訴訟的起訴資格問題上既開放又嚴格的做法，值得我國的有關機關和學界好好研究。

(三)起訴資格規(guī)則的作用：阻卻非適格原告

起訴資格規(guī)則在司法實踐中的直接作用是阻卻非適格原告。美國行政法教授肯尼斯·C.戴維斯(Kenneth C.Davis)認為起訴資格規(guī)則的作用在于“排除不適當的原告”。(35)Kenneth C.Davis, Administrative Law Text, West Publishing Company, St.Paul, MN, USA., 1972, p.427.關于起訴資格規(guī)則的作用，斯圖爾特大法官在1972年塞拉俱樂部訴莫頓案判決中有比較明確的說明。他指出，如果在原告塞拉俱樂部沒有在其訴狀中具體指出其某個成員對礦王谷山區(qū)美學價值的享受受到被告擬建的滑雪場設施的損害的情況下,承認塞拉俱樂部的起訴資格，那將導致出現這樣一種狀況，即任何一個懷有保護環(huán)境的善意的環(huán)保組織，不論其規(guī)模大小或存在時間長短，皆可到法庭對政府或企業(yè)的影響環(huán)境的建設項目或其他活動提起訴訟。(36)同前注〔10〕，Sierra Club v.Morton，第740頁；92 S.Ct.1361，第1368頁。在評論1972年塞拉俱樂部訴莫頓案時，皮爾斯教授指出：“……最高法院擔心，如果以聲稱損害了特殊利益組織所屬利益區(qū)域內的價值而賦予其原告資格，可能會允許任何人僅僅通過為了起訴某項行政行為而成立組織就可以規(guī)避原告資格的要求。如果不由法院對組織提出的作為合適的利益代表之主張的合法性進行仔細審查，那么法院就會沒有能力回避這種規(guī)避案件或者爭議要求的方法?！?37)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第1181-1182頁。譯者此處“爭議(Controversies)”一詞的譯法沒有與全書保持一致，以改為“訴訟”為宜。

對法院而言，通過阻卻非適格原告，起訴資格規(guī)則的適用具有對內、對外兩個方面的作用。對內而言，起訴資格規(guī)則的適用有助于提高司法審判效率。通過把非適格原告排除于法庭，起訴資格規(guī)則的適用保障法院把其寶貴的時間和資源用于真正需要其審理的案件上。對外而言，起訴資格規(guī)則的適用具有兩方面的作用。其一是防止濫訴情況的發(fā)生。濫訴不僅會使法院被訟累所綁架，嚴重降低司法效率，而且會使行政機關被訟累所拖累，導致行政機關應當及時推行的合法政策和措施無法及時推行，嚴重降低行政效率。其二是維護和協調司法權與其他兩大公共權力即行政權和立法權之間的正常關系。這是美國憲法對聯邦法院的要求?！睹绹鴳椃ā返?條的“案件或訴訟”要求的要義也在于此。法院的管轄權僅限于處理利害關系人之間的適合由法院處理的實際糾紛。皮爾斯教授認為，起訴資格規(guī)則賦予聯邦法院一種防止原告規(guī)避《美國憲法》第3條第2款的“案件或者訴訟要求”的“能力”。他所說的這個“能力”與我所說的起訴資格的法律功能不謀而合。有了這個憲法賦予的“能力”或“功能”，法院就能夠在行使司法權時注意到司法權與行政權、立法權的界線，把不屬于法院管轄的案件排除在法院管轄之外。如果過分放寬起訴資格，法院將失去排除非適格原告的能力，從而失去堅守司法權邊界的能力。因此，對非適格原告的排除具有不容忽視的憲法意義。在我國，已有學者質疑有關環(huán)境公益訴訟制度的立法對環(huán)境公益訴訟原告起訴資格的授權。(38)參見章禮明：《檢察機關不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，載《法學》2011年第6期，第134-140頁；王明遠：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期，第49-68頁；胡靜：《環(huán)保組織提起的公益訴訟之功能定位——兼評我國環(huán)境公益訴訟的司法解釋》，載《法學評論》2016年第4期，第168-176頁；王曦：《論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序》，載《清華法學》2016年第6期，第101-114頁；鞏固：《環(huán)境民事公益訴訟性質定位省思》，載《法學研究》2019年第3期，第127-147頁；龔學德：《論公法制裁后環(huán)境民事公益訴訟中的重復責任》，載《行政法學研究》2019年第5期，第106-118頁；薄曉波：《三元模式歸于二元模式——論環(huán)境公益救濟訴訟體系之重構》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2020年第4期，第34-47頁；王曦、苑小斐：《江蘇省環(huán)保聯合會、江蘇省人民政府訴德司達南京染料有限公司水體污染案——王曦教授、苑小斐點評》，載中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會編：《環(huán)境公益訴訟案例選編》(2018年卷)，法律出版社2019年版，第203-206頁；王曦：《我國環(huán)境公益訴訟制度設計的弊端與改進》，載《昆明理工大學學報(社會科學版)》2021年第1期，第1-8頁。因此本項研究所揭示的美國最高法院對起訴資格的即開放又審慎的態(tài)度值得我國有關環(huán)境公益訴訟制度設計的立法機關、司法機關、檢察機關、行政機關和社會組織的高度注意。

(四)起訴資格的證明：憲法檢驗、制定法檢驗和審慎檢驗

這項考察表明：盡管在個案中最高法院對起訴資格要件的拿捏并非統(tǒng)一，但起訴資格的確立需要原告至少證明以下四點：①原告遭受了實際損害；②原告遭受的損害屬于法律保護利益的范圍；③原告遭受的損害與被告的行為之間存在因果聯系；④原告的訴訟主張具有司法可補救性。這四點被美國司法界和法學界歸納為三個要件，即“憲法要件”(Constitutional Element)(上述第一點)、“法定要件”(Statutory Element)(上述第二點)和“審慎要件”(Prudential Element)(上述第三、四點)。(39)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書，第226-227頁；Steven Ferrey, Environmental Law, 7th Edition, Wolters Kluwer, New York，2016，第52頁。這三個要件又被稱為三項檢驗(Test)即“憲法檢驗”“制定法檢驗”和“審慎檢驗”。這三項檢驗中的前兩項都由1970年的數據處理服務組織聯合會訴坎普案判決確立，被稱為關于起訴資格的“兩步檢驗法”或“兩部制標準”。(40)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第1084頁。根據這個“兩部檢驗法”，在審查原告的起訴資格時，法庭先看原告是否遭受事實上的損害，再看這種損害是否屬于法律所保護的利益。

