全面深化改革進(jìn)程中公共服務(wù)發(fā)展路徑探析

劉 輝，馬珍珠

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004)

全面深化改革進(jìn)程中，向廣大群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，已成為新時(shí)代“以人民為中心”治國(guó)理政實(shí)踐的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”，要求“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。目前我國(guó)基本公共服務(wù)體系已建立，但仍存在監(jiān)督機(jī)制不完善、供需錯(cuò)位、均等化有盲區(qū)等問(wèn)題。因此，本文從監(jiān)督、供給及均等化三個(gè)維度探討全面深化改革進(jìn)程中，公共服務(wù)發(fā)展的可選擇路徑，以期為實(shí)踐和后續(xù)研究提供參考。

一、公共服務(wù)監(jiān)督：從事后監(jiān)督到過(guò)程監(jiān)督

為保障公共服務(wù)質(zhì)量，全方位監(jiān)督尤顯必要。這里的“全方位”涉及監(jiān)督的實(shí)施主體、監(jiān)督的具體內(nèi)容、監(jiān)督工具及監(jiān)督方式方法等。

(一)主體多元化：內(nèi)外部監(jiān)督共同發(fā)力

就公共服務(wù)監(jiān)督主體而言，除強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督外，還要積極引入專業(yè)的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)鼓勵(lì)并支持公眾參與公共服務(wù)監(jiān)督。一要調(diào)動(dòng)公民積極性，擴(kuò)大監(jiān)督范圍。社會(huì)問(wèn)責(zé)是促進(jìn)政府更好發(fā)揮公共服務(wù)職能的一項(xiàng)重要保證，通過(guò)公眾和社會(huì)力量直接或間接地參與公共服務(wù)，有利于公眾自身訴求的表達(dá)和積極性的發(fā)揮。一方面，公眾可以直接借助“健全的信訪、申訴、投訴、舉報(bào)等各種民意信息反饋渠道，對(duì)政府部門及其服務(wù)人員提供的基本公共服務(wù)作出判斷，并及時(shí)暢通地向問(wèn)責(zé)主體表達(dá)反饋各種意見(jiàn)”。[1]另一方面，公眾可基于特定規(guī)則和程序推選德高望重的人組成監(jiān)督小組，對(duì)政府實(shí)施公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。二要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，大力發(fā)揮第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有專業(yè)性以及獨(dú)立性等優(yōu)勢(shì)，其作用理應(yīng)受到重視。長(zhǎng)期以來(lái)，第三方機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)時(shí)常遭遇“彈簧門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等狀況；為打破這些阻礙，政府應(yīng)積極推進(jìn)形成第三方機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)機(jī)制，使得第三方機(jī)構(gòu)能真正參與到公共服務(wù)過(guò)程及質(zhì)量的評(píng)價(jià)中來(lái)。[2]此外，隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，新興媒體憑借傳播速度快、覆蓋面廣等優(yōu)勢(shì)與傳統(tǒng)型新聞媒體一道成為公共服務(wù)監(jiān)督的重要主體；其通過(guò)對(duì)一些影響較大、性質(zhì)惡劣的違法經(jīng)營(yíng)者公開(kāi)曝光等舉措，能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)公共服務(wù)供給主體的監(jiān)督。[3]三要健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)政府“自己監(jiān)督自己”。不論是民眾還是獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)督，都屬于對(duì)政府公共服務(wù)工作的外部監(jiān)督；隨之而來(lái)的問(wèn)題就是，外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往面臨信息壁壘問(wèn)題；盡管近年來(lái)政務(wù)信息公開(kāi)已不斷推進(jìn)，但外部監(jiān)督的信息壁壘仍無(wú)法完全避免。因此，鼓勵(lì)外部監(jiān)督并不意味著將內(nèi)部監(jiān)督排除在外，內(nèi)部監(jiān)督作為一種較為傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，在新的歷史時(shí)期仍有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)問(wèn)責(zé)形成了“領(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)模式”——問(wèn)責(zé)多基于領(lǐng)導(dǎo)意志而動(dòng)，無(wú)法真正達(dá)到“自己監(jiān)督自己”目的。因此，在實(shí)際操作的過(guò)程中，一方面政府可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)建立公共服務(wù)效果數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)過(guò)程的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管；[4]另一方面，可設(shè)立獨(dú)立的公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從根源上遏制“上級(jí)鉗制”的監(jiān)督模式；或完善領(lǐng)導(dǎo)任命機(jī)制，加強(qiáng)準(zhǔn)入機(jī)制建設(shè)，營(yíng)造綠色的監(jiān)督環(huán)境。

