多元協(xié)同視角下高校外部治理改革研究

延安大學(xué) 王菲

我國自1978年恢復(fù)高考制度以來，高校經(jīng)過了40多年的發(fā)展，通過實(shí)施“211工程”“985工程”以及“特色重點(diǎn)學(xué)科項目”等重點(diǎn)建設(shè)，帶動了我國高教水平的提升，并取得了巨大成就。隨著教育工作的發(fā)展和大眾化的逐步實(shí)現(xiàn)，國家對高校提出了新的規(guī)定?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求，“到2020年，高等教育機(jī)構(gòu)要更加合理，特色要更加鮮明①”。為此，國家應(yīng)該指明政府的管理權(quán)限，完善高校外部治理，推進(jìn)高校與治理主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，合理有效地引入市場機(jī)制，實(shí)行資源共享，擴(kuò)大高校與社會之間的合作，健全社會監(jiān)督長效機(jī)制。高校作為教書育人的場所，更要認(rèn)真貫徹落實(shí)，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，做到權(quán)責(zé)一致，合理分工。高等學(xué)校承擔(dān)著發(fā)展教育，培養(yǎng)人才，推動社會現(xiàn)代化等重大任務(wù)。發(fā)展教育，核心就是要提高教育質(zhì)量，而這要靠改革來實(shí)現(xiàn)，以體制改革為重點(diǎn)，鼓勵高校積極參與改革，實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)。目前我國高校外部治理中還存在著政府“缺位”“越位”現(xiàn)象，社會組織參與度不高，市場失靈現(xiàn)象嚴(yán)重，其他主體的作用不明顯等諸多問題。為此，我國高校外部治理機(jī)制必須進(jìn)行改革。

一、高校外部治理的基本含義和理論基礎(chǔ)

（一）基本含義

高校治理是從公共事務(wù)治理等多個領(lǐng)域引伸過來的，是高校各主體在治理過程中相互關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo)的一種制度機(jī)制。從邏輯層面來講，可將高校治理劃分為高校內(nèi)和高校外兩個方向的治理，外部治理對內(nèi)部治理的實(shí)施進(jìn)行制約。高校外部治理是高校、政府、市場、社會等多個外部主體之間相互制約，相互協(xié)作，最終實(shí)現(xiàn)高校有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一種制度。

（二）理論基礎(chǔ)及其適用性—協(xié)同治理

“協(xié)同學(xué)”由德國著名的赫爾曼·哈肯教授于《協(xié)同學(xué)：大自然成功的奧秘》中首先提出來的，他將“協(xié)同”定義為系統(tǒng)的各個組成部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應(yīng)或整體效應(yīng)②。協(xié)同理論將人類世界都視為一種十分繁復(fù)的體系，它認(rèn)為，不同的系統(tǒng)其屬性各不相同，但在整個生態(tài)系統(tǒng)中，各個系統(tǒng)之間仍存在著密切配合、相輔相成的關(guān)系。協(xié)作治理是我國當(dāng)代管理發(fā)展的必然趨勢，協(xié)同學(xué)的提出具有重要的意義。從協(xié)同理論中得知，系統(tǒng)是否能正常發(fā)揮作用，依賴于系統(tǒng)中各重要環(huán)節(jié)的協(xié)同合作，若協(xié)同作用發(fā)揮的好，系統(tǒng)的整體效能就能達(dá)到最大化。以奧斯特羅姆（Ostrom）為代表的學(xué)派創(chuàng)立了多中心理論，他們認(rèn)為，多中心與單中心不同，在管理過程中，多中心不僅包括政府這一個主體對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理活動，還包括公眾、個人組織、非營利組織、地方以及中央政府等多主體共同管理公共事務(wù)。

協(xié)同理論可以為解決現(xiàn)實(shí)的管理問題提供新的思維方式，從理論視角看，高校外部治理由多個主體共同參與，且與外部環(huán)境密切相關(guān)，從而形成復(fù)雜的治理體系。而協(xié)同學(xué)對于解決這類繁瑣問題上，有著一定的優(yōu)勢。黨的十八屆三中全會過后，我國的治理思路在經(jīng)歷“統(tǒng)治”“管理”階段后，步入“治理”階段③。我國高校從過去傳統(tǒng)的政府支配的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、社會、市場等共同參與的多元治理。

高等學(xué)校的治理活動涉及著多個主體，他們之間相互約束、相互作用，共同治理高校的行政事務(wù)。通過治理理論，我們可以充分強(qiáng)調(diào)外部主體之間的協(xié)調(diào)性，使各個主體都服從于同一目標(biāo)，積極合作，共同參與，使得治理更加科學(xué)，而這恰巧對高校的治理改革產(chǎn)生了極為重要的影響。

二、我國高校外部治理體制的歷史變遷

從中華人民共和國成立到1978年十一屆三中全會之前，我國先后經(jīng)歷了三十年計劃經(jīng)濟(jì)，國家和政府對全國經(jīng)濟(jì)的控制是以高度集中為重點(diǎn)的直接管理。在這一制度背景下，我國高等教育制度完全符合計劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。高校與政府的關(guān)系已經(jīng)成為一種高度集中的治理關(guān)系。改革開放以來，我國高校外部治理體制大致經(jīng)過了下面三個階段：

