基于安全管理體系SMS的民航雙重預(yù)防機(jī)制構(gòu)建研究
——以銀川機(jī)場(chǎng)為例

王家麟

（西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)寧夏機(jī)場(chǎng)有限公司，寧夏 銀川 750004）

一、民航安全管理體系SMS概述

民航作為交通運(yùn)輸行業(yè)的分支，又區(qū)別于道路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸?shù)龋F(xiàn)中國(guó)民航客機(jī)多以空客320或波音737為主，每架航班平均客座130人左右，航空器一旦發(fā)生事故，乘客生還的可能性極低，動(dòng)輒就會(huì)造成特別重大生產(chǎn)安全事故。因此，不論是航空公司還是機(jī)場(chǎng)，其安全管理都備受關(guān)注。安全管理體系SMS就是從管理層面和技術(shù)層面對(duì)保障航空器運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管控，其本質(zhì)就是管理安全的一套系統(tǒng)，包括必要的組織機(jī)構(gòu)、問責(zé)制、責(zé)任、政策和程序。

二、雙重預(yù)防機(jī)制的背景及概念

2016年年初，習(xí)近平總書記在中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上發(fā)表重要講話，要求必須堅(jiān)決遏制重大特大事故的頻發(fā)勢(shì)頭，對(duì)容易發(fā)生重大特大事故的行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制。2021新修訂的安全生產(chǎn)法第四條明確要求“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系，健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)?！?/p>

2020年8月，西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)為全面貫徹落實(shí)國(guó)家及行業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查治理的工作要求，制定下發(fā)了《西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患雙重預(yù)防機(jī)制實(shí)施辦法》，對(duì)集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查治理工作程序進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范，通過企業(yè)內(nèi)部制度程序保證了工作機(jī)制的順利實(shí)施。

三、民航安全管理體系SMS與雙重預(yù)防機(jī)制的區(qū)別與聯(lián)系

安全管理的本質(zhì)要求是實(shí)現(xiàn)事故控制，而事故控制又是通過將風(fēng)險(xiǎn)降低、緩解至可接受的范圍。安全管理體系作為一套系統(tǒng)管理工具，目標(biāo)是建立一套系統(tǒng)的、高度結(jié)構(gòu)化的、閉環(huán)的管理體系。SMS的實(shí)施主要是從安全保證、風(fēng)險(xiǎn)管理、安全績(jī)效管理和安全責(zé)任制等方面開展的，有較強(qiáng)的管理因素，雖說風(fēng)險(xiǎn)管理也是SMS體系的核心，但重在責(zé)任、績(jī)效和考核。雙重預(yù)防機(jī)制的核心雖然也是基于風(fēng)險(xiǎn)管理的思想和要求，但更強(qiáng)調(diào)“方法論”。具體來說，就是企業(yè)識(shí)別固有的危險(xiǎn)源及有害因素，對(duì)其進(jìn)行辨識(shí)、分級(jí)，分析危險(xiǎn)源到事故的這一過程，在過程中分析事故發(fā)生的可能性和嚴(yán)重性，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管控。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理過程中的漏洞和缺失以及控制措施失效的環(huán)節(jié)，將其定義為“隱患”，通過隱患治理的全流程，從而消除隱患。全過程通過“清單化、信息化”的管理方式實(shí)現(xiàn)，運(yùn)用組織、制度、技術(shù)、應(yīng)急等方面的管控措施，從源頭上消除、降低或控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)挺在隱患前面，將隱患挺在事故前面。

四、企業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制過程中存在的普遍問題

1.概念認(rèn)知不清，理解存在偏差

一是近年來，各類制度文件中涉及安全管理類的名詞較為繁雜，例如“危險(xiǎn)源”“第一類危險(xiǎn)源”“風(fēng)險(xiǎn)”“安全隱患”“事故隱患”“風(fēng)險(xiǎn)源”“習(xí)慣性違章”“事故”等，給企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者、安全管理人員以及員工造成了混淆，概念掌握不清。二是機(jī)場(chǎng)企業(yè)安全主要由行業(yè)主管部門（民航局）監(jiān)管，民航局下設(shè)各地區(qū)監(jiān)管局，民航局的各類規(guī)章對(duì)上述名詞的釋義與國(guó)家應(yīng)急管理部門給出的釋義略有偏差，而機(jī)場(chǎng)企業(yè)涉及領(lǐng)域較廣，大體分為航空領(lǐng)域和非航領(lǐng)域，民航局對(duì)非航領(lǐng)域的指導(dǎo)性規(guī)章較少。