(二)內(nèi)容全方位化：強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制與監(jiān)督管理

一要強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，防治違法行為。建立精確的監(jiān)管機(jī)制，有助于及時(shí)識(shí)別披著合法外衣的違法行為，防止違法者利用制度漏洞做出損害公民權(quán)益的事項(xiàng)；將公共服務(wù)質(zhì)量納入相關(guān)官員政績(jī)考核，完善獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰機(jī)制，則更能夠保證監(jiān)督效果。二要嚴(yán)格預(yù)算與審計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。監(jiān)督管理主要包括資金監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督兩個(gè)方面。資金監(jiān)督方面，主要是加強(qiáng)對(duì)政府直接提供資金的預(yù)算管理。從對(duì)預(yù)算的決策環(huán)節(jié)就要加強(qiáng)監(jiān)管，做好預(yù)算的規(guī)劃和執(zhí)行，防止浪費(fèi)；對(duì)于專項(xiàng)資金，政府相關(guān)部門在提請(qǐng)使用時(shí)，也要經(jīng)過(guò)專門的支出程序，經(jīng)專人審核、批準(zhǔn)后方能正式使用。審計(jì)監(jiān)督方面，主要由審計(jì)部門對(duì)使用財(cái)政資金的相關(guān)公共服務(wù)之規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率等情況進(jìn)行審計(jì)，著重提高財(cái)政資金使用的透明度；而對(duì)涉及違法違紀(jì)的事項(xiàng)，還要進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，追究相關(guān)人員的責(zé)任。[5]

(三)信息公開(kāi)：制度化公開(kāi)與交流運(yùn)用

實(shí)踐證明，只有真正秉持信息公開(kāi)原則，才能讓相關(guān)各方對(duì)問(wèn)責(zé)內(nèi)容的合理合法性進(jìn)行識(shí)別與監(jiān)督。首先，政府應(yīng)始終貫徹信息公開(kāi)制度，無(wú)論是公共服務(wù)決策還是項(xiàng)目實(shí)施涉及的全部信息，都應(yīng)向社會(huì)公布。一方面有利于調(diào)動(dòng)公眾參與公共服務(wù)決策和監(jiān)督過(guò)程的積極性；另一方面有利于向公眾表明政府將公共服務(wù)置于“陽(yáng)光”下的決心，有助于建立并維護(hù)政府良好的形象。其次，與社會(huì)組織就公共服務(wù)供給發(fā)生關(guān)聯(lián)時(shí)，政府一方面要促進(jìn)雙向信息交流，即“要求所有的社會(huì)組織都應(yīng)該報(bào)告資金使用情況及與其有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，同時(shí)賦予社會(huì)組織公共服務(wù)供給對(duì)象有權(quán)對(duì)其活動(dòng)內(nèi)容、服務(wù)方式、具體效益等做出評(píng)價(jià)”；[6]另一方面要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程，將社會(huì)組織完成的工作及信用記錄等向全社會(huì)公開(kāi)。事實(shí)上，只有及時(shí)、定期地將公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)，才能較好地實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。

二、公共服務(wù)供給：從政府本位到公民本位

面對(duì)公共服務(wù)需求日趨多元化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，公共服務(wù)供給須實(shí)現(xiàn)從“政府本位”到“公民導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。為此，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公共服務(wù)的需求發(fā)掘、需求回應(yīng)和需求評(píng)估。