1.憲法檢驗

所謂“憲法檢驗”指的是對原告是否符合《美國憲法》第3條關于“案件或訴訟要求”的審查。這項審查的重點是看原告是否證明(Show)自己遭受了被告行為引起的“實際損害(Injury-in-fact)”。值得注意的是，本項研究考察的14個判例中的起訴資格問題無不與“實際損害”要件有關。例如，在1965年風景哈德遜河保存委員會訴聯邦電力委員會案中，被告聯合愛迪生公司認為原告沒有受到經濟損害，因而缺乏起訴資格。(41)但美國第二巡回上訴法院海斯法官裁定承認原告的起訴資格。他在判決書中說道，“《聯邦電力法》尋求保護非經濟利益和經濟利益”；“根據第313(b)條，為了確保聯邦電力委員會充分保護電力開發(fā)項目在美學、自然保育和娛樂方面的公共利益，那些通過他們的活動和行為在這些方面表現出特殊利益的人，必須被包括在‘受害者’之列。我們認為《聯邦電力法》賦予了上訴人保護其特殊利益的合法權利”。參見Scenic Hudson Preservation Conference et al v.Federal Power Commission, 354 F.2d.608 (1965)，第616頁。在1972年塞拉俱樂部訴莫頓案中，雙方也是圍繞原告是否遭受實際損害而展開辯論。被告認為原告塞拉俱樂部沒有證明其成員遭受了不可挽回的損害。(42)在這個案件中，最高法院斯圖爾特大法官一方面裁定原告塞拉俱樂部沒能證明自己與該案的訴訟結果有直接利害關系，否認了它的起訴資格；另一方面認為如果塞拉俱樂部能夠證明哪怕是其一個成員的環(huán)境利益因這個迪士尼項目而受到損害，它就能夠通過起訴資格檢驗。這個但書為后來環(huán)保團體在環(huán)境訴訟中應對起訴資格問題提供了重要的指導。在1973年的美國訴反對管理機關程序的學生案中，被告聯邦州際商業(yè)委員會質疑原告(一批學生)是否因鐵路運費的漲價而受到實際損害。(43)在這個案件中，上訴方中的諸鐵路公司認為：“被上訴人永遠無法證明一項普遍的漲價會產生這種后果……這些指控只是一種策略，目的是避免證明事實上的某些損害?！贬槍﹁F路公司的這個反駁，最高法院斯圖爾特大法官在判決書中說道：“當然，起訴資格并不是‘一種任憑想象的獨出心裁的學術練習’；正如我們所說的，在即決裁判階段，它要求展示某種可覺察的損害的事實(Be Perceptibly Harmed)，而不是想象他可能受到機構行為影響的某種情況。同樣清楚的是，這些指控必須是真實的，并且能夠在審判中得到證明。但我們在這里處理的只是這樣一些訴狀，在這些訴狀中，被上訴人聲稱受到了具體和可察覺的損害，這種損害使他們與其他沒有使用聲稱受到影響的自然資源的公民區(qū)別開來。如果如鐵路公司現在所聲稱的，這些說法實際上是不真實的，那么上訴人應該就起訴資格問題要求即決審判(Summary Judgment)，并向地方法院證明這些說法是假的，沒有提出真實的事實爭執(zhí)點?；谶@些訴狀，我們不能說被上訴人不能證明他們的主張，而這些主張如果得到證實，就正好使他們成為事實上因委員會的行動而受損的人之一，并有權在塞拉俱樂部案的明確指導下尋求司法審查。地方法院駁回上訴人因被上訴人沒有充分證明其提起這項訴訟的起訴資格而提起的駁回起訴的動議，是正確的。”參見United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures (SCRAP 1), 412 U.S.669, (1973)，第690頁；93 S.Ct.2405，第2417頁。

“實際損害”的證明需要原告證明他本人與他所起訴的案件具有實際的利害關系。對這一點，美國最高法院多位大法官都有論述。在1972年的塞拉俱樂部訴莫頓案判決中，斯圖爾特大法官認為起訴資格的問題就是利害關系問題，即“當事方是否對可予司法處理的爭議具有足夠的利害關系以獲得該爭議的司法解決”。(44)同前注〔10〕，Sierra Club v.Morton，第731頁；92 S.Ct.1361，第1364頁。他進一步解釋說，要求原告塞拉俱樂部在訴狀中舉出其成員遭受了實際損害的另一個理由是“將審查交到那些與結果有直接利害關系的人的手上”。(45)同上注，第739-740頁；92 S.Ct.1361，第1369頁。之所以要將審查交給與結果有直接利害關系的人，是為了防止那些與案件沒有直接利害關系而又試圖“通過司法程序維護自己價值偏好的組織或個人”(46)同上注。濫用司法資源。在1978年的杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究會案判決中，最高法院首席大法官伯格援引最高法院1962年的一個判決，指出“起訴資格調查的本質問題是看援引法院管轄權的當事方是否‘聲稱對有關爭議的結果所具有的個人利害關系足以確保具體的對抗性，該對抗性使法院在闡明棘手的憲法問題時很大程度上所依賴的爭點呈現得更加鮮明’”。(47)Duke Power Co.v.Carolina Environ.Study, 438 U.S.68, pp.72-73; 98 S.Ct.2620, p.2630 (1978).在2007年的馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案判決中，針對起訴資格的實際損害要件，金斯伯格大法官在判決書中援引了肯尼迪大法官(Anthony M.Kennedy，1936年—)在1990年盧漢訴全國野生動物聯合會案判決的贊同意見書中關于這一要件的論述，即“雖然被指控的行為傷害了多少人并不是一個重要問題，但提起訴訟的一方必須以具體和個別的方式證明該行為傷害了他。這個要求不僅僅是一個空洞的形式。通過保證法庭面前的各當事方對結果有一種實際的利害關系，而不是聲稱的利害關系，并保證提出的法律問題……不是在辯論社團的純凈氛圍中，而是在有助于現實地認識司法行動后果的具體事實爭論中解決，將保持訴辯過程的有效性”。(48)同前注〔30〕，Massachusetts v.EPA，第517頁；127 S.Ct1438，第1453頁。金斯伯格大法官的這個引用表明她本人認可肯尼迪大法官的觀點。

這項考察還發(fā)現，關于起訴資格的爭議往往不在于是否承認“實際損害”這個要件，而在于如何認定實際損害或者如何評價不同形式或程度的損害。上述“美國最高法院環(huán)境訴訟起訴資格判決曲線圖”表明，在實際損害的認定問題上，最高法院的大法官的觀點往往因個案而異，沒有形成統(tǒng)一的認識。例如，在20世紀70至80年代，大法官們的認定比較寬松。在1970年的數據服務組織聯合會訴坎普案判決中，道格拉斯大法官在拋棄傳統(tǒng)的關于檢驗起訴資格的“法律權利說”并提出新的“利益范圍說”的時候，指出法律保護的利益“常?？赡芊从场缹W的、自然保育的’、以及經濟的價值?！?49)同前注〔21〕，第154-155頁；第830頁。他的這個提法首開先河，使美學的和自然保育的價值第一次在最高法院得到承認。盡管該案并非一個環(huán)境訴訟案件，但道格拉斯大法官的這個觀點卻是對實際損害要件范圍的一次里程碑式的放寬。在那以后的相當長的時間里，最高法院在環(huán)境訴訟中對實際損害要件的審查一直持放寬的態(tài)度。例如在1972年的塞拉俱樂部訴莫頓案中，斯圖爾特大法官指出該案面對“那些維護受到非經濟性損害的廣泛共同利益的人應當提出什么指控的問題”。(50)同前注〔10〕，Sierra Club v.Morton，第733-734頁；92 S.Ct.1361，第1365-1366頁。對這個問題，他的回答是“我們并不懷疑這類損害可能構成‘實際損害’，足以為《行政程序法》第10條(51)即《美國法典》第五編(政府組織和雇員)第七章(司法審查)，第702條。規(guī)定的起訴資格奠定基礎?！?52)同前注〔10〕，Sierra Club v.Morton，第734頁；92 S.Ct.1361，第1366頁。到了1978年的杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究會案，這種放寬甚至到了贊同聯邦地方法院提出的“若非……則……”式因果關系的程度。在該案中，最高法院贊同聯邦地方法院的這個觀點即“存在這樣一種巨大可能性(Substantial Likelihood)即如果沒有《普萊士—安德森法》提供的保護，杜克公司將不能完成麥克蓋爾和卡塔巴核電站的建設并營運它們”，而原告的利益就不會受到該核電站的威脅。(53)參見王曦：《美國環(huán)境法概論》，武漢大學出版社1992年版，第150頁。但到了1987年的格沃特尼史密斯菲爾德公司訴切薩皮克灣基金會案，最高法院的這種態(tài)度開始發(fā)生逆轉。通過將《清潔水法》的有關條款解釋為該法不適用于純屬過去的違法行為，馬歇爾大法官(Thurgood Marshall，1908—1993年)拒絕了原告的起訴資格。根據這個判決，純屬過去的違法行為不能支持起訴資格的實際損害要件。對于主張環(huán)境保護的原告來說，如果說馬歇爾大法官的這個司法解釋是可以理解的話，那么在1990年的盧漢訴全國野生動物聯合會案判決中斯卡利亞大法官對于起訴資格的實際損害要件所持的嚴格態(tài)度，則是環(huán)境保護主義所難以接受的。斯卡利亞大法官認為，原告的證人僅僅舉出他們對于一片非常廣闊土地的“附近”土地的環(huán)境的享用受到了不利影響，不足以滿足起訴資格實際損害要件的要求。(54)譯自《最高法院判例報告》(S.Ct.)對該案寫的“判決要旨(Syllabus)”，見Lujan v.National Wildlife Federation, 497 U.S.879，第872頁；110 S.Ct.3177，第3180頁(1990)。在這個案件之后，在最高法院審理的環(huán)境訴訟案件中，關于起訴資格的實際損害要件的爭論呈現出拉鋸戰(zhàn)狀態(tài)，大法官們的裁決時緊時松，因案而異。

