我國傳染病疫情預警制度之檢討

施立棟

一、引言

人類社會總是基于不斷地總結過往治理得失，推動各項法律制度的出臺和完善。我國傳染病防治領域的立法，亦不能例外。1989年全國人大常委會制定的《傳染病防治法》，就是基于總結1988年上海市成功處置流行性甲肝疫情的經(jīng)驗制定的。但是2003年爆發(fā)的“非典”疫情，又暴露出該法存在的諸種不足。對此，全國人大常委會于2004年對該法作了修訂。在此次修法中，《傳染病防治法》(2004年修訂)第19條引入的疫情預警制度頗受矚目，它規(guī)定：“國家建立傳染病預警制度。國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測，及時發(fā)出傳染病預警，根據(jù)情況予以公布?！痹摋l旨在克服傳染病疫情預警能力不足之缺陷，它被立法者置于整個修正案中的突出位置，(1)參見高強(衛(wèi)生部常務副部長)：《關于〈中華人民共和國傳染病防治法(修訂草案)〉的說明》，2004年4月2日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上。其重要性不言而喻。2007年全國人大常委會頒布的《突發(fā)事件應對法》，又對包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的各種突發(fā)事件的預警制度作了細化規(guī)定。(2)參見《突發(fā)事件應對法》(2007年)第42-47條。立法機關期待借助預警制度的引入，提升我國預防傳染病發(fā)生和抑制疫情擴散的能力，實現(xiàn)政府在傳染病防治中由事后的救火員向事前的監(jiān)測預警員的角色轉變。

2019年末爆發(fā)的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情(下文簡稱“新冠肺炎疫情”)，為檢驗現(xiàn)行預警制度的實效提供了一塊試金石。該疫情最初在湖北省武漢市被發(fā)現(xiàn)，隨后迅速擴散，最終蔓延至全國各地，成為我國繼“非典”疫情之后的又一重大公共衛(wèi)生事件。一個令人十分沮喪的事實是，本被立法者寄予了高度期望的預警制度，在此次疫情中并未發(fā)揮出應有的作用。實際上，在2020年1月20日晚間鐘南山院士通過央視向社會公眾披露新冠病毒確定會人傳人以及已有醫(yī)務人員感染的信息之前，有權機關甚至未曾發(fā)出過任何真正意義上的預警信息。(3)由國家預警信息發(fā)布中心主辦的“國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布網(wǎng)”(www.12379.cn)，作為法定的全國各種突發(fā)事件預警信息的匯總平臺，每天發(fā)布前一日的全國突發(fā)事件及預警發(fā)布情況分析。經(jīng)閱讀后可以發(fā)現(xiàn)，在2019年12月1日至2020年1月19日期間的日報上，未曾發(fā)布過任何一起公共衛(wèi)生方面的突發(fā)事件信息與預警。直至在1月20日的日報(發(fā)布于21日)中，才發(fā)布了4條公共衛(wèi)生突發(fā)事件的信息(全部為新冠肺炎疫情)，其中涉及湖北的突發(fā)事件僅為“武漢成立新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部”，并無具體的疫情信息，更無任何正式預警信息。預警制度在疫情發(fā)生初期的運作缺位，使得社會公眾乃至醫(yī)務人員無法合理地避開風險點，這對此后疫情的迅速擴散負有重要責任。

有鑒于上述制度設計未達到預期效果的狀況，自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國法學界圍繞現(xiàn)行預警制度的解釋適用、立法缺陷與完善等問題，已經(jīng)展開了不少有益的討論。(4)代表性論文，參見江國華：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警的法理透析》，載《法學評論》2020年第2期，第107-121頁；王晨光：《疫情防控法律體系優(yōu)化的邏輯及展開》，載《中外法學》2020年第3期，第616、626、628頁；方世榮、孫思雨：《公共衛(wèi)生事件“前預警期”的地方政府應對權配置》，載《云南社會科學》2020年第3期，第86-94頁；沈巋：《論突發(fā)傳染病信息發(fā)布的法律設置》，載《當代法學》2020年第4期，第27-36頁。但總體而言，這些研究存在著如下三個方面的問題：一是將預警信息的發(fā)布與常規(guī)的疫情信息公開活動混同而論，忽視了二者在制度構造、運行邏輯等方面存在的實質性差異；二是對現(xiàn)行法上預警發(fā)布權限的配置狀況缺乏準確解讀，對其未來的改革方向也缺乏深入分析；三是對預警制度的討論普遍止步于預警發(fā)布環(huán)節(jié)，未能從制度環(huán)節(jié)完整覆蓋的角度，對該制度的進一步優(yōu)化作前瞻性的考慮和設計。

當前，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等法律的修改已被納入全國人大常委會的立法計劃之中。(5)參見羅沙：《全國人大常委會調整2020年度立法工作計劃個人信息保護法等法律草案將提請審議》，載《新華每日電訊》2020年6月21日，第2版?，F(xiàn)行傳染病疫情預警制度面臨著重新調整的契機。在此背景下，亟待對制約該制度運作的觀念性與制度性因素展開深入檢討，方能裨益于修法的推進。本文立足于預警制度在此次新冠肺炎疫情所暴露出來的問題以及過往學界的討論狀況，從預警時機的準確把握、預警權限的科學配置以及預警環(huán)節(jié)的完整覆蓋三個方面，對該項制度的運行狀況與制度設計本身存在的問題作出檢視，期望能以此推動我國傳染病防治法制的完善。

二、科學不確定背景下的預警信息發(fā)布及其意義

本次新冠肺炎疫情正式對外披露并獲得社會公眾的關注，始于鐘南山院士在2020年1月20日晚間發(fā)表的電視講話。然而，由中國疾控中心、湖北省疾控中心等單位聯(lián)合完成的一份回顧性研究表明，早在2019年12月8日就出現(xiàn)了首例病例，且病毒在12月中旬就已經(jīng)發(fā)生了人際傳播。(6)See Li Qun et al., Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-Infected Pneumonia, 382 The New England Journal of Medicine 1199, 1202-1206 (2020).從現(xiàn)有披露的信息中可以確認的一個事實是，衛(wèi)生行政部門和疾控機構最遲在2019年12月底便已獲知了新冠肺炎疫情的信息。(7)作為“疫情上報第一人”，湖北省中西醫(yī)結合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先最早在2019年12月27日將疫情報告給所在醫(yī)院，該醫(yī)院迅速將其上報給了江漢區(qū)疾控中心。在后續(xù)該院門診又接收到多例相似病例后，該院在12月29日將疫情又報告給了湖北省和武漢市兩級衛(wèi)健委疾控處。隨后，武漢市疾控中心、金銀潭醫(yī)院和江漢區(qū)疾控中心接到上級指示開展了流行病學調查。12月31日，國家衛(wèi)健委派出首批專家組抵達武漢，就疫情展開檢測核實工作。參見應述輝、毛旭：《張繼先：最早發(fā)現(xiàn)了這不一樣的肺炎》，載《健康報》2020年2月3日，第1版；張勝坡、向凱、張惠蘭：《不明原因肺炎事件中的華南海鮮市場》，載《新京報》2020年1月2日，第A12版。那么，有權機關在此之后為何沒有依照《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》的要求及時對外發(fā)出預警？要知道，預警信息被遲延發(fā)布的20天多天時間，正值農(nóng)歷歲末，這是一年中人員流動最密集的時期，而武漢又處于華中地區(qū)交通樞紐的位置，此一時空特征對于疫情防控的重要性，有權機關不可能不察。對此，一種可能的解釋是，新冠肺炎作為一種人類未知的新發(fā)傳染病，在確認病原體、認知發(fā)病與傳播規(guī)律等方面都需要一定的時間，有權機關認為應在掌握清楚這些事實后再行發(fā)布，否則，一旦貿(mào)然披露，可能會引發(fā)社會公眾的恐慌，影響社會穩(wěn)定。但筆者認為，上述看法是不準確的，其混淆了作為一種風險預防機制的預警制度與普通的信息公開制度之間在公開內(nèi)容、發(fā)布方式等方面存在的差別，同時是對公眾恐慌與社會穩(wěn)定的一種片面認識。

