轉(zhuǎn)型期地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范策略分析

高 敏

（貴州紅城教育發(fā)展有限公司，貴州 遵義 563100）

地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)特殊，以政府信譽(yù)及財(cái)政補(bǔ)貼作為擔(dān)保，推進(jìn)資金籌集、國(guó)有資產(chǎn)整合等工作。近年來，在各級(jí)政府的共同努力及不斷完善下，部分地方政府融資平臺(tái)債務(wù)治理已初見成效，但其中的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍未消除。因此，探究地方政府融資平臺(tái)債務(wù)產(chǎn)生的根本原因，提出化解策略是當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。

一、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)產(chǎn)生的原因

1.財(cái)政收支存在較大缺口

1994年，分稅制政策出臺(tái)，應(yīng)分稅制要求對(duì)中央以及地方的財(cái)政收支范圍進(jìn)行了重新地劃分與明確。但是，分稅制政策改革的主要目的在于提升財(cái)政收入占GDP比重，以及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重。因此，在后續(xù)的工作推進(jìn)過程中，出現(xiàn)了事權(quán)范圍及支出責(zé)任劃分明確度不足的問題，同時(shí)受行政體制壓力影響，地方政府事權(quán)相對(duì)增加，中央政府事權(quán)逐漸下移，進(jìn)而出現(xiàn)中央與地方政府收支責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)稱情況。

2.既有制度無法解決當(dāng)下困境

為了實(shí)現(xiàn)中央及地方財(cái)力均衡，在分稅制框架之下建立起了轉(zhuǎn)移支付制度，雖然起到了一定程度的均衡作用，但是由于制度自身存在的結(jié)構(gòu)性問題導(dǎo)致實(shí)際實(shí)施效果并未達(dá)到預(yù)期。

3.宏觀經(jīng)濟(jì)政策催生債務(wù)平臺(tái)

受金融危機(jī)影響，融資體量有限的地方政府融資平臺(tái)受政策支持，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，成為各級(jí)地方政府的主要融資平臺(tái)。

二、地方政府平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因

1.地方政府融資平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)管理存在問題

地方政府融資平臺(tái)自身主要問題在于經(jīng)營(yíng)管理尚待提升，為了實(shí)現(xiàn)資金快速籌集，地方政府會(huì)根據(jù)項(xiàng)目需求進(jìn)行平臺(tái)公司設(shè)立。在實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)程中，缺乏有效的整合意識(shí)，加之部分平臺(tái)公司在構(gòu)建前期，注冊(cè)資金來源科學(xué)性不足，甚至以不存在收益的資產(chǎn)充當(dāng)注冊(cè)資金，地方政府并未實(shí)現(xiàn)足額出資，由此產(chǎn)生了一系列規(guī)模普遍較小的平臺(tái)公司。此外，部分地方政府融資平臺(tái)在實(shí)際的業(yè)務(wù)開展及經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)程中，受地方政府干預(yù)較多，缺乏自主經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限。例如，在人員配置方面以及資產(chǎn)規(guī)劃方面受到較大影響。大部分地方政府融資平臺(tái)存在治理架構(gòu)完善程度不足，缺乏現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)管理理念，資金利用率偏低等問題，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)缺乏穩(wěn)定健康可持續(xù)的收益來源，導(dǎo)致后續(xù)償債風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

2.政府收支及扶持政策變化較大

地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)特殊，對(duì)地方財(cái)政有著先天的依賴性，因此，融資平臺(tái)償債能力在極大程度上受地方政府財(cái)政收支以及相關(guān)的扶持政策影響。當(dāng)前，就地方財(cái)政收入能力情況而言，上述現(xiàn)象仍未得到有效的改善。受中央對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的高壓調(diào)控，土地出讓方面的相關(guān)收入持續(xù)增長(zhǎng)受到一定程度的限制。新經(jīng)濟(jì)常態(tài)之下，財(cái)政收入呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入能力也受到了限制[1]。當(dāng)前地方正處于城鎮(zhèn)化的加速階段，基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)配套建設(shè)需要大量的資金作為支撐，地方政府財(cái)政收入只能實(shí)現(xiàn)自身收支平衡的維持，同時(shí)，部分地方政府債務(wù)規(guī)模過于龐大，僅依靠自身財(cái)政收支根本無力支持融資平臺(tái)償債。加之現(xiàn)行的政策要求地方政府融資平臺(tái)由傳統(tǒng)模式改變?yōu)楠?dú)立法人企業(yè)，不允許地方政府為其提供擔(dān)保，因此，缺少擔(dān)保的融資平臺(tái)償債能力隨之下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之增大。

3.宏觀政策調(diào)控的影響

地方政府融資平臺(tái)傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式已然無法滿足當(dāng)前需求，在實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)程中面臨著較為嚴(yán)峻的轉(zhuǎn)型壓力，同時(shí)，盈利水平也受到一定程度的影響。國(guó)家為了與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景相適應(yīng)，對(duì)宏觀政策也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整與優(yōu)化，推動(dòng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的落實(shí)。在這之中與地方政府融資平臺(tái)債務(wù)相關(guān)聯(lián)的主要有以下方面，（1）加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控，去房地產(chǎn)庫存。國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控降低了地方政府融資平臺(tái)財(cái)政收入，使得盈利能力與償債能力也隨之增加，倘若無完善的優(yōu)化及改進(jìn)方法，必然會(huì)增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]；（2）提升債務(wù)管理水平，降低債務(wù)杠桿。新《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不承擔(dān)國(guó)有企業(yè)（含地方政府融資平臺(tái)）新增債務(wù)責(zé)任，因此，受政策法規(guī)指引，地方政府融資平臺(tái)與地方財(cái)政之間不存在依存關(guān)系，這就導(dǎo)致了地方政府融資平臺(tái)債務(wù)償還能力受到影響，倘若處置不當(dāng)，則易誘發(fā)系統(tǒng)性的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的策略