綜上所述，憲法檢驗的作用是通過檢驗原告是否遭受實際損害來判定他是否與案件具有實際的利害關系。憲法檢驗的理由主要有以下幾點：①查明原告與系爭事項之間的利害關系，確保司法干預的正當性；②防止具有特殊價值偏好的個人或組織為一己之私濫用司法資源；③確?？剞q雙方法庭辯論的對抗性、爭點的真實性，以及司法救濟的可得性；④證明司法管轄的正當性。實際利害關系的判斷是判斷案件所涉法律關系是否得以成立的一個關鍵。如果原告沒有通過這項檢驗，那就意味著他與被告的糾紛不是應當由法庭處理的糾紛。在這樣的情況下，法院不應插手這個糾紛。

對于我國環(huán)境公益訴訟制度的完善而言，美國最高法院在環(huán)境判例中對原告遭受實際損害和原告與被告之間的實際利害關系兩個要件的堅守，值得我們注意和進一步研究。美國最高法院的這個堅守，表明它始終堅守一個底線。這個底線就是《美國憲法》第3條第2款所規(guī)定的聯邦司法權的邊界。法院認為，如果原告不能證明“實際損害”和“利害關系”，原告希望訴諸法院處理的事項就不是一個屬于應當由法院處理的事項，而是應當由立法機關或行政機關處理的事項。

2.制定法檢驗

“制定法檢驗”或“法定要件”適用于制定法對糾紛所涉事項做出了規(guī)定的情形。它檢驗的是原告申請法院保護的利益是否屬于制定法所保護的利益。這項檢驗涉及法律依據和判斷標準兩個問題。

(1)法律依據

制定法檢驗的法律依據指的是制定法檢驗的除《憲法》以外的制定法依據，即含有有關起訴資格的規(guī)定的制定法。如前述1965年風景哈德遜保存聯合會訴聯邦電力委員會案判決中海斯法官所說：“即使‘案件’或‘訴訟’缺乏法律明確規(guī)定的要件，法律也可以創(chuàng)建新的利益和權利，賦予缺乏法律規(guī)定要件的‘案件’或‘訴訟’當事人以起訴資格。”(55)同前注〔19〕，第572頁。他這里提到的“法律(Statutes)”就是制定法。作為制定法檢驗依據的法律包括以下互為補充的兩類法律。

第一類是含有公民訴訟條款的環(huán)境保護類法律和其他的含有關于司法審查規(guī)定的法律。其中含有公民訴訟條款的法律主要是20世紀70年代高漲的環(huán)境保護運動的產物，例如1970年《清潔空氣法》等。這些法律中關于公民訴訟的規(guī)定包含了關于起訴資格的規(guī)定。這些規(guī)定可以作為法庭檢驗環(huán)境訴訟原告的起訴資格的依據。例如，1970年《清潔空氣法》的公民訴訟條款即第304條規(guī)定：“除本條(b)款另有規(guī)定外，任何人均可以自己的名義針對以下人提起民事訴訟：①任何人(在《憲法》第11條修正案允許的范圍以內，包括(a)美國，和(b)任何其他政府部門或機構),其據稱已經違反(如果有證據表明該違反已經重復出現)或者正在違反(A)本章規(guī)定的排放標準或限制或(B)由局長(56)指聯邦環(huán)保局局長，下同。筆者注?；蛑莅l(fā)布的有關這種標準或限制的命令；②局長，其據稱未履行本章規(guī)定的任何并非由他酌定的行為或義務，或③任何人，其不持有本章第一分章C部分(有關空氣質量嚴重惡化)規(guī)定的許可證或者本章第一分章D部分(關于未達標地區(qū))規(guī)定的許可證而提議建造或正在建造任何新的或改建的主要排放設施，或者其據稱已經違反(如果有證據表明該違反已經重復出現)或將要違反任何此類許可證規(guī)定的任何條件?！?57)Environmental Law Institute, Environmental Law Deskbook, 7th Edition, Environmental Law Institute, 2003, p.201.在1970年《清潔空氣法》首創(chuàng)公民訴訟條款之后，幾乎所有的有關防治污染的法律和一些有關生態(tài)和資源保護的法律都規(guī)定了公民訴訟條款。這些法律的公民訴訟條款為各類法律主體如公民、社會組織、政府機構、企業(yè)等通過司法審查程序參與國家和地方環(huán)保事務開放了起訴資格。這也是美國行政法歷史上的一個重要的制度性創(chuàng)新。除了含有公民訴訟條款的環(huán)境保護類法律以外，還有很多法律也含有司法審查的條款。由于篇幅所限，這里不予列舉。

第二類是1946年制定的《行政程序法》?！缎姓绦蚍ā返闹贫ㄊ敲绹膰抑卫眢w系和治理能力現代化的一個重要里程碑。該法第702條規(guī)定：“任何人由于行政行為而受到不法的侵害或者在某一有關法律意義內的不利影響或侵害時，有權對該行為請求司法審查?！?58)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第1502頁。第702條是有關起訴資格的一個一般性或兜底性的規(guī)定。它適用于提起司法審查所依據的法律缺乏關于起訴資格的規(guī)定的情形。

就起訴資格而言，上述兩類法律有關起訴資格的規(guī)定都是對“憲法檢驗”的重要補充。換言之，在原告滿足了“憲法檢驗”之后，它還需要滿足“制定法檢驗”的要求。制定法檢驗要求原告申請法律保護的利益要么屬于特定法律(例如《清潔空氣法》等環(huán)境保護法律)所保護的利益，要么屬于《行政程序法》第702條所規(guī)定的司法審查的范圍。這兩類法律都是對傳統(tǒng)美國法律體系的重要補充和更新。它們?yōu)槊绹嗣駪獙ΜF代工業(yè)社會的環(huán)境風險和環(huán)境行政規(guī)制的不足提供了嶄新的法律武器。