(一)兩種疫情信息公開制度之分野

現(xiàn)代社會面臨著來自環(huán)境、食品、衛(wèi)生等方面的諸多風險，是一個名副其實的“風險社會”。相比于傳統(tǒng)的危險而言，風險的一個顯著特征是不確定性，即在當下的科學技術條件和認知水平下，人類還無法對風險因素的作用機理、危害后果等知識作出科學上可靠的判斷。然而，在這種科學不確定性面前，當代政府不能完全坐視不管，因為一旦放任風險因素的發(fā)展，可能會喪失管制的最佳時機，導致嚴重或不可逆的危害后果的發(fā)生。在哈貝馬斯看來，繼旨在維護秩序的古典法治國和致力于實現(xiàn)分配正義的現(xiàn)代福利國家之后，一種新的理想類型的國家形態(tài)——安全保障國家已經(jīng)生成，其任務就在于應對當下社會面臨的諸種風險。(8)參見[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間——關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第537-538頁。在風險面前，政府須決策于未知，即在未掌握充分、確定知識的情況下就采取必要的行動，以防范或減少將來可能的不利后果。此種面向未來的風險規(guī)制活動，與建立在過往可靠的經(jīng)驗和證據(jù)基礎之上、奉行“以事實為依據(jù)”信念的傳統(tǒng)行政活動存在著顯著差異。

當代行政任務發(fā)生的上述變遷，也對信息公開制度的具體構造產(chǎn)生了深刻影響，繼而在該具體領域中分野出了普通信息公開與預警信息發(fā)布這兩種截然不同的法律制度。前者發(fā)生于常規(guī)性行政活動之中，其要求公開的信息必須是準確的。在我國，受《政府信息公開條例》調整的信息，即屬于此種類型。(9)《政府信息公開條例》(2019年修訂)第6條第1款規(guī)定，行政機關應當準確地公開政府信息。為確保所公開的信息的準確性，立法者還為行政機關設定了較為充裕的信息公開時限。(10)參見《政府信息公開條例》(2019年修訂)第26、32條。而后者適用于風險行政活動，其允許行政機關在信息未獲最終確定的情況下，基于審慎的原則提前發(fā)布信息，且其公布的時效要求比第一種公開制度更嚴，因為遲延公布可能會導致公開失去意義。

就傳染病疫情的處置而言，實際上就并存著上述兩種信息公開制度。在疫情發(fā)生的早期，即便傳染病的成因、傳播特征、流行范圍甚至其本身是否為傳染病等事實尚未最終查明，基于風險管控的需要，政府也應當及時發(fā)出預警，提醒社會公眾加以防范；而當疫情發(fā)展到中后期，隨著流行病學調查以及相關診療、科研活動的展開，疾病的各項特征逐漸被認知清楚，此時政府的信息公開義務就逐漸轉向至上述第一種信息公開活動，須公開的信息包括各地的確診人數(shù)、疫情防控進展、疫源地等。其實，在我國現(xiàn)行《傳染病防治法》(2013年修訂)中，立法者就貫徹了區(qū)分這兩種性質迥異的疫情信息公開制度并分類加以規(guī)范的思路。疫情預警制度被規(guī)定于該法第19條之中，而普通信息公開制度則被規(guī)定在同法第38條之上。(11)《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條規(guī)定：“國家建立傳染病預警制度。國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測，及時發(fā)出傳染病預警，根據(jù)情況予以公布?！痹摲ǖ?8條則規(guī)定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時，國務院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應當及時、準確?！弊屑毥庾x這兩個法條，可以歸納出疫情預警與普通信息公開這兩項制度存在著如下兩個方面的差異之處：①對所發(fā)布信息的準確性要求不同。疫情預警由于是一種預測決定，它并不要求有關機關所發(fā)布的預警信息一定是準確的；而在普通信息公開中，所公布的疫情信息必須是準確的，《傳染病防治法》(2013年修訂)第38條第4款對此也作出了明確的要求。②對“傳染病”的界定存在差異。盡管在《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條和第38條中同時出現(xiàn)了“傳染病”這一概念，但二者的涵義有所差異。作為預警對象的“傳染病”，在本質上是一個事實性概念，即只要具備傳染性疾病的事實特征，即便它尚未被列入到法定的傳染病分類之中，有權機關也有權對之展開預警，否則，在面對突發(fā)的未知傳染性疾病時，預警制度將難以及時有效地發(fā)揮作用；(12)有學者認為，在2020年1月20日國家衛(wèi)健委將新冠肺炎列為乙類傳染病之前，國家衛(wèi)健委和湖北省人民政府無權依據(jù)《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條的規(guī)定發(fā)布新冠肺炎疫情預警。參見汪再祥：《預警：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中缺失的環(huán)節(jié)》，載《法學評論》2020年第2期，第152-153頁。這一觀點其實是將該條中的“傳染病”這一事實性概念誤讀為規(guī)范性概念，是值得商榷的。而作為普通信息公開對象的“傳染病”，屬于規(guī)范性概念，只有針對符合《傳染病防治法》(2013年修訂)第3條所規(guī)定的法定傳染病，有權機關才能對之發(fā)布信息。鑒于疫情預警與普通信息公開之間存在著上述重要差別，當前學界在評析此次新冠肺炎疫情中暴露出來的信息公開問題時，無論是將預警信息公布與普通信息公開相混同，(13)參見高翔、郁建興：《新冠肺炎疫情防控中的公共治理機制：信息、決策與執(zhí)行》，載《治理研究》2020年第2期，第41-50頁；王錫鋅：《傳染病疫情信息公開的障礙及克服》，載《法學》2020年第4期，第23-26頁。還是一概地將疫情信息定性為風險信息，(14)參見趙宏：《疫情防控下個人的權利限縮與邊界》，載《比較法研究》2020年第2期，第19頁。均是值得商榷的。