2.日常培訓(xùn)不到位，員工缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

安全教育培訓(xùn)是企業(yè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，是員工安全技能和素質(zhì)提升的關(guān)鍵途徑。企業(yè)安全培訓(xùn)分為公司級(jí)、部門級(jí)、班組級(jí)三個(gè)層級(jí)，主要培訓(xùn)內(nèi)容為運(yùn)行手冊(cè)、設(shè)備操作規(guī)程、應(yīng)急預(yù)案、法律法規(guī)等，但培訓(xùn)效果卻差強(qiáng)人意。分析主要原因：一是機(jī)場(chǎng)企業(yè)涉及工種及設(shè)備種類較多，安全教育培訓(xùn)缺乏計(jì)劃性和針對(duì)性；二是培訓(xùn)普遍流于形式，重視程度不足，導(dǎo)致基層員工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，無法識(shí)別到真正的危險(xiǎn)及有害因素，隱患排查不徹底、不全面。

3.制度保障不完善，風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱

“風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理”是一項(xiàng)流程性、系統(tǒng)性工作，需采用科學(xué)的工作流程，有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查方法。分析主要原因：一是制度標(biāo)準(zhǔn)沒有最終完善，企業(yè)沒有形成系統(tǒng)的制度性風(fēng)險(xiǎn)管理流程，未能實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)源辨識(shí)→風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理→隱患排查治理的一套全系統(tǒng)工作機(jī)制；二是機(jī)場(chǎng)安全管理人員的安全技能良莠不齊、安全素養(yǎng)有高有低，加之一線職工安全知識(shí)有限，導(dǎo)致對(duì)某些部位、場(chǎng)所、設(shè)備設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位、風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)錯(cuò)誤，管控措施和預(yù)防措施沒有針對(duì)性和實(shí)效性。

五、構(gòu)建和完善雙重預(yù)防體系的措施

1.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確理解專業(yè)術(shù)語的概念

危險(xiǎn)源是開展雙重預(yù)防機(jī)制的基礎(chǔ)要素，民航類規(guī)章ICAO《安全管理手冊(cè)（SMM）》中將危險(xiǎn)源定義為：“可能引發(fā)或促成航空器事故征候或事故的狀況或物品”但結(jié)合非航領(lǐng)域安全管理的要素，危險(xiǎn)源可以定義為：可能引發(fā)或促成事故、事故征候或其他不安全事件的過程、狀況或物品，包括制度程序、過程程序、人員、設(shè)備設(shè)施、運(yùn)行環(huán)境等。危險(xiǎn)源的辨識(shí)可利用GB6441-86《企業(yè)職工傷亡事故分類標(biāo)準(zhǔn)》以及（GB13861-2009）《生產(chǎn)過程危險(xiǎn)和有害因素分類與代碼》兩部規(guī)范開展。

隱患的概念最早出自原國(guó)家安監(jiān)總局令第16號(hào)《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》將其定義為：企業(yè)或個(gè)人違反相關(guān)法律、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，或存在人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)或管理因素。但在國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室《關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》將安全隱患表述為：風(fēng)險(xiǎn)管控失效或弱化極易形成隱患，釀成事故。在構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的背景下，安全隱患可以定義為：風(fēng)險(xiǎn)管理過程中出現(xiàn)的缺失、漏洞和風(fēng)險(xiǎn)控制措施實(shí)效的環(huán)節(jié)，包括可能導(dǎo)致不安全事件發(fā)生的物的危險(xiǎn)狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷。

2.建立工作程序，加強(qiáng)基本方法的應(yīng)用

成功的事故預(yù)防經(jīng)驗(yàn)就是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，即危險(xiǎn)源的辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)以及風(fēng)險(xiǎn)控制措施的策劃與實(shí)施。實(shí)施危險(xiǎn)源管理是預(yù)防事故的源頭管理，事故隱患排查與治理是事故預(yù)防預(yù)控的末端環(huán)節(jié)。將日常安全風(fēng)險(xiǎn)共分為四個(gè)等級(jí)，從高到低依次劃分為重大風(fēng)險(xiǎn)、較大風(fēng)險(xiǎn)、一般風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)，分別用紅、橙、黃、藍(lán)四種顏色表示。