(2)判斷標準

法院適用什么標準來判斷原告是否通過“制定法檢驗”呢？

最初，最高法院在1939年田納西電力公司訴田納西流域管理局案[Tennessee Electric Power Co.,v.Tennessee Valley Authority, 306 U.S.118, 59S.Ct.366, 83 L.Ed.543 (1939)]中，為判斷起訴資格而確立了“法律權利說”或“法律權利檢驗”。(59)Tennessee Electric Power Co.v.Tennessee Valley Authority, 306 U.S.118, p.374.在該案中，原告十四家公司指控被告田納西流域管理局在該流域的電力開發(fā)和銷售業(yè)務對其形成不當競爭并帶來實質性損害。最高法院歐文·羅伯茨大法官(Owen Roberts)在判決書中認為此案的核心問題是商業(yè)競爭問題即雙方之間的電力業(yè)務競爭。他指出，“除非被侵犯的權利是一項法律權利(Legal Right)——財產權利、基于合同的權利、免受侵權行為侵犯的權利或基于法定特權的權利”，否則不得適用上述原告所依據的原則。(60)同上注，第369頁。他的這段話把“法律權利遭到侵犯”作為原告享有起訴資格的基本條件，由此開創(chuàng)了關于起訴資格判斷的“法律權利說”。

“法律權利說”在20世紀60年代的環(huán)境危機時代受到嚴重的挑戰(zhàn)，因為直到那個時代(甚至直到今天)，人對于健康環(huán)境的權利沒有被承認為一項可以由法庭裁判并予以強制執(zhí)行的私權。在1994年，美國著名環(huán)境法學者羅杰斯(William H.Rodgers)教授十分肯定地指出：“如果直接問是否存在一個對于清潔環(huán)境的聯邦憲法上的或州憲法上的權利(a federal or state constitutional right to a clean environment)，忠實的報告人可能會得出這樣的結論:過去不存在，現在不存在，將來也不存在。”(61)William H.Rodgers, Environmental Law, 2nd Edition, West Publishing, Co., St.Paul, MINN,1994, pp.63-64.在這種作為私權的環(huán)境權沒有得到法律承認的情況下，以環(huán)境權來證明環(huán)境訴訟原告的起訴資格，顯然是行不通的。然而，環(huán)境訴訟的原告不能因為這種環(huán)境權的缺乏而喪失訴諸司法的權利。在環(huán)境危機面前，這個難題或遲或早會出現在最高法院面前。

到1970年，最高法院終于找到了一個補救“法律權利說”在環(huán)境危機的時代之無能為力的辦法。最高法院在1970年的數據處理服務組織聯合會訴坎普案中推翻了“法律權利說”，創(chuàng)立了“利益范圍說”和關于起訴資格檢驗的“兩步檢驗法”。從那時起，“利益范圍說”，取代了原先流行的“法律權利說”，并一直適用至今。

在該案的判決書中，道格拉斯大法官指出，應當把聯邦法院起訴資格的問題放到把司法權限制在“案件或訴訟”范圍以內的《憲法》第3條的框架中來考慮。(62)同前注〔21〕，第151頁；第829頁。這就要求檢驗原告是否遭受實際損害。這就是“兩步檢驗法”的第一步——放到《憲法》第3條的框架中考慮，看原告是否遭受實際損害。這也就是上述所謂“憲法檢驗”。道格拉斯認為原告通過了這項檢驗。他在判決書中說：“第一個問題是原告是否聲稱被指控的行動給他造成了經濟的或其他方面的‘實際損害’。毫無疑問，上訴人通過了這一檢驗。”(63)同上注，第152頁；第829頁。

接著，他指出上訴法院的判決所述種種“合法利益”(Legal Interests)皆以最高法院在1939年田納西電力公司訴田納西流域管理局案判決中提出的“法律權利”說為依據。(64)參見上文關于1939年田納西電力公司訴田納西流域管理局案的介紹。他對這種基于“法律權利說”的“合法利益說”表示了反對。他認為“合法利益說”和作為其基礎的“法律權利說”都是用于判斷案件是非曲直的標準，而起訴資格卻是一個不同的問題。用“法律權利”來判斷起訴資格并不恰當。他因而提出了一個用于檢驗起訴資格的“利益范圍(Zone of Interests)說”。這就是“兩步檢驗法”的第二步。他說道：“……起訴資格問題卻不同。它所關注的，除了‘案件’或‘訴訟’檢驗以外，是原告尋求保護的利益是否處于有關的法律或憲法所管制或保護的利益的范圍之內。因此《行政程序法》將起訴資格賦予受到‘機構行為的法律意義內的侵害的人’。這種利益常常可能反映‘美學的、自然保育的’、以及經濟的價值。”(65)同前注〔21〕，第154-155頁；第830頁。道格拉斯大法官的觀點包含了兩層意思。一是提出法庭在進行制定法檢驗時，應當看原告所主張保護的利益是否屬于制定法所保護的利益的范圍，而不是辨析原告是否享有某種相關的法律權利。二是國會可以通過制定法律來擴大法律所保護的利益的范圍。在20世紀70至80年代，在嚴重的環(huán)境危機面前，美國國會通過制定大批的環(huán)境保護法律，將法律保護利益的范圍擴大到了“美學的、自然保育的”利益，從而為環(huán)境訴訟原告提供了法定的起訴資格。

綜上所述，制定法檢驗是對憲法檢驗的補充。其目的在于查明原告的起訴資格是否處在有關法律所保護的利益的范圍之內，并防止法院誤用或濫用司法權。由于大批含有公民訴訟條款的環(huán)境保護法律的制定和含有司法審查條款的《行政程序法》的制定，美國國會與時俱進，在環(huán)境危機面前不失時機地彌補了傳統(tǒng)法律在起訴資格規(guī)則上的不足。通過制定環(huán)境保護法律，美國國會將公共環(huán)境利益置于法律保護的范圍之內，從而賦予公民以提起環(huán)境訴訟的資格。通過制定《行政程序法》，美國國會將聯邦政府的行政行為(包括影響人的環(huán)境利益的行為)置于司法審查的范圍之內，從而賦予公民對該行政行為提起司法審查訴訟的權利。

3.審慎檢驗

如果說上述“憲法檢驗”和“制定法檢驗”都基于成文法規(guī)則的話，“審慎檢驗”則基于不成文法規(guī)則。在1992年盧漢訴野生動物保護者案(盧漢2案)中，斯卡利亞大法官在判決書中曾經提到“……起訴資格的某些組成部分反映的僅僅是司法自治的一部分謹慎的考慮……”。(66)同前注〔22〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第563頁；112 S.Ct.2130，第2137頁。他所說的“司法自治的一部分謹慎的考慮”指的就是這里所說的“審慎檢驗”所適用的一些原則或因素。這些原則或因素在美國司法界被稱為“審慎原則或因素”(Prudential Principles or Factors)。依據這些原則或因素對原告的起訴資格所做的檢驗則稱為“審慎檢驗”(Prudential Test)。齊格蒙特·普萊特等認為，“審慎檢驗”指的是美國最高法院基于其根據司法裁量權(judicial discretion)而發(fā)明的一些用于限制起訴資格的原則或因素，對起訴資格作出的檢驗。(67)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書，第227頁；以及Steven Ferrey, Environmental Law, 7th Edition, Wolters Kluwer, New York, 2016, 第52、704頁。這些限制性原則或因素主要有“起訴資格不得用于執(zhí)行第三方的權利”、證明“迫近的損害”、因果聯系、可救濟性等。(68)同上注，第227頁；以及同上注，第52、704頁。審慎檢驗是對上述憲法檢驗和制定法檢驗的重要補充。它以“審慎”冠名，表明在原告通過了憲法檢驗和制定法檢驗之后，還需要通過一些由最高法院出于審慎的目的所設立的原則或因素的檢驗。換言之，審慎檢驗是最高法院為了確保起訴資格的“阻卻”功能而根據自己發(fā)明并適用的一些原則對起訴資格所做的檢驗。審慎原則的產生和適用一方面體現了司法權的獨立性和能動性，另一方面它們的補充性和非成文法性決定了它們的適用不得與制定法相沖突。(69)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書，第227頁。在環(huán)境訴訟中，常見的審慎檢驗問題是因果關系問題和可救濟性問題。