(二)預警信息的發(fā)布應貫徹預防原則

新發(fā)傳染病疫情屬于典型的科學上不確定的風險。在新冠肺炎發(fā)生后，對于疫情的研判，包括病原體是什么、是否會發(fā)生人際傳播、對人體有何具體危害、應采取何種正確的防范措施等，都需要經(jīng)歷一個認識過程。但在潛在的巨大危險面前，政府不能遵照普通信息公開制度運作的邏輯，坐等疫情信息完全確定后再予以公布，否則就混淆了預警制度與普通信息公開制度之間存在的差別。作為應對風險的一種重要管控手段，預警信息的發(fā)布應貫徹預防原則(Precautionary Principle)，即在疫情面前，有權機關應當與時間賽跑，在獲得初步風險信息后的第一時間內(nèi)就對外公布，提醒社會公眾加以防范和注意，使其防患于未然，避免事后出現(xiàn)嚴重或不可逆的后果。從歷史上看，預防原則最早是在環(huán)境法領域被提出來并加以適用的一項原則，后逐漸被擴展適用于公共衛(wèi)生領域中。(15)參見[英]伊麗莎白·費雪：《風險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第298頁。有學者甚至認為，相比于環(huán)境法領域而言，公共衛(wèi)生領域對預防原則的適用需求其實更為迫切。(16)See Jason Corburn, Toward the Healthy City: People, Places, and the Politics of Urban Planning, The MIT Press, 2009, pp.85-86.在我國，預防原則也早已被明文寫入《傳染病防治法》之中，該法第2條規(guī)定，傳染病防治工作實行預防為主的方針。另外，傳染病疫情預警制度被置于該法第2章“傳染病預防”之下，由此也不難解釋出預警制度的運作應適用預防原則之結論。

然而，回顧此次新冠肺炎疫情的發(fā)展歷程，可知行政機關的應對措施嚴重地背離了上述風險預防原則。作為公共衛(wèi)生事件的屬地監(jiān)管部門，武漢市衛(wèi)健委從2019年12月31日起開始在其官方網(wǎng)站上不定期地發(fā)布疫情情況通報及疫情知識問答。(17)這些信息發(fā)布于武漢市衛(wèi)健委官方網(wǎng)站“新聞中心”欄目下的“公示公告”子欄目，http://wjw.wuhan.gov.cn/front/web/list2nd/no/710，2020年2月28日訪問。下文關于武漢市衛(wèi)健委發(fā)布的疫情信息，均出自于此，不再一一注明出處。這些信息發(fā)布于疫情初期，撇開其中存在的預警信息發(fā)布主體不適格的問題不論，(18)按照《傳染病防治法》第19條的規(guī)定，疫情預警應由國家衛(wèi)健委或湖北省政府發(fā)布。從武漢市衛(wèi)健委發(fā)布預警信息這一主體“越位”的細節(jié)可以看出，其混淆了預警制度與普通信息公開之間的分界。單就其披露的內(nèi)容而言，也完全不符合風險預警的基本要求。在2019年12月31日發(fā)布的首份情況通報中，武漢市衛(wèi)健委指出“到目前為止調查未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務人員感染”。從此處使用的“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象”的表述中可以看出，武漢市衛(wèi)健委仍是秉持了證據(jù)充分這一普通行政活動的思維，而沒有按照疫情預警的運作邏輯，基于預防原則和謹慎原則的要求將其表述成“不能排除人傳人的可能”，提示公眾嚴加防范。在該機關隨后連續(xù)發(fā)布的3份疫情通報(分別發(fā)布于2020年1月3日、5日和11日)中，上述表述均得到延承。而1月12日和13日的通報不再出現(xiàn)是否有人傳人的表述，但它們指出已確診患者的所有密切接觸者中均沒有發(fā)現(xiàn)相關病例，這就釋放出了非常明確的該病毒不會發(fā)生人際傳播的信號，使公眾進一步放松了警惕。不過，在1月14日發(fā)布的《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答》中，武漢市衛(wèi)健委修改了病毒人際傳播的表述，指出“尚未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風險較低”。此處“不排除人傳人可能”的表述，固然遵循了預警制度的邏輯，但其中“有限可能”以及“持續(xù)人傳人的風險較低”之限定，又減損了對公眾應有的預警效果。尤其是這份問答明確披露了有夫妻共患病的家庭聚集性病例且妻子否認有華南海鮮市場暴露史的信息，這是較為確切的人傳人證據(jù)，在此背景下武漢市衛(wèi)健委作出前述人傳人風險較低的限定，是違背風險預防的基本要求的。此后，在15日和16日的通報中，依然使用此前“所有密切接觸者中，沒有發(fā)現(xiàn)相關病例”的表述。而到了17日，通報中指出在泰國首例確診患者(自武漢輸出的)的17位密切接觸者中已有1名出現(xiàn)低熱、輕微咳嗽癥狀，這顯然又是較為明確的病毒會發(fā)生人際傳播的證據(jù)，遺憾的是，該份通報中仍未作出會人傳人的結論以及要求公眾隨之提高警惕。此后在18日和19日的通報中，表述依然是在密切接觸者中沒有發(fā)現(xiàn)相關病例。從上面的梳理可知，在長達20天的時間內(nèi)，武漢市衛(wèi)健委始終沒有發(fā)出過真正合乎預防原則要求的預警信息，以至于錯過了疫情防控的黃金期。

值得注意的是，在傳染病疫情預警信息的發(fā)布上，強調科學證據(jù)上的確信而忽視預防原則的適用，此種觀念并非只存在于武漢市衛(wèi)健委之中。在醫(yī)學共同體之內(nèi)，這種看法還頗為主流。在此次新冠病毒肺炎疫情爆發(fā)后，當面對此次疫情信息未能及時發(fā)布的公眾質疑之時，中國疾控中心副主任馮子健回應稱，疾控系統(tǒng)內(nèi)其實還是比較早地形成了新冠病毒會人傳人的推論，但對此推論需要時間加以調查核實，需要經(jīng)歷一個甄別過程，并認為如在下定論之前就披露疫情會人傳人的信息是不謹慎的。(19)參見許雯：《中疾控獨家回應：“人傳人”早有推論保守下結論有原因》，載新京報網(wǎng)，http://www.bjnews.com.cn/news/2020/01/31/682224.html，2021年3月10日訪問。北京大學第一醫(yī)院呼吸和危重癥醫(yī)學科主任王廣發(fā)在被記者問及早期官方通報的表述如果換成“不排除有人傳人”是否更有利于公眾加強防范時，也稱沒有確切的流行病學調查證據(jù)就不能下此結論。(20)參見趙孟、陳鑫：《衛(wèi)健委專家組成員王廣發(fā)回應“可防可控”：并無不妥外界存在誤解》，載騰訊網(wǎng)，https://new.qq.com/omn/20200201/20200201A03EDU00.html，2021年3月10日訪問。甚至主流的公共衛(wèi)生學教材在論述突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警制度應遵循的原則時，只字未提法定的預防原則，反而明確將客觀性原則列入其中。(21)參見范春主編：《公共衛(wèi)生學》，廈門大學出版社2009年版，第579頁。該書系普通高等教育“十一五”國家級規(guī)劃教材。其實，如貝克早就告誡的，在風險管控中，科學理性是永遠無法壟斷一切的。(22)參見[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第17-19頁。有學者甚至認為，風險就其本質而言是主觀性的，對風險事件的評估是一種社會性建構(Socially Constructed)的過程，其中不可避免地交織著科學以外的心理、文化、政治等社會性因素。(23)See Paul Slovic, The Perception of Risk, Earthscan, 2000, p.411.預防原則秉持的“寧信其有、不信其無”的應對哲學，體現(xiàn)的正是一種超越科學證據(jù)而提前介入管控風險的社會理性。過于信奉科學證據(jù)而疏于預防，最終會導致不可逆危害后果的發(fā)生。在這方面，本次新冠肺炎疫情無疑是一個深刻教訓。