風(fēng)險(xiǎn)管理工作應(yīng)按照危險(xiǎn)源識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)緩解和跟蹤驗(yàn)證四個(gè)步驟實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)管理的過程記錄應(yīng)以危險(xiǎn)源庫(kù)的形式予以記錄，危險(xiǎn)源庫(kù)應(yīng)有專人負(fù)責(zé)，做到適時(shí)評(píng)估、動(dòng)態(tài)更新，并與監(jiān)督檢查機(jī)制相關(guān)聯(lián)，確保各項(xiàng)管控措施有效執(zhí)行。

危險(xiǎn)源識(shí)別工作。包括主動(dòng)、被動(dòng)和預(yù)測(cè)性識(shí)別三種方式。

（1）主動(dòng)識(shí)別是通過系統(tǒng)和工作分析，對(duì)本單位所有生產(chǎn)業(yè)務(wù)按照流程進(jìn)行分解后識(shí)別，主動(dòng)識(shí)別方式應(yīng)在危險(xiǎn)源庫(kù)建立初期使用；運(yùn)行過程中，如本單位業(yè)務(wù)發(fā)生變更時(shí)，應(yīng)開展變更風(fēng)險(xiǎn)管理工作，對(duì)新系統(tǒng)、新業(yè)務(wù)可能存在的危險(xiǎn)源進(jìn)行識(shí)別。

（2）被動(dòng)識(shí)別是通過收集安全檢查、內(nèi)部審核、內(nèi)部評(píng)估、事件調(diào)查、自愿報(bào)告和局方監(jiān)察等過程中發(fā)現(xiàn)的危險(xiǎn)源信息。被動(dòng)識(shí)別方式應(yīng)結(jié)合主動(dòng)識(shí)別方式一并開展。

（3）預(yù)測(cè)式識(shí)別方式是通過相關(guān)歷史數(shù)據(jù)綜合分析可能存在的危險(xiǎn)源。預(yù)測(cè)式識(shí)別適用于具備一定規(guī)律性的安全業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

3.促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理與隱患排查治理工作的有效融合

通過安全檢查、內(nèi)部審核、內(nèi)部評(píng)估、事件調(diào)查、安全信息分析等途徑開展安全隱患排查，針對(duì)排查出來的隱患，關(guān)聯(lián)其造成后果的風(fēng)險(xiǎn)以及危險(xiǎn)源，并按照程序記錄入檔。通過重預(yù)防機(jī)制的持續(xù)運(yùn)行，不斷地充實(shí)危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)，針對(duì)危險(xiǎn)源分級(jí)建立風(fēng)險(xiǎn)管控單，持續(xù)提升企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)化，按崗位、專業(yè)對(duì)標(biāo)管控各類風(fēng)險(xiǎn)。參照風(fēng)險(xiǎn)管控單，建立隱患排查清單，隱患排查清單是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控效果的驗(yàn)證，隱患排查的依據(jù)就是風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控過程中的“預(yù)防控制措施”。比如，有一條危險(xiǎn)源是“吊裝作業(yè)”，針對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)有一條控制措施為“施工期間安排專人現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)違規(guī)違章行為及時(shí)制止，做好技術(shù)交底”，這樣就可以把“施工期間是否安排人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，是否對(duì)施工單位進(jìn)行技術(shù)交底”納入隱患排查清單，在吊裝施工過程中進(jìn)行檢查。企業(yè)所進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理就是找出這些漏洞，辨識(shí)漏洞危害因素，進(jìn)而采取相應(yīng)措施進(jìn)行彌補(bǔ)，隱患排查就是確保措施的落地實(shí)施，能夠從源頭上避免隱患的產(chǎn)生，從而促使措施有效發(fā)揮作用，最終避免事故的發(fā)生。

六、結(jié)語

雙重預(yù)防機(jī)制能夠?yàn)槿袠I(yè)更好地開展安全工作、筑牢航空安全底線提供了遵循和方向，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制乃是所有企業(yè)安全工作的首要任務(wù)。正確地構(gòu)建雙重緣分機(jī)制離不開上層決策和基層參與，對(duì)于民航系統(tǒng)來說，首要任務(wù)就是厘清雙重預(yù)防機(jī)制與安全管理體系SMS間的關(guān)系，在理解準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，建章立制，優(yōu)化管理程序，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，充分發(fā)揮雙重預(yù)防機(jī)制的實(shí)效性。