(1)因果聯系

因果聯系，按照斯卡利亞大法官的界定，指的是“損害必須相當地可追溯到被告的行為”。(70)同前注〔22〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第560-561頁；112 S.Ct.2130，第2136頁。就起訴資格問題而言，與實際損害要件一樣，因果關系問題常常成為法官“拿捏”原告起訴資格的一個抓手。例如，在1973年的美國訴反對管理機關程序的學生案中，原告一批學生認為其環(huán)境利益(如將大華盛頓都市區(qū)的森林、河流、山脈和其他資源用于露營、徒步旅行、釣魚和觀光)，受到了聯邦州際商業(yè)委員會批準鐵路公司貨運費漲價決定的影響，因為這項決定將引起可回收物資運輸量的減少，從而將導致更大程度的自然資源開發(fā)和破壞。被告則認為原告所主張的損害過于勉強，難以證明。但斯圖爾特大法官認為，雖然這個因果聯系是“微弱的”，但卻達到了即決裁判所要求的證明受到了“可覺察的損害”的程度，并且被告(州際商業(yè)委員會)沒有就此問題提出即決裁判要求，所以這個因果關系和實際損害的主張可以成立。(71)同前注〔43〕，United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures，第690頁；93 S.Ct.2405，第2417頁。他認可了原告所持關于鐵路運費漲價與其所受損害的因果聯系的主張。他的這個裁定降低了起訴資格的門檻。在1978年的杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究會案中，首席大法官伯格對聯邦有關核電的立法與原告所主張的損害之間的“若非……則……”式因果聯系的認可，則在放松因果關系要件上走得更遠。盡管如此，這種放松仍然處在合理區(qū)間。因為的確如原告所說，若非有《安德森法》制定，就不會有在他家附近的核電站的建設，從而他就不會受到核污染的威脅。然而，到了1992年的盧漢訴野生動物保護者案(“盧漢2案”)時，關于因果聯系，斯卡利亞大法官認為原告的兩位證人僅憑籍其以旁觀者的身份在海外看到的瀕危物種及其棲息地受到的損害，不足以證明有關物種和棲息地的損害對他們個人造成了“緊迫的”損害。他的這個觀點，與最高法院在20世紀70至80年代的有關判決中表達的有關因果聯系的主流觀點，例如在1972年塞拉俱樂部訴莫頓案和1973年美國訴反對管理機關程序的學生案(SCRAP1案)中表達的觀點，形成比較鮮明的反差。他的“拿捏”突然收緊。在反駁原告的這兩個證人的證詞之證明效力之余，斯卡利亞大法官還順帶批評了有關證明因果聯系的其他主張，例如“生態(tài)系統(tǒng)聯系”論、“動物聯系”論和“職業(yè)聯系”論。他認為它們都“完全超出了合理的范圍”(72)同前注〔21〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第566頁；112 S.Ct.2130，第2139頁。，在他的批判性審視下，環(huán)境訴訟的原告越來越難以越過因果聯系要件的門檻。但到了2000年的地球之友訴雷德洛環(huán)境服務公司案，金斯伯格大法官扭轉了斯卡利亞大法官的做法。金斯伯格大法官認為“原告地球之友所提出的誓證和證言顯示被告的行為造成了其成員遭受的種種損害”。(73)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書，第235頁。在2007年馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案判決中，金斯伯格大法官指出：“總而言之——至少根據請愿者們毫無爭議的誓證——與全球變暖相關的海平面上升已經并將繼續(xù)損害馬薩諸塞州。災難性損害的風險雖然遙遠，但卻是真實存在的?！?74)同前注〔30〕，Massachusetts v.EPA，第526頁；127 S.Ct1438，第1458頁。在這兩個案件中，她對因果關系的“拿捏”回到了放松的方向上。

(2)可救濟性

可救濟性或者“司法可救濟性”(Judicially Redressable)，用斯卡利亞大法官的話來說，指的是“損害有可能(Likely)而非僅僅推測地(Speculative)由法院的有利判決而得到救濟”。(75)同前注〔22〕，Lujan v.Defenders of Wildlife，第560-561頁；112 S.Ct.2130，第2136頁。齊格蒙特·普萊特等六位教授認為，自從1980年以來，最高法院將一些限制提升到《憲法》第3條的憲法層次，使其不受制定法起訴資格授權的超越，其中關于“可救濟性”(Redressability)的要求。這就是說，就分類而言，可救濟性也可歸入憲法檢驗之中。為證明起訴資格，原告必須證明其可以通過訴訟得到法院提供的法律救濟，或者證明法院的司法救濟可以有效地補償其受到的不法損害。

可救濟性也常常成為法官“拿捏”原告起訴資格的一個抓手。在1998年鋼鐵公司訴為更好環(huán)境的公民案中，斯卡利亞大法官指出原告所稱受到的種種“損害”(例如知情權和安全、健康、娛樂、審美和環(huán)境利益受損等)即令存在，法庭也不會理會它們，因為原告所謀求的各種法律救濟(如法律宣告、法律命令等)都無法救濟原告所提出的這些損害。(76)同前注〔29〕，The Steel Co.v.Citizens for a Better Env’t，第104-110頁；第1017-1020頁。在2007年馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案判決中，聯邦環(huán)保局認為，由于其不予管制新機動車溫室氣體排放的決定對原告和對全球溫室氣體減排影響甚微，因而司法審查對原告能夠提供的法律救濟微乎其微，從而原告不能證明其司法主張的可救濟性。金斯伯格大法官拒絕了聯邦環(huán)保局的這個觀點。她認為新機動車溫室氣體排放控制措施雖然是個“小”措施，但不能因此而否定其對全球溫室氣體減排的重要作用。原告提出的對新機動車的溫室氣體排放進行管制的要求如果得到實現，將在一定程度上減少其遭受的因全球變暖導致的海平面上升的風險。因此原告的訴訟請求滿足了司法可救濟性的要求。

在2009年薩默斯訴地球島研究所案判決書中，金斯伯格大法官對上述三項檢驗有一段精辟而完整的論述。她說道，起訴資格規(guī)則“要求原告為證明(Show)他援用聯邦司法裁判的正當性而聲稱對于有關爭議的結果具有個人利害關系。原告為此要承擔舉證負擔，證明他對他所謀求的各項救濟都具有起訴資格。為謀求強制令救濟，原告必須證明(Show)他處于遭受具體的(Concrete)和特定的(Particularized)實際損害的威脅之下；該威脅必須是真實的和緊迫的，而不是推測的或假設的；該威脅必須相當的可追溯于(Fairly Traceable)所指控的被告的行為；一項有利的司法判決將很可能(Likely)防止或補救該損害。這些要求確保為保護原告的利益而確有必要行使司法權”。(77)同前注〔32〕，Summers v.Earth Island Institute，第1149頁。她的這段話，對于人們正確理解這三項檢驗無疑很有幫助。其中最后一句話尤為值得注意。這句話實際上點出了關于起訴資格各項檢驗的目的：規(guī)范司法權的范圍。只有在為保護原告的利益所必要的情況下，法院才有必要介入有關的糾紛。