(三)預警信息的發(fā)布有助于疏解而非增加公眾恐慌

如果說因疫情知識的科學不確定而遲疑公布預警信息的思維傾向主要存在于科學共同體之中的話，那么擔憂預警信息的發(fā)布會引發(fā)社會恐慌，則是主導政治和行政部門遲遲未公開預警信息的基本行動邏輯。尤其是考慮到本次疫情發(fā)展初期正值湖北省、市兩級“兩會”舉行、春運開啟、農(nóng)歷年關等特殊時點，維持此一階段的社會秩序穩(wěn)定的意義，自不必多言。這可以解釋為何當李文亮、謝琳卡等少數(shù)武漢醫(yī)生披露疫情之后，當?shù)毓矙C關會在第一時間約談涉事人員并借助主流新聞媒體進行“辟謠”，也可以解釋武漢衛(wèi)健委為何在其通告中屢屢淡化描述疫情的潛在風險。

不過，信息壓制與避免公眾恐慌之間并非呈簡單的正向關聯(lián)關系的。美國流感歷史學家巴里在回顧1918年大流感這一人類歷史上最致命的傳染性疫情時，就認為其中最大且至今仍未被真正吸取的教訓，是政府沒能及時公布疾病的真相，進而指出：“無論真相有多么恐怖，領導者都必須將其公諸于眾。只要這樣，人們才能打破恐懼?！?24)[美]約翰·M.巴里：《大流感：最致命瘟疫的史詩》，鐘揚、趙佳媛、劉念譯，上?？萍冀逃霭嫔?008年版，第538頁。在德國，公布不確定的疫情信息被規(guī)定為主管機關的一項法定義務，其目的是為政府與民眾之間展開疫情風險溝通奠定堅實的法律保障。(25)德國2013年制定的《針對重大傳染病疫情中傳染防治工作協(xié)調的一般性行政法規(guī)》第10條第2款規(guī)定，在存在不確定或不完整信息的情況下，相關機構仍須清晰告知公眾，并向公眾闡明將如何調查缺失的信息。參見陸嬌嬌、賈文鍵：《新冠肺炎疫情中的德國公眾溝通研究》，載《德國研究》2020年第4期，第135頁。其實，新發(fā)疫情作為一種包含不確定性的信息，固然會使公眾產(chǎn)生恐慌心理，但提前發(fā)出信息預警其實并不會在總量上增加這種恐慌，相反，它在確定性的疫情信息公開之前提供了一種必要的心理緩沖機制，給具有警覺意識的公眾設定了一個應對疫情的心理基礎，便于其合理避開風險點，留下提前采購防疫物資的時間準備，避免此后與其他民眾的扎堆。對公眾而言，真正會造成恐慌的，是疫情真相的突然公布。特別是當政府在此前還在極力掩蓋真相的話，更會加劇公眾的恐慌心理，因為這將陷公眾于措手不及的應對境地之中。本次新冠肺炎疫情信息突然公布后引發(fā)的不少地方搶購口罩、生活物資等現(xiàn)象，便是明證。另外，對于防疫物資生產(chǎn)與經(jīng)營單位而言，行之有效的預警機制，也能向他們釋放出做好物資生產(chǎn)與采購準備的信號，這將會有效防范或緩解此后發(fā)生的防疫物資供應緊缺的問題。在這方面，本次疫情亦提供了一個深刻的教訓。作為全國唯一處于疫區(qū)的口罩產(chǎn)業(yè)基地，湖北仙桃市的口罩生產(chǎn)企業(yè)在2020年年初獲知有關武漢疫情的信息時，本有意增加生產(chǎn)原料儲備并調整員工春節(jié)休假計劃，但后來因為聽從官方所披露的疫情“可防可控”的信息而未能改變原有生產(chǎn)計劃，最終導致在1月20日正式疫情信息公布之后，因原材料價格暴漲、工人放假、各地道路封鎖等因素的合力作用，導致當?shù)乜谡制髽I(yè)復工復產(chǎn)十分困難。(26)參見孫良滋：《仙桃：口罩生產(chǎn)過山車》，載《財新周刊》2020年第6期，第59-60頁。綜上可見，在傳染病防治中，有權機關應當充分利用事前的預警來合理引導民眾和相關生產(chǎn)經(jīng)營單位提前做好籌措，避免事后聚集性恐慌的發(fā)生。

三、預警權限的開放分散化配置

現(xiàn)行《傳染性防治法》等立法將疫情預警信息的發(fā)布權收束于行政系統(tǒng)之內(nèi)，且僅允許特定高級別的行政機關行使。如果說前述對預防原則的忽視尚屬在觀念層面可以糾正的認識誤區(qū)的話，那么預警權限的此種封閉集中化配置則是制度設計本身存在的問題，它進一步阻遏了預警制度在本次新冠肺炎疫情期間的運作。此一制度性障礙須在今后通過修法加以破除，代之以開放分散化的預警權限配置體系。

(一)現(xiàn)行法律僅允許國家衛(wèi)健委和省級政府對外發(fā)布疫情預警

在本次疫情期間，現(xiàn)行法上關于預警權限的規(guī)定引發(fā)了社會的高度關注。它起因于武漢市長周先旺于2020年1月27日在接受央視專訪時發(fā)表的談話。在被問及武漢市政府在疫情初期發(fā)布信息是否不及時這一問題時，周先旺回應道：“這一點大家要理解，因為它是傳染病，傳染病有《傳染病防治法》，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權以后，我才能披露?！?27)董倩主持：《專訪武漢市市長周先旺》，中央電視臺“戰(zhàn)疫情特別報道：武漢直播間”欄目2020年1月27日播出，http://tv.cctv.com/2020/01/27/VIDEOUNLoFfYTjPJcqxXLRCo200127.shtm。換言之，周先旺認為，武漢市政府即便掌握了本次疫情的信息且有意向社會發(fā)出預警，在法律上也欠缺公布權限。其依據(jù)是《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條，該條確實規(guī)定，有權發(fā)布預警的機關是國家衛(wèi)健委和省級政府。不過如前所述，現(xiàn)行對預警制度作出規(guī)定的法律，并非只有《傳染病防治法》?！锻话l(fā)事件應對法》(2007)第43條就規(guī)定：“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限和程序，發(fā)布相應級別的警報，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區(qū)的人民政府通報?！睋?jù)此，有學者認為按照《突發(fā)事件應對法》第43條的規(guī)定，縣級以上政府都有權發(fā)布預警，繼而認為周先旺的回應在法律上是缺乏根據(jù)的。(28)參見趙宏：《“未經(jīng)授權不得披露”背后的信息公開制度與問題》，載澎湃網(wǎng)2020年1月31日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5700131，2021年3月10日訪問。與之不同，另有學者認為在預警的發(fā)布主體上，《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定并不一致，進而提出這種不一致的狀況應交由全國人大常委會裁決或留待未來修法加以解決。(29)參見沈巋：《傳染病防控信息發(fā)布的法律檢討》，載愛思想網(wǎng)2020年2月13日，http://www.aisixiang.com/data/120144.html，2021年3月10日訪問；王鍇：《關于就適用〈突發(fā)事件應對法〉與〈傳染病防治法〉有關不一致規(guī)定進行裁決的建議》，載微信公眾號“備案審查制度研究”，2020年2月14日，https://mp.weixin.qq.com/s/On6YQYsJhpUOm9MhDmlwag，2021年3月10日訪問；金自寧：《風險視角下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警制度》，載《當代法學》2020年第3期，第68-69頁。