(一)需求發(fā)掘：運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾需求的感知、挖掘與辨別

大數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)治理技術(shù)，在優(yōu)化治理過(guò)程、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮著不可小覷的作用。巧妙運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立健全公共服務(wù)需求發(fā)掘體系，對(duì)解決公共服務(wù)供需錯(cuò)位等問(wèn)題具有保障作用。整個(gè)需求發(fā)掘體系大致包括：需求的收集與識(shí)別、辨別與分析、整合等。限于人力物力成本，政府無(wú)法對(duì)公眾需求進(jìn)行“普查”，只能進(jìn)行抽樣調(diào)查，甚至采用座談會(huì)和大走訪等形式進(jìn)行需求調(diào)查，但由于樣本量有限和主觀感知偏差等原因，常會(huì)出現(xiàn)評(píng)價(jià)失真等問(wèn)題，為此，政府除要進(jìn)行類似的自上而下的需求識(shí)別之外，還要辟出一些自下而上的需求表達(dá)通道，例如熱線電話、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等，尤其是搭建智慧化服務(wù)平臺(tái)。公眾借助這些直接和間接的需求表達(dá)渠道表達(dá)自身訴求，為公共服務(wù)者(特別是政府)挖掘公共服務(wù)需求提供信息支撐，即為公眾需求的精準(zhǔn)識(shí)別提供保障。

由于大數(shù)據(jù)本身具有一定的技術(shù)局限性，所以需要通過(guò)交叉驗(yàn)證等方法判斷數(shù)據(jù)真假，并進(jìn)一步判斷此需求是否在公共服務(wù)的范疇之內(nèi)，以便保障需求信息的真實(shí)性和可利用度?！吧鐣?huì)需求通常是個(gè)性化、多元化的，公共部門不可能無(wú)條件滿足所有需求，因此，必須對(duì)不同的社會(huì)需求進(jìn)行綜合、比較以及篩選，根據(jù)特定的原則和具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，找到最大公約數(shù)，才能確定回應(yīng)哪些需求、如何回應(yīng)，以及供給到什么程度”，[7]而實(shí)現(xiàn)公眾需求的發(fā)掘和辨別之后，可通過(guò)對(duì)海量用戶行為數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，完成需求的異質(zhì)性識(shí)別，即對(duì)收集到的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行深度對(duì)比、挖掘和深度學(xué)習(xí)。

(二)需求回應(yīng)：財(cái)政體制創(chuàng)新與多元協(xié)同供給

財(cái)政是強(qiáng)化公共服務(wù)供給的保障?；竟卜?wù)供給主要由地方政府承擔(dān)，所以地方政府的財(cái)力決定了其公共服務(wù)供給水平。然而，一方面由于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，地方政府在實(shí)際操作過(guò)程中常常缺乏足夠的資金；另一方面公共服務(wù)效果顯現(xiàn)花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，地方政府官員往往會(huì)出于政績(jī)考慮等選擇項(xiàng)目進(jìn)行投入。因此，為了夯實(shí)財(cái)政投入對(duì)公共服務(wù)需求的保障，應(yīng)著力做到：第一，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計(jì)。近年來(lái)，由于政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大，誘發(fā)了公共服務(wù)供給的碎片化；為改善此現(xiàn)象，政府應(yīng)著眼于源頭，在一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的制度安排下，確保公共服務(wù)供給的完整性。[8]第二，積極調(diào)整央地間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。從“公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制著手，根據(jù)其受益范圍細(xì)化事權(quán)，若超出了該級(jí)政府轄區(qū)，則轉(zhuǎn)由上級(jí)政府承擔(dān)或受益范圍內(nèi)多個(gè)層級(jí)政府共同承擔(dān)”；[9]同時(shí)，調(diào)整原有財(cái)政利益分配格局，以此促使地方政府更好兼顧公平與效率，真正做到以公眾需求為導(dǎo)向進(jìn)行公共服務(wù)財(cái)政投入。[10]