4.起訴資格檢驗的不確定性

對于環(huán)境訴訟的原告而言，上述三項檢驗是他們在起訴時所不能回避的“門檻”。最高法院的司法實踐表明，原告是否能夠越過這些“門檻”，證明自己的起訴資格，往往因個案而異，充滿了不確定性。在最早的關于起訴資格的案件——1965年風景哈德遜河保存聯合會訴聯邦電力委員會案中，聯邦第二巡回上訴法院法官海斯援引1953年的美國最高法院查普曼代表美利堅合眾國訴聯邦電力委員會案[United States ex rel.Chapmanv.Federal Power Comm., 345 U.S.153, 156, 73 S.Ct.609, 97 L.Ed.918 (1953)]，指出“聯邦最高法院認為，‘是否擁有起訴資格，是個復雜的專門問題，屬聯邦司法權限范圍，該問題的解決多少應視個案當時的具體情況而定……’”。(78)同前注〔19〕，第572頁。在2015年，皮爾斯教授也指出：“不過，起訴資格的法律規(guī)范存在矛盾、不可靠和過度復雜的問題。最高法院裁決了超過280起起訴資格爭議，在此過程中做出了大約600份判決意見。要對最高法院宣布下級法院必須遵守的標準和判決標準而發(fā)表的所有多數意見進行協調處理是不可能的。其結果是，地區(qū)法院和巡回法院常常需要投入大量的時間和注意力用于裁決起訴資格爭議。在這一令人沮喪和浪費性的過程中，法院可能發(fā)現它仍然不能裁決這一爭議，因為兩組觀點非常不同的法官可以援引最高法院近期的判決意見來支持各自的觀點?！?79)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第1075頁。

為什么起訴資格難以證明呢？美國學者一致認為原因在于最高法院的判決不具有一致性和可預見性。而這種不一致性和不可預見性的原因是什么呢？皮爾斯教授在其《行政法》(第五版)中對此問題作出了回答。他指出：“有關起訴資格的法律規(guī)范所存在的問題，很容易找到根源。在很多年里，最高法院利用起訴資格以達到與誰可以獲得審查的問題無關的、沒有說明的目的。這些目的包括①因為最高法院并不愿意審理實質問題(Merits Issue)，而否定起訴資格的判決；②因為最高法院確實希望審理實質問題，而批準起訴資格的判決；③因為最高法院希望通過《聯邦憲法》或者行政機關實施的法律中經常變化不定的條文所引申出的具體命令，避免下級法院過度侵入政治上可以問責的政府分支的特權，而否定起訴資格的判決；④當最高法院不愿意裁決爭議的真實理由是它相信該爭議不可以由法院審理，或者該爭議更適合由其他政府機構所裁決時，利用起訴資格要求以避免裁決一項爭議。”(80)同上注，第1075-1706頁。他的這段話相當的直率，就像《皇帝的新衣》里那個兒童的直言。最高法院在起訴資格檢驗上的寬或嚴，不是沒有原因的，而是有著它往往不欲挑明的目的。

關于起訴資格檢驗不確定性的原因，齊格蒙特·普萊特等教授的看法更加深刻一些。他們指出：“長期以來……雖然法院可能在某些人沒有受到損害或受損程度僅與數百萬其他公民相同的情況下，拒絕受理訴訟，但最高法院偶爾也允許相當廣泛的起訴資格，部分原因是允許棘手的環(huán)境問題得到辯論?！?81)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書，第219頁。他們的這個評論透露的信息是：原告是否能夠通過起訴資格門檻，實際上取決于最高法院大法官的多數是否希望有關的環(huán)境問題在法庭得到辯論。他們直率地指出：“也許有必要記住，在一個經典的起訴資格案件中，最高法院注意到‘對起訴資格的概括在很大程度上是毫無價值的’。在許多情況下，關于起訴資格的標準似乎只是反映了特定多數派(82)指的是判決時的多數派法官。對當前問題的政治立場?！?83)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書，第236-237頁。他們在這里提到的“經典”起訴資格案件是1970年的數據處理服務組織聯合會訴坎普案，筆者注?！胺从程囟ǘ鄶蹬蓪Ξ斍皢栴}的政治立場”，這一句話尤為關鍵。它揭示起訴資格判例的不一致性和不可預見性的根本原因是當時的政治、經濟形勢對最高法院法官的影響。這種影響就是皮爾斯教授所說的那些“沒有說明的目的”之背后的東西。美國最高法院在環(huán)境訴訟原告起訴資格檢驗上的不確定性表明，最高法院在檢驗起訴資格時，除了考慮環(huán)境價值，還要考慮很多其他的因素，例如經濟和政治因素。在很多情況下，這種考慮被隱藏于判決書的言辭之后，只可意會，不易言傳。

綜上所述，以上成文法的和不成文法的關于起訴資格的三重檢驗表明，美國最高法院在檢驗環(huán)境訴訟原告的起訴資格時，一方面注意維護社會環(huán)境公益，另一方面注意維護司法權的邊界，防止司法權的不當膨脹，保持司法權與行政權和立法權之間的平衡。在這個意義上，最高法院在審查起訴資格時的寬嚴“拿捏”是一種既需要跟上應對環(huán)境危機的社會需要，又需要維護司法權行使之合法性的審慎考量。從整體上看，這種考量實際上是一種在環(huán)境價值與經濟和政治價值之間的妥協。相較于我國當前環(huán)境公益訴訟中原告(人民檢察院和合乎法律規(guī)定資質的社會組織)在起訴資格上較少碰到障礙的情況，美國最高法院對待起訴資格的審慎態(tài)度，值得我國的立法機關、司法機關和法學研究者深思。

(五)起訴資格問題的性質：與政治的密切聯系

起訴資格問題與政治有密切聯系。在具體的環(huán)境訴訟中，最高法院的大法官，不論是確認起訴資格的大法官，還是否認起訴資格的大法官，都一方面認為關于起訴資格的認定不能突破《美國憲法》第3條第2款的規(guī)定，另一方面對起訴資格的要件做出或寬或窄的解釋。在這些解釋的背后實際上是某種政治上的計算和平衡。這種計算和平衡的核心，用皮爾斯教授的話來說，是如何看待“民主價值在塑造和適用行政法原則中具有的相對重要性”。(84)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第32頁。雖然在《行政法》(第五版)里，他對他所說的“民主價值”沒有做出具體說明，但研究者仍然可以從他在論及這個概念的有關章節(jié)中領悟出他對“民主價值”的理解。在有關章節(jié)中，他說道：“在21世紀的前10年里……對于民主價值在塑造和適用行政法原則中具有的相對重要性，學術界和司法界進行了熱烈的辯論?！?85)同上注，第32頁。他指出，這種辯論涉及的主題包括，一、“如何理解‘單一制行政’(Unitary Executive)的概念”；二、“如何最好的裁決國會和總統(tǒng)之間沖突”；三、“如何管理法院通過將行政機關的活動限制在法定邊界之內而使自己成為國家法律政策主要制定者的風險”(86)這句話的翻譯疑有誤。；四、“總統(tǒng)作為三軍統(tǒng)帥的權利是否受法律限制的問題”。(87)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第32頁。在皮爾斯教授看來，這四個方面的問題都是“民主價值之作用”的問題。他把有關這四個問題的辯論都歸于“有關民主價值之作用的辯論”。(88)同上注，第32頁。實際上，這四個問題都是憲法問題，即行政權與行政體制問題、立法權與行政權的關系問題、司法權與行政權的關系問題和立法權與總統(tǒng)軍事指揮權關系問題。仔細閱讀皮爾斯的《行政法》(第五版)的這些章節(jié)，可以見到他反復提及的相關關鍵詞是“政治問責性”“政治問責度”或“對人民負責”。(89)同上注，第34頁。由此可見，他所說的“民主價值”是指聯邦政府的三大部門(立法、行政與司法部門)基于美國憲法規(guī)定的權力分立和制衡原則而對人民負責。這也就是說，最高法院大法官們有關起訴資格的種種討論的最終目的只有一個——維護美國的這種民主價值。皮爾斯教授的這個觀點，得到了詹姆斯·R.梅(James R.May)教授的呼應。他指出：“公民訴訟有助于堅持兩院立法和三權分立的治理：立法上授權的公民訴訟將確保公共官員實現關于提供有意義的環(huán)境保護的國家承諾?！敼癫槐慌懦谕?，則公民訴訟有助于‘確保所有立法權所在的’國會所制定的法律，由行政機關‘忠實的執(zhí)行’，而將‘爭議’交由司法分支解決。”(90)[美]詹姆斯·R.梅：《超越以往：環(huán)境公民訴訟趨勢》，王曦、張鵬等譯，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2018年第2期，第25頁。由此可見，在美國，在環(huán)境訴訟中開放起訴資格的政治意義在于通過賦權公民提起環(huán)境訴訟以確保并完善美國憲法所規(guī)定的權力分立和制衡的制度。