筆者認為，以上學者關于《傳染病防治法》第19條與《突發(fā)事件應對法》第43條關系的分析都是不能成立的。理由是，從《突發(fā)事件應對法》第43條的規(guī)范表述中可以看出，縣級以上政府發(fā)布預警是有前提的，其必須“根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限”行使。作為調整包括突發(fā)自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件在內(nèi)的所有突發(fā)事件預警事項的一般規(guī)定，該條文在性質上屬于“引致規(guī)定”。換言之，具體領域的預警權的行使，必須遵循所在領域的具體權限配置規(guī)定，即特別規(guī)定。而如前所述，《傳染病防治法》第19條明確規(guī)定傳染病的預警由國家衛(wèi)健委和省級政府來發(fā)布。雖然《傳染病防治法》第19條作為特別規(guī)定頒布在前，《突發(fā)事件應對法》第43條作為一般規(guī)定頒布在后，(30)《傳染病防治法》第19條是在2004年修法中引入的，早于2007年頒布的《突發(fā)事件應對法》第43條。2013年全國人大常委會對《傳染病防治法》修改時，并未涉及修改該法第19條。但由于后者中存在著引致規(guī)定，屬于“新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用”的情形，兩者并不構成不一致。(31)最高人民法院2004年發(fā)布的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》第2條第2款規(guī)定：“新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定?！币虼?，應按照《傳染病防治法》第19條這一舊的特別規(guī)定，由國家衛(wèi)健委和省級政府行使預警權力。事實上，這一點在《突發(fā)事件應對法》頒布不久后由全國人大法工委組織編寫的該法釋義書中，也被明確認可。(32)全國人大法工委在對《突發(fā)事件應對法》第43條進行解釋時，明確指出發(fā)布警報須根據(jù)有關的法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限進行，并舉了《傳染病防治法》第19條這一權限的特別規(guī)定作為例子。參見李飛主編：《中華人民共和國突發(fā)事件應對法釋義》，法律出版社2007年版，第79頁。

(二)封閉集中化的預警權限配置存在的問題

通過上面的分析可知，在現(xiàn)行法框架下，立法者具有非常明確的收束傳染病疫情預警權力的意圖，不僅排除了疾控機構等非行政機關染指此項權力，而且不允許縣、市兩級政府及其衛(wèi)生行政部門等低級別行政機關的行使。但這種封閉集中化的權限配置，在傳染病防治工作中存在著如下幾個方面的突出問題：

一是違背權力配置的功能適當原則。傳染病疫情預警權力的有效運作，依賴于預警機構本身具備成熟的監(jiān)測體制和專業(yè)的預測能力。依據(jù)《傳染病防治法》(2013年修訂)第7條的規(guī)定，傳染病監(jiān)測和預測的職責是由行政系統(tǒng)以外的各級疾控機構來承擔的，但疾控機構本身并無發(fā)布預警的權力。此種制度設計在客觀上造成了有能力收集預警信息的機構卻無權公布該信息，而有權公布該信息的機關又沒法及時獲取信息的悖反式局面。在現(xiàn)代組織法上，國家權力的配置應遵循功能適當原則，即應當將行政任務分配給在組織、結構、人員等方面最具有優(yōu)勢，從而最有可能做出正確決定的機構之上。(33)參見張翔：《國家權力配置的功能適當原則——以德國法為中心》，載《比較法研究》2018年第3期，第153頁。也正因為此，德國、美國等國賦予了疾控機構直接向社會公眾發(fā)布傳染病疫情預警信息的權力。(34)同前注〔25〕，陸嬌嬌、賈文鍵文，第135-136頁；Nan D.Hunter, The Law of Emergencies: Public Health and Disaster Management, Elsevier, 2009, p.162。反觀我國，現(xiàn)行法律卻將預警信息的發(fā)布權力交給了無法在第一時間掌握信息的高級別行政機關，此一制度設計違背了權力配置的功能適當原則。

二是運行效率低下。由于預警發(fā)布權被限定于高級別的行政機關行使，而這些機關要想獲知預警信息，依賴于下級機關的報送。在一個由醫(yī)生、醫(yī)療機構以及各級衛(wèi)健委、政府等多元主體組成的復雜的信息層報體系中，預警信息的傳遞效率十分低下，很難滿足預警信息發(fā)布的及時性要求。況且，由于疫情預警信息發(fā)布后會對當?shù)氐穆糜?、招商環(huán)境等經(jīng)濟利益造成重大影響，對于深嵌于地方競爭“錦標賽”治理結構中的行政機關(尤其是縣市兩級政府)而言，(35)對地方政府競爭“錦標賽”理論的分析，參見周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作》，載《經(jīng)濟研究》2004年第6期，第33-40頁；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經(jīng)濟研究》2007年第7期，第39-49頁。它們是否有足夠的意愿上報疫情信息，也頗值得懷疑。

三是制度定位存在嚴重偏差。建立預警制度的核心目的，當是提醒社會公眾合理避開風險點，唯此，傳染病的預防才會擁有堅實的社會基礎。但是，仔細梳理我國實定法上的相關規(guī)定后會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行預警制度的設計其實側重于給醫(yī)療機構、疾控機構和行政機關發(fā)出警示，而疏于對社會公眾的提醒。理由是，《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條第2款規(guī)定了國家衛(wèi)健委和省級政府“及時發(fā)出傳染病預警”和“根據(jù)情況予以公布(預警)”兩項職權。結合該法的其他關聯(lián)規(guī)定可以判定，前一職權針對的是行政機關、疾控機構和醫(yī)療機構，(36)《傳染病防治法》(2013年修訂)第20條第3款規(guī)定，地方政府和疾控機構接到國家衛(wèi)健委或省級政府發(fā)出的傳染病預警后，須采取相應的預防、控制措施。該法第34條規(guī)定，縣級以上地方衛(wèi)健委應當及時向本行政區(qū)域內(nèi)的疾控機構和醫(yī)療機構通報預警信息。該法第35條第1、2款還規(guī)定，國家衛(wèi)健委應當及時向國務院其他有關部門和各省級衛(wèi)健委通報全國傳染病預警信息；毗鄰的以及相關的地方衛(wèi)健委應當及時互相通報本行政區(qū)域的傳染病預警信息。而后一職權的作用對象為社會公眾。從上述法條表述的差別中可以看出，對行政機關和衛(wèi)生系統(tǒng)的預警是羈束性職權，且必須“及時”行使；而對社會公眾預警為裁量性職權，發(fā)布與否以及發(fā)布的時限等內(nèi)容均不明朗。從《傳染病防治法》針對這兩類職權設定了完全不同的規(guī)范密度這一細節(jié)中，也不難管窺出立法的側重點在于前者。另外，在不少法規(guī)范文本上，“預警”一詞甚至直接被限縮為針對行政機關和衛(wèi)生系統(tǒng)的預警這一制度面向。例如國務院在2006年制定的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》第3.2條規(guī)定，各級衛(wèi)健委應及時做出預警。此處各級衛(wèi)健委有權發(fā)布的預警，顯然只能理解為針對行政機關和醫(yī)療機構的預警方能符合《傳染病防治法》(2013年修訂)的規(guī)定，否則就會與該法第19條關于僅限于國家衛(wèi)健委和省級政府發(fā)出預警的規(guī)定相抵觸。立法者對于預警制度的此種“內(nèi)斂化”的制度定位，體現(xiàn)出了其試圖將早期的傳染病信息隔絕于社會公眾之外，盡可能在行政和醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)予以消化的傾向。從本次新冠肺炎疫情初期有關部門采取的“內(nèi)緊外松”處置措施中，可以看出他們深受此思維的影響，但隨之造成的疫情迅速擴散的結果無疑表明，這是一種致命的自負，極其錯誤且有害。它不僅偏離了預警制度設立的核心目的，也與《傳染病防治法》第2條確立的“依靠群眾”這一傳染病防治原則完全背道而馳。