1.優(yōu)化融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，提升自償能力

對(duì)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理模式進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化完善，確保平臺(tái)公司維持穩(wěn)定健康、可持續(xù)的發(fā)展。按照政策法規(guī)指引，保障融資平臺(tái)的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)，地方政府享有收益權(quán)、重大決策權(quán)及管理層選擇權(quán)，但應(yīng)當(dāng)給予融資平臺(tái)公司充分的管理及業(yè)務(wù)開展權(quán)力。推動(dòng)融資平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化自身資產(chǎn)水平，重視資源整合。不斷地進(jìn)行自身經(jīng)營(yíng)優(yōu)化，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，維持穩(wěn)定健康、可持續(xù)的發(fā)展。

2.完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，奠定債務(wù)治理制度基礎(chǔ)

地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配衍生了地方政府融資平臺(tái)，因此，為了實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解與防控，需從根源上解決債務(wù)產(chǎn)生，完善財(cái)政體制機(jī)制，強(qiáng)化地方政府財(cái)政能力，進(jìn)一步為債務(wù)治理工作的推進(jìn)提供完善的制度依據(jù)。首先，推動(dòng)分稅制財(cái)政體制的不斷完善和優(yōu)化，梳理地方政府間的財(cái)權(quán)以及事權(quán)之間的關(guān)系，通過法律形式明確規(guī)定事權(quán)與支出責(zé)任之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的狀況，進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府職權(quán)，實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任的細(xì)化以及規(guī)范。同時(shí)，基于城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的加快，可將基本社會(huì)保障支出交由中央政府承擔(dān)，對(duì)于教育、醫(yī)療、環(huán)境等基本公共服務(wù)責(zé)任則由中央及省級(jí)政府實(shí)現(xiàn)共同承擔(dān)[3]；其次，完善稅收體系，切實(shí)地提升地方政府收入能力。提升政府收入能力能夠?yàn)閮攤ぷ魈峁┍匾呢?cái)力保障。結(jié)合當(dāng)前房地產(chǎn)稅收改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有地方稅種進(jìn)行科學(xué)合理的合并，幫助地方政府形成穩(wěn)定的收入來源；最后，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，提升地方政府可支配財(cái)力。通過轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)力的均衡。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金配置方式、規(guī)模及申請(qǐng)條件等進(jìn)行公開，保障工作流程的規(guī)范性。與此同時(shí)，PPP模式作為實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的有效工具，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行充分利用。根據(jù)政策指引，實(shí)現(xiàn)TOT、ROT等方式的積極運(yùn)用，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，從而進(jìn)一步減輕地方政府的債務(wù)壓力。

3.擴(kuò)寬投融資渠道，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

首先，對(duì)債務(wù)主體進(jìn)行明確，嚴(yán)格按照“誰承擔(dān)、誰支出、誰舉債”的基本原則，以地方政府作為主體進(jìn)行舉借債務(wù)，不允許通過為融資平臺(tái)提供各種擔(dān)保的方式進(jìn)行舉債，嚴(yán)格遵循國(guó)家政策法規(guī)；其次，進(jìn)一步擴(kuò)寬融資渠道，優(yōu)化融資方式，對(duì)新增債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的管控。依據(jù)項(xiàng)目類型采取科學(xué)合理的融資方式。對(duì)于完全無收益的公益項(xiàng)目，通過發(fā)行債券的方式籌集建設(shè)資金；對(duì)于具備一定程度收益來源的公益項(xiàng)目，通過發(fā)行債券、政企合作等方式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金的籌集；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公益項(xiàng)目，通過市場(chǎng)化的方式，公開進(jìn)行各方投資建設(shè)，各投資方自籌資金，自擔(dān)責(zé)任。與此同時(shí)，在項(xiàng)目招標(biāo)過程中應(yīng)當(dāng)確保行為規(guī)范，避免出現(xiàn)徇私舞弊行為影響政府信譽(yù)度。落實(shí)前期調(diào)研工作，充分考量各企業(yè)資質(zhì)及能力。落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)督管控，避免額外風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。同時(shí)為了有效控制地方政府新增債務(wù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算剛性，將所有項(xiàng)目資金納入預(yù)算管理工作之中，確保工作流程的規(guī)范性；最后，創(chuàng)新管理機(jī)制，強(qiáng)化全員風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)[4]。除了常規(guī)手段，還應(yīng)當(dāng)合理地應(yīng)用以下手段，首先，引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用狀況進(jìn)行合理評(píng)估；其次，對(duì)各項(xiàng)信息實(shí)現(xiàn)公開，包括債務(wù)信息、風(fēng)險(xiǎn)狀況以及信用評(píng)價(jià)結(jié)果；最后，建立完善的預(yù)警機(jī)制，切實(shí)提升地方政府風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

四、結(jié)語

地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范需要各級(jí)政府及融資平臺(tái)公司方共同努力，不斷完善相關(guān)政策法規(guī)，提升經(jīng)營(yíng)管理能力，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，優(yōu)化資源配置，幫助其在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的提升。