值得注意的是，環(huán)境訴訟中的起訴資格問題已然成為美國行政法教授討論美國民主價值之作用的一個切入點。皮爾斯教授以最高法院2007年馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案為例，專門論述了起訴資格問題在有關“民主價值在行政國家中的合理作用”的辯論中的地位和作用。他指出，最高法院對該案的判決“部分說明了在涉及各種行政法原則的情況時，民主制度和價值如何以多種方式體現自身的重要性”。(91)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第33頁。他進一步指出，大法官們在該案中所討論的三個爭點(原告資格、聯邦環(huán)保局是否有權規(guī)制二氧化碳的排放、聯邦環(huán)保局不對二氧化碳實施規(guī)制的決定是否武斷和恣意)“以復雜的方式反映了圍繞行政國家中民主制度和價值之合理作用所展開的辯論”。(92)同上注，第33頁。

在他列舉的這三個爭點中，首先是起訴資格問題。在他看來，起訴資格問題是一個事關民主制度和價值的重要問題。在該案中，這個問題表現為州政府與美國總統(tǒng)的關系問題，即州行政權與聯邦行政權的關系問題。在該案中，聯邦環(huán)保局認為氣候變化風險為全球各國共同承擔，馬薩諸塞州沒有證明其因為氣候變化和地球大氣層升溫而遭受實際損害。起訴資格被聯邦環(huán)保局用作阻卻馬薩諸塞州挑戰(zhàn)該局管制空氣污染物的裁量權的一種手段。皮爾斯教授深刻地指出了這個手段的政治意義。他說道：“多數意見(指該案判決中多數大法官的意見，筆者注)肯定了馬薩諸塞州對行政決定起訴的原告資格，這可能會通過允許各州在反對在政治上可以問責的總統(tǒng)做出的政治決定時，通過適用彈性原則以拒絕總統(tǒng)做出的政策選擇，在抵制這一政策決定中獲得政治上不可問責的法官和大法官的幫助?！?93)同上注，第33頁。這就是說，政治上可以問責的聯邦行政機構可以利用起訴資格規(guī)則來對抗州政府對其行政決定的挑戰(zhàn)，而政治上不可問責的法院則可能成為州政府挑戰(zhàn)聯邦行政機構權威所借重的政治力量。在這個權力的天平上，聯邦法院對起訴資格的判斷無疑是一個決定性的籌碼。對此，皮爾斯教授說道：“不僅如此，在全球變暖問題上，我們至少可以懷疑贊同多數意見并且賦予馬薩諸塞州以原告資格的大法官們最關心的是馬薩諸塞州的立場，而非總統(tǒng)的立場，而認為馬薩諸塞州缺乏原告資格的大法官們最關心的是總統(tǒng)的立場，而非馬薩諸塞州的立場?！?94)同上注，第33頁。

從這個案件中，我們可以窺見起訴資格規(guī)則的重大憲法意義。它不僅僅是一個訴訟程序法問題。當著環(huán)境訴訟的雙方在法庭上辯論起訴資格問題時，他們實際上是在辯論一個重大的憲法問題。當著法官在法庭上對起訴資格問題做出裁決時，他所裁決的也是一個重大的憲法問題。這個憲法問題就是皮爾斯教授所說的“民主價值”問題。在這個意義上，最高法院通過一系列環(huán)境判例，既維護了美國的憲法體制和民主原則，又維護了社會環(huán)境公益。從最高法院的環(huán)境判例中，我們看到大法官們在處理起訴資格問題時，始終堅持憲法規(guī)定的權力分立和制衡原則。不論放寬還是收緊對起訴資格的審查，大法官們的裁決都沒有超出美國憲法所規(guī)定的聯邦司法權的范圍。這是因為他們深諳起訴資格問題的政治性質。

當前，我國的立法機關通過修改《民事訴訟法》等有關法律，授權檢察機關和社會組織開展環(huán)境公益訴訟；檢察機關大力開展環(huán)境公益訴訟(包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟)；社會組織積極開展環(huán)境民事公益訴訟；法院系統(tǒng)大力實行“環(huán)境司法專門化”，積極審理環(huán)境公益訴訟。這些新發(fā)展都既涉及訴訟雙方的起訴資格，又涉及法院對起訴資格的審查。這些新發(fā)展都是具有憲法意義的新發(fā)展。當我們評估這些新發(fā)展的憲法意義時，美國最高法院的環(huán)境判例中對起訴資格既堅持原則又具有靈活性的處理方法，也許可供我們參考。

(六)放寬起訴資格的政治效果：促進了聯邦和州的環(huán)境治理

總的來看，與50年前相比，美國最高法院通過判例適當降低了對環(huán)境訴訟原告起訴資格的門檻。在堅持關于起訴資格的憲法框架(“案件—或—訴訟要求”)的前提下，起訴資格的適當放寬極大地促進了美國的環(huán)境治理。這種積極作用表現為以下五個方面：

第一，起訴資格的放寬使得環(huán)境糾紛得以訴諸司法。由于聯邦法律將環(huán)境價值和公共環(huán)境利益納入了法律保護的利益的范圍，使得起訴資格在原則上不成為環(huán)境訴訟的程序法障礙。在2003年，詹姆斯·R.梅基于詳實的統(tǒng)計數字指出環(huán)境公民訴訟在美國已經是司空見慣的現象。從1970年到2002年，“公民導致了1500多個公布的聯邦判決。從1995年開始，每年平均大約有85個判決”。(95)同前注〔90〕，詹姆斯·R.梅文，第26頁。

第二，起訴資格的放寬賦予公民新的參與社會環(huán)境公共事務的政治權利。隨著起訴資格的放寬，越來越多的法律主體(包括個人和社會團體)有資格承擔起“私人檢察總長”的職責，“替天行道”，將涉嫌違法的行政行為提交司法審查，從而對行政機構的執(zhí)法和決策形成更大的監(jiān)督。關于放寬起訴資格的這個好處，皮爾斯教授說道：“在Associated Industriesv.Ickes案中，Jerome Frank法官在其著名的判決意見中，給Sanders Brothers案中的推理取了一個形象的名字。國會對于確保行政行為符合調整行政機關的法律之規(guī)定所擁有的利益，允許國會指派‘私人檢察總長(private attorney generals)’通過申請審查行政行為以協助執(zhí)行這些法律。最高法院接著承認了私人檢察總長理論。例如，在塞拉俱樂部訴莫頓案中，最高法院指出：‘一旦確認了這一起訴資格，當事人就可以聲稱普通大眾的利益，以支持其提出的尋求衡平法上救濟的主張’?！?96)同上注，第1179頁。皮爾斯教授的這段話指出了美國法學界常說的“私人檢察長”理論的由來。這種對公民和社會組織的賦權具有社會進步的重大意義。