(三)開放分散化的預警權限配置體系之提倡

鑒于現(xiàn)行法上確立的封閉集中化的預警制度存在以上諸種問題，筆者認為，應當在未來通過修法對其作出改革，代之以開放分散化的預警權限配置體系。具體而言，此一新的體系由如下兩個要點構成：

第一，應擺正預警制度的定位，將向社會公眾公開發(fā)布預警信息作為該項制度的核心聚焦點。在觀念上，醫(yī)療機構和行政機關之間的內(nèi)部預警信息共享應被視為是手段，它在根本上是服務于對外發(fā)布預警的工作需要的。在具體制度設計上，應將預警信息的對外發(fā)布修改為有權主體無裁量空間的一項法定義務，并配套性地設置發(fā)布此項信息的及時性要求。只有這樣，才能保障社會公眾在傳染病疫情方面的知情權，提醒其盡早采取審慎的預防措施，從而真正實現(xiàn)傳染病防治關口的前移。

第二，應將預警權限的配置分散化，同時賦予各級疾控機構以及各級衛(wèi)健委發(fā)布預警信息的權力。一方面，應充分發(fā)揮各級疾控機構在日常監(jiān)測和研判分析疫情上的專業(yè)優(yōu)勢，賦予其直接向社會公眾發(fā)布預警信息的權力。這樣可以使其在獲知疫情信息后免于再向所隸屬的衛(wèi)健委報告，而其相對獨立的地位又可以使其在公開信息時免受利益考量的牽絆。實際上，盡管缺乏明確的上位法授權，我國疾控機構在一定范圍內(nèi)也在行使對公眾的預警權力。(37)例如在2012年阿拉伯半島爆發(fā)中東呼吸綜合征后，中國疾控中心曾發(fā)出國際旅行和出入境健康提示，提醒擬往返該地區(qū)的公民加以防范和注意。參見玨曉：《嚴防新型冠狀病毒“入侵”》，載《人民日報海外版》2012年10月12日，第14版。2003年原衛(wèi)生部頒布的《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》第14條第1項甚至明確賦予了各級疾控機構發(fā)布傳染性非典型肺炎疫情預警的權力。另一方面，當前行政體制之內(nèi)的發(fā)布權仍應保留，但建議改由各級衛(wèi)健委來發(fā)布預警。之所以仍主張保留行政性的發(fā)布權，是因為當前科層化的衛(wèi)生管理體制，決定了一線醫(yī)療機構在發(fā)現(xiàn)疫情后更愿意向作為其監(jiān)管部門的衛(wèi)健委報送，而不是選擇向當?shù)丶部刂行姆答伝蛟诩部叵到y(tǒng)打造的傳染病疫情直報系統(tǒng)上填報。另外，在此次新冠肺炎疫情的處置中，疾控系統(tǒng)存在著一定程度的公眾信任危機，其公信力尚待重建。保留行政性的發(fā)布權，可以確保在疾控系統(tǒng)預警失靈時仍有替代性的發(fā)聲渠道。而之所以主張將這一行政性的預警發(fā)布權改由各級衛(wèi)健委行使，是為了減少信息傳遞和發(fā)布的層級；同時，由于作為業(yè)務部門的衛(wèi)健委相比于一級政府而言更不易受經(jīng)濟利益的牽絆，(38)有學者經(jīng)研究后發(fā)現(xiàn)，在地方官員晉升競爭的“錦標賽”中，經(jīng)濟性考核指標主要對一級政府的官員有效，而對政府所屬職能部門的官員而言難以奏效。參見周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》(第2版)，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2017年版，第363-364頁。這一預警信息的公布渠道相對而言運轉更為順暢。以上倡議的分散化的預警發(fā)布體制，使得社會公眾在面對疫情風險時擁有多元化的信息源，這相比于現(xiàn)行法上的單一信息源而言，更有可能收到預警信息。

值得指出的是，無論是各級疾控機構還是衛(wèi)健委，它們在行使預警權力的過程中均高度依賴于一線醫(yī)生及其醫(yī)療機構所反饋的信息，因此在傳染病疫情的監(jiān)測網(wǎng)絡中，管理機關須重視一線醫(yī)生的判斷并對其反饋的疫情保持足夠的尊重，防止有意義的信息在科層化的管理體制中被不當?shù)剡^濾。(39)在本次新冠肺炎疫情中，武漢市中心醫(yī)院急診科主任艾芬在接到大量不明原因的肺炎病人后，曾從2019年末開始多次向該院的相關科室上報疫情，換來的卻是1月2日該醫(yī)院監(jiān)察科找其談話，被批評“作為專業(yè)人士沒有原則，造謠生事”。另外，該院李文亮醫(yī)生也因在微信群中發(fā)布疫情言論，先后受到了武漢市衛(wèi)健委和該醫(yī)院的批評，以及公安機關的訓誡。參見杜瑋：《武漢市中心醫(yī)院醫(yī)護感染調查》，載《中國新聞周刊》2020年第6期，第41-42頁。與之同樣重要的是，公權力機關對于在疫情發(fā)生初期出現(xiàn)的網(wǎng)絡輿情言論也應保持盡可能的寬容，因為新近的研究表明，在一個開放的網(wǎng)絡空間里，基于網(wǎng)絡上疫情關鍵詞的出現(xiàn)熱度而建立的大數(shù)據(jù)模型可以有效地監(jiān)測疫情，這往往比基于傳統(tǒng)醫(yī)療機構渠道建立的監(jiān)測網(wǎng)絡要提早數(shù)周甚至數(shù)月捕捉到疫情信息，并且能準確預測疫情發(fā)展趨勢。(40)參見祝丙華等：《基于大數(shù)據(jù)傳染病監(jiān)測預警研究進展》，載《中國公共衛(wèi)生》2016年第9期，第1277頁；陸殷昊等：《輿情監(jiān)測在公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警中的研究進展》，載《上海預防醫(yī)學》2019年第11期，第882-884頁。毋庸贅言，以上兩方面的要求都是開放式預警權限配置體系的題中應有之義。