隨著人們需求層次的不斷提高，政府只有積極轉(zhuǎn)變職能才能精準(zhǔn)回應(yīng)并滿足這些需求。服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，政府須轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，倡導(dǎo)多元化的公共服務(wù)供給模式，[11]努力做到合理配置公共資源，保障公共服務(wù)公平性、公正性。事實(shí)證明，非基本公共服務(wù)通過(guò)政府購(gòu)買模式運(yùn)作供給更加高效。因此，能由購(gòu)買服務(wù)提供的項(xiàng)目不應(yīng)再由政府直接承辦，應(yīng)通過(guò)定向委托、合同管理等舉措，不斷推動(dòng)公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的分離。市場(chǎng)供給或志愿供給能有效彌補(bǔ)被政府忽略、政府提供效率不高的公共服務(wù)，現(xiàn)已在我國(guó)的公益、救助等方面產(chǎn)生了巨大影響，[12]但由于“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”“志愿失靈”的存在，著力于建立一種多主體共同參與的多元協(xié)同機(jī)制尤顯重要?？傊?cái)政體制創(chuàng)新可以確保對(duì)公共服務(wù)需求的回應(yīng)，而倡導(dǎo)供給多元協(xié)同則有利實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)性和高質(zhì)量的公共服務(wù)。

(三)需求評(píng)估：建立精確的評(píng)估體系開(kāi)展評(píng)估

近年來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)供給規(guī)模不斷擴(kuò)大，這在相當(dāng)程度上滿足了日益增長(zhǎng)的民生需求，但由于公共服務(wù)供給中存在的供給者“想象”及公眾的被動(dòng)接受，公共服務(wù)供給質(zhì)量如何保障等問(wèn)題仍然值得注意。為此，我們提出應(yīng)持續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)需求評(píng)估，建立精確的評(píng)估體系，從方法、主體、技術(shù)等三個(gè)角度展開(kāi)全方位評(píng)估。具體包括三個(gè)方面：第一，綜合運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)方法，建構(gòu)包含供給實(shí)施效果、群眾滿意度等多維度內(nèi)容的公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，從注重樣本民意轉(zhuǎn)向注重總體民意，進(jìn)而全面衡量公共服務(wù)供給的績(jī)效。[13]第二，將公眾作為核心主體引入公共服務(wù)評(píng)價(jià)的過(guò)程中，積極發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第三，運(yùn)用大數(shù)據(jù)建立公共服務(wù)供給執(zhí)行和實(shí)施效果數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)過(guò)程的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。[14]總的來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)評(píng)估服務(wù)對(duì)象的滿意度、認(rèn)同度及對(duì)服務(wù)改進(jìn)的綜合性意見(jiàn)，將成為新的需求“感知”及啟動(dòng)新一輪公共服務(wù)供給的動(dòng)力，這也就為下一個(gè)回路中的公共服務(wù)順利實(shí)施提供了借鑒。

三、公共服務(wù)均等化：薄弱環(huán)節(jié)與流動(dòng)公共服務(wù)

與人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的向往相比，我國(guó)公共服務(wù)建設(shè)還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，其中公共服務(wù)地區(qū)失衡和城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題最為嚴(yán)重——特別是中西部邊貧地區(qū)。此外，這些公共服務(wù)供給的邊緣地區(qū)，由于自然環(huán)境相對(duì)比較惡劣，語(yǔ)言文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等又存在一定差異，雖然各級(jí)各地政府已進(jìn)行了諸多公共服務(wù)探索，但各類公共服務(wù)供給仍未能徹底貫通惠及相關(guān)地區(qū)及群眾的“最后一公里”。為了克服和解決特殊地區(qū)公共服務(wù)供給的可及性和可得性困境，有效補(bǔ)齊傳統(tǒng)公共服務(wù)方式的短板，流動(dòng)式公共服務(wù)作為一種不同于以往的供給方式應(yīng)運(yùn)而生。