第三，起訴資格的放寬有助于解決環(huán)境保護公共事務中的“搭便車者”(Free Rider)難題?！按畋丬囌摺彪y題是公共事務治理中的一個難題。它指的是“得到一種物品的利益避免為此付費的人”。(97)[美]曼昆(N.Gregory Mankiw)：《經濟學原理(第6版)：微觀經濟學分冊》，梁小民、梁礫譯，北京大學出版社2012年版，第225頁。皮爾斯教授用經濟學上的集體行動理論解釋“指派私人檢察總長”的做法。他說道：“私人檢察總長理論得到了集體行為問題的研究文獻的有力支持。如果行政行為有可能給人數眾多的一類群體——例如一個少數族群的所有成員，或者享受某公園美景的所有人——造成損害，很可能這類人群中會無一人有充分的激勵尋求法院審查該行政行為。存在具有類似利益的其他人而導致的搭便車效應問題，會極大地降低該群體的任何成員花費精力去主張這類群體的利益。私人檢察總長理論至少通過鼓勵以其他方式遭受行政行為之損害——例如因為新的競爭而遭受經濟損失——的個人去主張個人的權利，而他們所受的損害對于人數眾多的一類群體是共同的，這就對于搭便車效應這一問題提供了部分的解決方案。”(98)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第1179頁。由此可見，放寬起訴資格的做法賦予有社會責任心和公益心的個人或組織以合法的名義和權利參與公共事務管理，為解決保護環(huán)境公益的“撘便車者”難題提供了一個有效辦法。

第四，放寬起訴資格的做法有助于克服“規(guī)制俘虜”(Regulatroy Capture)和行政短視的弊端。“規(guī)制俘虜”指的是在特殊利益集團的影響下，規(guī)制機構的決定被規(guī)制對象扭曲，規(guī)制機構淪為被規(guī)制對象利益代理人的現象。齊格蒙特·普萊特等教授指出，“在環(huán)境訴訟案件中，原告的前提往往是政府機構怠于執(zhí)行法律或者本身就違反了法律。因此，除非法院支持公民起訴，否則就沒有行政執(zhí)法。”(99)同前注〔5〕，Zygmunt J.B.Plater等書，第226頁。皮爾斯教授指出：“大量現代的學術成果也證明了一直存在屬于少數的派系(Minoritarian Factions)(如今常稱之為特殊利益團體)在特定情景中對政府決定過程施加過度影響的可能性。當小團體的每位成員對于建議結果具有重大利害關系，而人數大得多的團體對于爭議結果具有的利害關系相對輕微時，很有可能會出現派系主導決定過程的情形?！?100)同前注〔14〕，理查德·J.皮爾斯書，第1180頁。放寬起訴資格，使得作為第三方的公民和公眾團體，包括行政決策機構以外的聯邦政府其他部門和州政府，有機會對行政機構的決策進行監(jiān)督，從而減少了行政機構被規(guī)制相對人(尤其是企業(yè))“俘獲”的可能性?！啊姓C關被俘獲的問題在過去二十年里已經有所收斂。最高法院對于行政法上起訴資格所采取的包容性的進路是取得這一可喜的趨勢的重要理由?！?101)同上注，第1180頁。放寬起訴資格的另一個好處是它有助于抵消行政機構的短視問題。皮爾斯教授說道：“由于與受規(guī)制企業(yè)的利益存在沖突的利益團體的代表開始經常性地參與行政決定過程?！薄靶姓C關開始意識到它們的行為對于消費者、種族關系、環(huán)境等所產生的廣泛影響?！?102)同上注，第1181頁。對于同樣存在著規(guī)制俘獲問題和行政短視問題的我國而言，美國最高法院放寬環(huán)境訴訟起訴資格的做法，值得我們認真深入的研究。

第五，起訴資格的放寬降低了行政違法風險和行政決策失誤風險。皮爾斯教授指出，“允許任何可能受到影響的個人對行政決定申請司法審查，可以促進兩項相關的目標：(1)減少行政機關實施違法行為的風險；(2)減少行政決定受派系偏見影響的風險?！?103)同上注，第1178頁。當越來越多的公民和其他主體由于起訴資格的放寬而投身環(huán)境保護公共事務并且為保護環(huán)境公共利益而擔負起“私人檢察總長”的角色，當環(huán)境保護事業(yè)中的“撘便車”難題由于起訴資格的放寬而得到解決，隨之而來的是對行政權的監(jiān)督的強化和行政違法風險、行政決策失誤風險的降低，以及懶政、怠政現象的減少。從這項考察中，可以明顯見到起訴資格的放寬有助于行政機關履職監(jiān)督的加強。在考察的十幾個判例中，作為被告的，有聯邦電力委員會等十多個聯邦部門。在這些針對政府機構的環(huán)境訴訟中，有一半的案件中原告的起訴資格得到了最高法院或聯邦上訴法院的確認。在這些確認了起訴資格的環(huán)境訴訟中，各種各樣的聯邦行政機構的影響環(huán)境的行政決定通過司法審查程序得到了有力的監(jiān)督甚至糾正。在那些否定了起訴資格的案件中，盡管原告的起訴資格沒有得到確認，但控辯雙方在法庭上有關起訴資格的辯論也是對有關行政機構的一種有力的監(jiān)督和深刻的法制教育，有助于其提高對環(huán)境保護和環(huán)境保護法律的認識。

三、結論

這項研究的主要發(fā)現和認識有以下幾點：①起訴資格規(guī)則源于《美國憲法》第3條第2款以及最高法院對該條文的司法解釋。②起訴資格規(guī)則的主要作用是賦予法庭阻卻非適格原告的能力，防止濫訴和司法資源的浪費，保持司法權與行政、立法權之間的平衡。③美國聯邦法院用憲法檢驗、制定法檢驗和審慎檢驗來檢驗環(huán)境訴訟原告的起訴資格。這些檢驗充滿了不確定性。④各種政治因素影響著法官對起訴資格寬嚴尺度的裁量。盡管這種裁量的結果因案而異，美國最高法院的大法官始終保持著一個基本點：維護美國憲法規(guī)定的政治體制和公共權力的分立和平衡。⑤自20世紀70年代以來，美國最高法院在環(huán)境訴訟案件中對起訴資格條件的適度放寬促進了聯邦、州和地方的環(huán)境治理。即令在有些案件中美國最高法院對起訴資格有所“收緊”，其對于維護國家政治法律秩序的整體效率和環(huán)境治理的法律秩序而言，這種“收緊”仍然是合憲的和積極的。

對起訴資格的考察是研究美國環(huán)境法的一個適當的切入點。起訴資格猶如一個“門檻”，它的高低決定著有關主體能否利用法庭來解決他們之間有關環(huán)境問題的糾紛。對于環(huán)境問題這種工業(yè)化時代的新型社會問題而言，起訴資格規(guī)則是否放開以及如何放開，決定著法院是否能夠為這個社會問題的解決發(fā)揮應有的作用。這項考察基本上搞清楚了美國最高法院環(huán)境判例中的起訴資格概念。同時，這項考察為進一步的中美起訴資格比較研究提供了較好的基礎。在這個意義上，這項研究成果不僅對于我國環(huán)境公益訴訟制度的完善，而且對于國家治理體系和治理能力的現代化都有重要的啟示意義。