四、預警發(fā)布后的配套制度建設

傳染病預警作為典型的風險信息規(guī)制工具，其制度設計應遵循現(xiàn)代規(guī)制理論上有關風險信息交流的基本制度框架，這些制度包括風險信息的發(fā)布(含作為其前提的信息收集、整理與決策)、解釋、糾正、追責等。(41)參見金自寧：《風險規(guī)制中的信息溝通及其制度建構》，載《北京行政學院學報》2012年第5期，第83-88頁。然而，梳理我國現(xiàn)行的法律規(guī)定可知，立法者構建的預警制度在傳染病疫情早期預警信息發(fā)布階段以后就戛然而止，缺乏后續(xù)環(huán)節(jié)的配套性制度的跟進。(42)參見《傳染病防治法》(2013年修訂)第19條、《突發(fā)事件應對法》(2007年)第42-45條。此外，作為對上位法預警規(guī)定的細化規(guī)定，國務院辦公廳秘書局2015年發(fā)布的《國家突發(fā)事件信息發(fā)布系統(tǒng)運行管理辦法(試行)》、湖北省政府辦公廳2015年發(fā)布的《湖北省突發(fā)事件預警信息發(fā)布管理辦法(試行)》等下位法也僅規(guī)定了預警信息的發(fā)布和傳播方式，未涉及預警信息公開之后的解釋、更正等事項?？紤]到預警信息的專業(yè)性和不確定性，以及社會公眾在預警信息面前并非被動、理性的信息接收者，拓展預警的制度環(huán)節(jié)至關重要。具體而言，在疫情早期的預警公布之后，還需要加強如下三個方面的配套制度建設：

(一)預警信息的持續(xù)性發(fā)布

風險信息的溝通在本質上是一個持續(xù)進行的過程，傳染病疫情的預警也不例外。有權機關在疫情初期及時向社會公眾發(fā)出預警后，并非意味著預警義務就此完成。在疫情發(fā)展的中后期，其仍負有持續(xù)性地發(fā)布其他預警信息的義務，包括公開本地確診人員、疑似人員和治愈人員的居住地、行動軌跡、復陽情況等信息，用于提醒與這些人員處于近距離接觸范圍的公眾做好預防措施。實際上，由于物理距離更近、披露的病情更真實，后一種預警制度對公眾而言更具針對性和警示性。此外，在早期預警未運轉的情況下，后一種預警的發(fā)布還可起到亡羊補牢之效。遺憾的是，在本次新冠肺炎疫情中，不僅早期預警信息的發(fā)布運轉失靈，而且中后期的持續(xù)性預警也普遍被忽視。很多城市所公布的疫情信息，僅停留于新增和累計確診人數(shù)、在院和出院病歷人數(shù)、密切接觸者人數(shù)等數(shù)字之上，這難以為公眾提供有針對性的警示信息。另外一些城市(如蘇州市)則在疫情的后期改為公布確診人員所在居住小區(qū)及其行動軌跡，但對于確診人員的確切居住樓棟、疑似病人的住址與行蹤、治愈病人的復陽情況等信息沒有作進一步的披露。

上述忽視發(fā)布持續(xù)性預警信息的現(xiàn)象之所以發(fā)生，一方面與我國實定法所設計的預警范圍過于偏狹有關，因為無論是《傳染病防治法》還是《突發(fā)事件應對法》，它們確立的均是針對事件的預警，即聚焦于警示傳染病事件的發(fā)生，而非該事件所帶來的持續(xù)性風險意蘊。此種點狀的立法思維顯然難以適應現(xiàn)代行政對風險進行持續(xù)性監(jiān)管的需要。(43)這種立法思維其實在我國應急制度設計中是普遍存在的一個問題。對此詳細的分析，參見趙鵬：《風險社會的行政法回應：以健康、環(huán)境風險規(guī)制為中心》，中國政法大學出版社2018年版，第209-216頁。另一方面，也與普通信息公開制度對預警制度的過度擠壓有關。根據(jù)《傳染病防治法》(2013年修訂)第12條、第68條和第69條的規(guī)定，疾病預防控制機構和醫(yī)療機構不得泄露傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個人隱私的有關信息與資料，否則應承擔相應的法律責任。原衛(wèi)生部發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》(2006年修訂)第14條亦規(guī)定：“醫(yī)療衛(wèi)生人員未經(jīng)當事人同意，不得將傳染病病人及其家屬的姓名、住址和個人病史以任何形式向社會公開?！鄙鲜鰹椴∪穗[私信息提供高強度保護的制度，在普通信息公開的制度框架下具有正當性，但在作為風險預防行政活動的預警信息公開面前就難謂合理，因為風險預防這一行政任務的出現(xiàn)本身就意味著須對傳統(tǒng)法治國中的公民基本權利作出必要的克減。(44)參見[德]迪特兒·格林：《憲法視野下的預防問題》，劉剛譯，載劉剛編：《風險規(guī)制：德國的理論與實踐》，法律出版社2012年版，第125-127頁。基于合理引導周邊居民避開疫情風險點和消解其未知恐懼之考量，應公布傳染病病人及其密切接觸者的部分隱私信息(如所在居住小區(qū)和樓棟、復陽情況等)，這在風險預防行政活動中是具有正當性的。(45)同前注〔14〕，趙宏文，第20-21頁。鑒于以上兩方面的情況，在未來的傳染病防治法制修訂中，將預警對象從疫情事件轉向該事件所帶來的風險以便將中后期預警義務囊括在內(nèi)，以及系統(tǒng)清理阻礙預警信息持續(xù)發(fā)布的信息公開規(guī)定進而實現(xiàn)預警制度與普通疫情信息公開制度之間的合理分界，乃是擺在立法機關面前的迫切任務。

(二)對預警信息的及時解釋與更正

在將預警制度的核心定位從原先體制內(nèi)的信息共享撥正為向社會公眾傳遞風險信息后，預警信息的可理解性就成為影響該制度成效的一個關鍵因素。因為對于信息規(guī)制工具而言，“只有公眾能夠理解被披露的信息，或可以以信息為依據(jù)自由地選擇，或者相信信息與選擇之間具有實質的關聯(lián)時，披露才有可能起作用”。(46)[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學出版社2008年版，第241頁。這就要求當預警發(fā)布主體所披露的疫情信息容易引發(fā)公眾誤解時，有權機關應及時作出解釋和澄清。從本次新冠肺炎疫情的應對來看，預警發(fā)布主體對疫情信息的解釋工作是不到位的。武漢市疾控中心主任李剛在2020年1月19日武漢官方舉行的新聞發(fā)布會上稱“隨著各項防控措施的實施與落實，疫情是可防可控的”。(47)廖君、樂文婉：《疫情可防可控：武漢有關方面答記者問》，載《新華每日電訊》2020年1月20日，第7版。從專業(yè)的角度看，上述“可防可控”的言論是以落實各項防控措施為前提的，其本意是表達疫情是可以預防和控制的，提醒民眾對此不必過分恐慌。(48)同樣因發(fā)表過疫情“可防可控”言論而身陷輿論漩渦的國家衛(wèi)健委新冠肺炎專家組成員王廣發(fā)，在事后回應該爭議時就解釋稱，可防可控并非指不防不控。同前注〔20〕，趙孟、陳鑫文。但從普通民眾的認知來看，“可防可控”一詞容易被誤解為疫情不嚴重，不需要采取特別的預防措施。尤其在媒體為吸引眼球而刪去“采取防控措施”這一前提，徑直將標題表述成“可防可控”之后，更是會強化民眾的上述認知傾向。可見，本意旨在消解民眾過度恐慌心理的“可防可控”言論，在經(jīng)歷媒體報道和公眾認知的復雜轉換過程后，卻成了可以“不防不控”，這完全與原意背道而馳。遺憾的是，在上述言論出現(xiàn)后，武漢當?shù)氐男l(wèi)生行政部門和疾控機構并未對“可防可控”言論進行及時的解釋和澄清，未能糾正公眾的認知誤區(qū)。此外，在本次疫情中后期，關于新冠病毒的傳播途徑的信息中，充斥著“氣溶膠”“糞口傳播”等大量專業(yè)術語，對此也未見有權機關作出及時的釋疑來消解公眾的認知障礙，這就無法使這些信息發(fā)揮出引導公眾嚴加防范的應有功能。在未來的《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》的修改中，應對有權機關針對預警信息的及時解釋義務作出明確的規(guī)定。