（一）第一階段：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)階段（1978年—1992年）

1976年—1985年是高等教育恢復(fù)重建階段，教育部重新發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）》，重建高等學(xué)校外部治理結(jié)構(gòu)，逐漸恢復(fù)20世紀(jì)60年代初期形成的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的行政管理體制。1981年，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”體制基本恢復(fù)，但實(shí)踐證明，這種體制仍存在著不足，限制了高校的創(chuàng)造性發(fā)展，1985年通過的教育體制改革文件中明確指出，要貫徹落實(shí)簡政放權(quán)、加強(qiáng)學(xué)校自治的方針，為高校教育管理體制改革指明了新的方向。《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》要求進(jìn)一步提高高校的管理權(quán)，加強(qiáng)高校適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的能力。在此之后，我國正式建立起了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的制度。

（二）第二階段：國家統(tǒng)籌階段（1992年—2002年）

隨著改革開放的不斷深入，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理制度的缺陷日益凸顯，影響高等教育的發(fā)展。為了適應(yīng)市場發(fā)展的需要，國家又一次進(jìn)行了管理體制改革?！蛾P(guān)于教育改革和發(fā)展綱要》中提出，在教育改革發(fā)展的背景下，建立政府宏觀管理的學(xué)校自主辦學(xué)體制。1999年《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》頒布以后，改革主要集中在教育職員制度的建立和崗位補(bǔ)貼制度的普遍推行等方面，高校治理改革取得了開創(chuàng)性進(jìn)展，逐步創(chuàng)立了國家統(tǒng)籌、高校自主辦學(xué)的高等學(xué)校管理新體制。

（三）第三階段：政校分離階段（2002年—至今）

2010年，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年—2020年）》中，明確提出要推進(jìn)高校與政府分離、管理與辦學(xué)分開的現(xiàn)代高校體制，創(chuàng)建社會監(jiān)管、市場參與機(jī)制，建立高校與政府、社會、市場之間的新聯(lián)系。

三、參與高校外部治理過程中的多元主體

（1）政府。政府作為高校資源的供給者和高校管理的監(jiān)管者，在高校治理和運(yùn)行過程中起著主導(dǎo)作用。政府通過合理引導(dǎo)市場機(jī)制，對高校進(jìn)行宏觀調(diào)控，合理有效約束高校的治理行為，確保高等學(xué)校健康運(yùn)行。同時，政府與高校之間是一種雙向關(guān)系，政府通過辦學(xué)來滿足群眾對教育的需求，學(xué)校則通過教學(xué)來培養(yǎng)科研人才，為政府提供人才支持。（2）社會。高校源于社會，是社會里的一種非營利組織，社會的需求決定著高校應(yīng)該培養(yǎng)怎樣的人才。社會參與高校的外部治理過程已經(jīng)成為我國高校發(fā)展的一個必然要求。社會組織的參與擴(kuò)寬了高校獲取資源的路徑，公平公正的監(jiān)督也成為高校有效治理的基礎(chǔ)，從而提高高校治理的效能。（3）市場機(jī)制。結(jié)合治理理論來看，高校作為非營利組織，只有借助一些“營利性”的市場活動，才能在保證公益性的前提下，彌補(bǔ)其不足。在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，高等教育被分成準(zhǔn)公共產(chǎn)品。針對市場競爭的影響，高校紛紛引入市場經(jīng)濟(jì)，以最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制在高校管理過程中的資源配置作用。高校外部治理除上述主體外，還存在其他的外部主體，如家長、媒體、校友等。綜上所述，政府、社會、市場機(jī)制以及其他外部主體共同構(gòu)成了高校外部治理體系的多元主體，各個主體之間相互協(xié)作、相互完善，具有不可替代性，因此，充分協(xié)調(diào)好各主體間的關(guān)系，是高等學(xué)校穩(wěn)定運(yùn)行、健康發(fā)展的一大前提。

四、我國高校外部治理存在的問題

回顧歷史，我國高校外部治理體制雖然取得了很大成就，但仍然存在些許問題。

（一）高校與政府之間：政府“缺位”“越位”

我國高校外部治理值得注意的問題就是政府嚴(yán)重的“缺位”“越位”。理論上，政府對高校應(yīng)該采取宏觀上的調(diào)控，但實(shí)際治理中政府對高校的管理過于細(xì)微，高校內(nèi)的管理事務(wù)受到過多控制，導(dǎo)致高校失去自主決策權(quán)，約束了高校的穩(wěn)步發(fā)展。而過度的干預(yù)讓高校對政府的依賴性加強(qiáng)，逐步喪失了高校辦學(xué)的積極性。

（二）高校與社會之間：社會參與度不高

在高校外部治理過程中，社會組織的參與度不高。社會在高校外部治理中尚未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的作用。受政府控制的影響，我國社會組織對參與高校治理的熱情不高，權(quán)力意識較為淡薄，參與形式都是短暫的即興方式，無法產(chǎn)生有效的治理作用。社會對高校的參與度不高，使得優(yōu)越的社會資源無法融入校園，導(dǎo)致資源流失。