(一)主動(dòng)服務(wù)：轉(zhuǎn)變服務(wù)方式

為了有效實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，“一站式”服務(wù)和“代理式”服務(wù)理念應(yīng)運(yùn)而生。其中“一站式”服務(wù)在交通便利、人口居住密集地區(qū)較為適用，能有效降低群眾辦事降低成本、提高公共服務(wù)效率；但這種服務(wù)模式一旦脫離適用條件就難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，交通不便、人口稀少的邊疆民族地區(qū)就是如此。“代理型”服務(wù)通常只能代為辦理一些基礎(chǔ)事務(wù)，不能滿足民眾復(fù)雜、多維的服務(wù)需求，因此也就很難大面積推廣。[15]“如果說(shuō)‘一站式政府’具有一定的集中性、一次性和‘坐等’服務(wù)的特征，‘代理政府’具有義務(wù)性、半主動(dòng)性和非專業(yè)性服務(wù)的特征，那么‘流動(dòng)公共服務(wù)’則是政府主動(dòng)性、專業(yè)化的‘送服務(wù)’上門，其現(xiàn)實(shí)意義是極其重大的”。[16]相較而言，一般的公共服務(wù)提供方式都是“群眾找政府”，即便是政府主動(dòng)供給，也往往由于不了解公眾真實(shí)的需求，常造成政府單方面自顧自地供給，公眾只能被動(dòng)接受，多導(dǎo)致薄弱地區(qū)公共服務(wù)供給效果浮于表面。這就要求政府把如社會(huì)保障服務(wù)等公共服務(wù)延伸到基層，提供流動(dòng)的、主動(dòng)的上門服務(wù)，讓相應(yīng)地區(qū)民眾享受到更加便捷、高效的社會(huì)服務(wù)。[17]流動(dòng)公共服務(wù)不僅能打破傳統(tǒng)行政壁壘，還能將時(shí)間節(jié)約下來(lái)服務(wù)更多群眾、提高辦事效率，同時(shí)也有利于維護(hù)政府在群眾心目中的良好形象。

(二)靈活服務(wù)：突破服務(wù)盲區(qū)

我國(guó)地域廣闊，部分邊貧地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)教育資源、公共衛(wèi)生資源等的配置仍存在較大不足，而這些公共服務(wù)供給中薄弱區(qū)域之存在，則與公共服務(wù)的公平公正價(jià)值理念相抵觸。近年來(lái)，“流動(dòng)警務(wù)室”、“流動(dòng)圖書(shū)館”、“流動(dòng)小藥箱”、“流動(dòng)圖書(shū)室”等流動(dòng)式公共服務(wù)，在彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給缺陷的同時(shí)，亦體現(xiàn)出供給的需求導(dǎo)向，這就為掃除傳統(tǒng)公共服務(wù)的盲區(qū)和死角提供了借鑒。此外，流動(dòng)公共服務(wù)的價(jià)值不僅限于公共服務(wù)供給薄弱地區(qū)，而且在公共服務(wù)水平較高的城市也有適用性，如深圳的“流動(dòng)圖書(shū)館”等實(shí)踐已初見(jiàn)成效。流動(dòng)公共服務(wù)重在流動(dòng)，具有較高的靈活性。首先要做到“哪里有需要就到哪里去”，以便相對(duì)快速地回應(yīng)并滿足特殊地區(qū)人群的服務(wù)需求；[18]其次可按公共服務(wù)需求者的人數(shù)、年齡、民族等有針對(duì)性地提供服務(wù)，設(shè)計(jì)特色公共服務(wù)項(xiàng)目，并定期定時(shí)提供可預(yù)期公共服務(wù)；最后要及時(shí)快速地了解公眾的真實(shí)需求并靈活調(diào)整服務(wù)內(nèi)容和方式。[19]