與之同樣重要的，還包括在上述兩部法律中建立針對預警信息的更正制度。因為在建立分散化的預警權限配置體系后，預警信息的發(fā)布主體呈現(xiàn)多元化，這在客觀上會造成各種主體間發(fā)布的信息不一致的情況。另外，預警信息本身所具有的不確定性，也要求有權機關在發(fā)布預警后，應根據(jù)醫(yī)學上對于疫情知識的認識進展，對此前發(fā)布的預警信息作出及時更正。例如新冠肺炎疫情中后期發(fā)現(xiàn)存在著無癥狀感染者，對于這種新的情況，有關機關應及時更新防范措施，提醒居民小區(qū)、機場車站等查控點在監(jiān)測人員時不應以體溫作為唯一的判斷標準，而應同時結合其過往旅行地、接觸史等流行病學資料進行判斷。又如，治愈出院的新冠肺炎病人在復查中被查出存在復陽的情況，這與傳染病治愈后會在體內(nèi)產(chǎn)生抗體因而不致再感染的一般認知之間存在著出入。對于這一新情況，衛(wèi)生行政部門和疾控機構應及時向治愈患者的家人及周邊居民發(fā)出預警，提醒他們加以防范和注意。如果缺乏信息更正制度，會使治愈患者的家人和周邊居民重新陷入病毒環(huán)境的境地。(49)江蘇徐州一位新冠肺炎患者治愈出院后，經(jīng)過14天的醫(yī)學隔離觀察期后回到家中，所在社區(qū)組織相關小區(qū)居民為其舉行了隆重的歡迎儀式。后來該名患者在復檢中又查出陽性，導致8位密切接觸者被緊急隔離。參見項向榮：《病毒太狡猾迎來送往就不要搞了》，載《錢江晚報》2020年3月2日，第A15版。由于預警信息中同時包含了疾病知識以及預防措施知識，后期對預警信息的更正，也應當涵括這兩方面的內(nèi)容。

(三)責任機制的合理構建

在風險規(guī)制活動中，行政機關與公眾之間掌握信息的不對稱性，以及風險事件本身的不確定性，容易導致行政機關在風險早期傾向于放任風險的發(fā)展，而非積極介入風險，進而造成了風險規(guī)制體制的遲滯。(50)參見陶鵬：《遲滯、分化及泛化：避責政治與風險規(guī)制體制形塑》，載《云南社會科學》2016年第6期，第92-93頁。為克服上述機會主義的傾向，應在法律層面設定相應的追責機制，以便督促各級衛(wèi)健委和疾控機構及時發(fā)布預警信息，并防止二者推諉行使職權。雖然由于疫情預警在本質上屬于信息公開行為，將其納入行政復議和行政訴訟渠道并不存在法律層面的障礙，但是這兩種外部性救濟渠道的耗時較長，與疫情預警的高度時效性要求難相契合。因此，疫情預警的責任機制應致力于在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行打造。在這方面，現(xiàn)行法律存在著改進的空間。一方面，《傳染病防治法》規(guī)定了省級政府和國家衛(wèi)健委發(fā)布預警信息的職權，但對于這兩個機關怠于行使此項職權的法律責任并未作出配套規(guī)定。(51)參見《傳染病防治法》(2013年修訂)第65、66條。另一方面，《突發(fā)事件應對法》(2007年)第63條雖然規(guī)定了有權機關在宣布進入預警期后未按規(guī)定及時向社會公眾發(fā)布突發(fā)事件警報的法律責任，但對于有權機關未履行前述持續(xù)性預警職責以及對預警信息的及時解釋與更正職責的行為，并未規(guī)定相應的法律責任，可見其規(guī)范的內(nèi)容仍有所不足，在未來修法時應予完善。

與追責機制同等重要的，還有容錯機制的合理構建。作為一種在不確定情形下作出的行政決定，有權機關發(fā)布的預警如果在事后被證明是錯誤或引人誤解的，只要行政機關在發(fā)布之時盡到了審慎義務，并在事后及時通過解釋、更正等措施減少了其危害，應免于追究責任。否則，高懸于有權機關之上的責任追究這把“達摩克里斯之劍”，會驅使其盡可能在等待信息準確后再發(fā)布預警，進而使公布預警的最佳時機被錯過。當然，容錯機制的建立與適用，并不意味著將不確定信息的判斷完全交給有權機關來裁量決定。對此，須建立起科學的風險評估機制，以及賦予社會公眾一定的參與評論之機會，這本身也是風險預防行政制度建設的題中應有之義。(52)參見高秦偉：《論歐盟行政法上的風險預防原則》，載《比較法研究》2010年第3期，第62頁。

五、結語

回顧人類的發(fā)展史，一連串關于傳染病致命的數(shù)據(jù)令人觸目驚心：14世紀中葉發(fā)生的腺鼠疫，殺死了歐洲四分之一的人口；當歐洲的探險家們踏上新大陸后，隨之攜帶的天花，導致墨西哥的人口從1520年的2000萬急劇銳減至1618年的160萬；而“第一次世界大戰(zhàn)”結束之際發(fā)生的流感，作為人類歷史上最大的一次流行病，奪走了2100萬人的生命。(53)參見[美]賈雷德·戴蒙德：《槍炮、病菌與鋼鐵：人類社會的命運》，謝延光譯，上海譯文出版社2006年版，第199-200、209頁。人類社會處于與傳染病作斗爭的永恒過程之中，這幾乎是一種不能逃遁的宿命。提升人類抵御傳染病的能力，固然需要依托于發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥科技，但與之同樣重要的，是健全應對疫情的相關法律制度。在這其中，傳染病疫情預警制度居于十分重要的地位，它在引導公眾合理避開風險點、遏制疫情擴散乃至為行政機關后續(xù)采取的疫情處置措施提供公眾心理緩沖等方面發(fā)揮著關鍵性作用。也正因為如此，世界衛(wèi)生組織不斷重申，在應對傳染病尤其是新發(fā)傳染病的蔓延方面，早期預警制度具有十分重要的意義。(54)See David P.Fidler, SARS, Governance and the Globalization of Disease, Palgrave Macmillan, 2004, p.188.就本次新冠肺炎疫情而言，如果預警信息能夠有效運作，或許武漢百步亭社區(qū)的“萬家宴”就不會上演，源源不斷的春運客流也不會奔向湖北，疫情不至于呈現(xiàn)出如此大范圍的蔓延。如果說“公開是最好的防疫”，(55)陳云良：《公開是最好的防疫》，載《瀟湘晨報》2020年1月23日，第A4版；周佑勇：《堅持在法治軌道上推進疫情防控治理》，載《學習時報》2020年2月17日，第A2版。那么預警信息無疑是在疫情預防中最亟待公開的一種信息。本文檢討了影響我國傳染病疫情預警制度有效運行的若干觀念性和制度性因素，并提出了相應的完善建議，期望以此能真正激活該制度在預防傳染病擴散方面的功能。如果缺乏此類省思，今后我們在面對類似的突發(fā)疫情時，恐怕依然會缺乏制度上的“免疫力”。