（三）高校與市場之間：市場失靈現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著高等教育市場化發(fā)展，市場在高校治理過程中發(fā)揮著重要的作用。但在實(shí)際生活中，市場失靈現(xiàn)象難以避免，高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在市場競爭過程中，由于信息不對稱、營利性與公益性沖突、高校盲目迎合市場需求的現(xiàn)象日益突出等問題，從而導(dǎo)致教育資源配置低效，高校教育質(zhì)量降低，高校發(fā)展受到影響。

（四）高校與其他主體之間：其他主體作用甚微

家長、媒體、校友等外部主體在高校治理過程中在一定程度上起著監(jiān)督的作用。但高校與這些主體的關(guān)系并不密切，例如學(xué)生家長可能并不了解學(xué)校的情況，因此并未在治理過程中發(fā)揮有效的作用。這些主體與高校之間缺少互動與了解，導(dǎo)致這些主體在高校外部治理中發(fā)揮的作用微乎其微，難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

五、多元主體參與的高校外部治理改革措施

（1）明確政府職權(quán)，提高學(xué)校辦學(xué)自主性。政府在高校外部治理中發(fā)揮著重要作用，但過度地干預(yù)導(dǎo)致高校自主權(quán)逐步喪失，因此按照《教育規(guī)劃綱要》提出的要求，政府必須轉(zhuǎn)變其職能。根據(jù)國外高校治理的經(jīng)驗，通過立法來約束政府是相對有效的方法，從而降低政府對高校過多的干預(yù)。另外，應(yīng)明確政府的職責(zé)范圍，強(qiáng)化其宏觀調(diào)控的權(quán)力，避免政府對高校內(nèi)部產(chǎn)生過多控制的行為，將高校的辦學(xué)權(quán)與所有權(quán)相分離，提高辦學(xué)自主性，喚醒高校活力。（2）鼓勵社會積極參與，實(shí)現(xiàn)學(xué)社互補(bǔ)。在完善高校管理體系的過程中，社會組織作為一個重要的外部主體，應(yīng)該發(fā)揮其作用。積極引導(dǎo)社會參與高校治理，拓展教育資源。積極邀請社會上的優(yōu)秀人士加入學(xué)校的管理活動，加強(qiáng)學(xué)校與社會之間的交流，使社會廣泛參與高校治理，優(yōu)化高校外部治理環(huán)境。社會和高校之間實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，高校為社會的發(fā)展提供人才、技術(shù)等要素，而社會為高校提供一個良好的學(xué)術(shù)氛圍，二者相輔相成，形成良好局面。（3）合理利用市場機(jī)制，準(zhǔn)確發(fā)揮市場效用。高校作為非營利組織，需要借助一些“營利性”的市場活動來彌補(bǔ)其不足，因此，高校的發(fā)展必須引入市場機(jī)制，以滿足市場對人才培養(yǎng)的需求。同時，要妥善處理市場與高校的關(guān)系，構(gòu)建防范市場波動的機(jī)制，及時調(diào)整培養(yǎng)人才的方式方法。但高校也不可過分追求市場需求，以免出現(xiàn)功利現(xiàn)象。因此，高校還需要探索出教育與市場之間的平衡點(diǎn)，從而使市場對高校治理發(fā)揮最大效用。（4）構(gòu)建中間組織，增強(qiáng)其他外部主體的作用。在外部治理過程中，還存在著其他主體，如家長、媒體、社區(qū)等，因此，構(gòu)建中間組織是必不可少的一項任務(wù)。通過中間組織將其他外部主體與高校關(guān)聯(lián)起來，構(gòu)建完整的外部治理，促進(jìn)高校適應(yīng)發(fā)展的需要。中間組織應(yīng)以第三方的形式出現(xiàn)，對高校及政府、社會、市場等外部主體進(jìn)行監(jiān)督，約束高校與各外部主體之間的關(guān)系，提高高校辦學(xué)的積極性。

推進(jìn)高校與政府分離、管理與辦學(xué)分開的現(xiàn)代高校體制，創(chuàng)建社會監(jiān)管、市場參與機(jī)制，建立高校與政府、社會、市場三者之間的新聯(lián)系，已經(jīng)成為我國高校發(fā)展的必然要求?；诙嘣黧w協(xié)同治理的視角，針對我國高校外部治理中存在的問題，可以通過明確政府責(zé)任，提高學(xué)校辦學(xué)自主性、鼓勵社會積極參與，實(shí)現(xiàn)學(xué)社互補(bǔ)、合理利用市場機(jī)制，準(zhǔn)確發(fā)揮市場效用、構(gòu)建中間組織，增強(qiáng)其他外部主體的作用等措施加以解決。

注釋

①中華人民國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)[M].北京:人民教育出版社,2010.

②赫爾曼·哈肯.協(xié)同學(xué):大自然成功的奧秘[M].上海:上海譯文出版社,2005:7-15.

③雷龍濤.基于多元主體治理理論的高校穩(wěn)定安全工作研究[D].西安:西安航學(xué)院,2019.