論城市化進(jìn)程中的耕地保護(hù)

四川省國(guó)土科學(xué)技術(shù)研究院（四川省衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)中心） 隋軍紅

近年來，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和城市持續(xù)擴(kuò)張的背景下，耕地作為不可再生資源，其面積受到了擠壓，數(shù)量急劇下降，使得城市建設(shè)活動(dòng)不斷蠶食耕地所引致的生態(tài)失衡、土地荒廢、人地矛盾等問題逐步顯現(xiàn)。耕地保護(hù)不僅關(guān)乎我國(guó)糧食生產(chǎn)安全，更關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展之大局，因此，探索如何更好地促進(jìn)土地與城市的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與城市建設(shè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促使人地關(guān)系由城市發(fā)展阻力轉(zhuǎn)化為社會(huì)穩(wěn)定的助推力就顯得尤為迫切和必要。

一、城市發(fā)展與耕地資源基本情況

（一）城市化發(fā)展現(xiàn)狀

城市化是指人口逐漸向城市集中的現(xiàn)象，在此過程中不僅可以擴(kuò)大城市規(guī)模，還可以增加城市數(shù)量。自新中國(guó)成立以來，城市數(shù)量由132個(gè)增加至2021年的661個(gè)，城市化水平由1949年的10.6%提高到2020年的63.8%，我國(guó)的城市空間擴(kuò)大了2-3倍，城市化發(fā)展也逐步呈現(xiàn)穩(wěn)中向好的趨勢(shì)，據(jù)中國(guó)社科院推測(cè)，2035年城市化率有望達(dá)到74%，將比肩于發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平。如此一來，城市規(guī)模勢(shì)必不斷擴(kuò)張，城市化發(fā)展必然要以犧牲大量的耕地資源為代價(jià)，這也進(jìn)一步加劇了土地資源稀缺的壓力，同時(shí)從某種程度上講也影響了我國(guó)城市化的進(jìn)程[1]。

（二）耕地資源現(xiàn)狀

“民以食為天，食以農(nóng)為源，農(nóng)以地為本”。長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)作為我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)，而農(nóng)業(yè)發(fā)展之根本是耕地。我國(guó)人口基數(shù)大，耕地資源緊缺，使得人均耕地面積少，后備耕地資源不足，耕地總量已從1995年的19.51億畝下降到2007年的18.26億畝，逐漸形成人增地減的趨勢(shì)。迫于此，2006年國(guó)家第三版土地利用總體規(guī)劃綱要中明確提出要堅(jiān)守18億畝耕地紅線；2009年國(guó)土資源部提出“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線”行動(dòng)，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；2020年國(guó)家再次出臺(tái)耕地保護(hù)措施，提出了6個(gè)嚴(yán)禁，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地管理和保護(hù)；同年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，要求落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決制止各類耕地“非農(nóng)化”行為，堅(jiān)決守住耕地紅線。國(guó)家通過出臺(tái)一系列政策法規(guī)加強(qiáng)耕地保護(hù)，以求延緩耕地?cái)?shù)量急劇下降的趨勢(shì)，并加大力度整治耕地非農(nóng)化等違法、違建行為，確保耕地資源緊缺的形勢(shì)得到有效控制。2021年第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果顯示，我國(guó)耕地面積已存19.179億畝，在強(qiáng)有力的政策催使下，我國(guó)確定的18億畝耕地保護(hù)紅線已守住，雖然耕地?cái)?shù)量保持平穩(wěn)更有緩緩上升的趨勢(shì)，但耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，2020年各地存在的違法違規(guī)建設(shè)占用破壞耕地問題7371個(gè)，涉及耕地70.47萬畝，這也進(jìn)一步說明全社會(huì)還沒有形成耕地保護(hù)的意識(shí)，缺乏耕地保護(hù)的認(rèn)知，故而耕地保護(hù)的步伐依舊不能放緩、松懈。

表1 我國(guó)2011-2017年城市化水平與耕地?cái)?shù)量對(duì)比分析表

總的來說，未來我國(guó)城市化進(jìn)程勢(shì)必會(huì)加快腳步，而耕地資源在宏觀調(diào)控下也已得到一定保護(hù)，但城市擴(kuò)張仍然需要大量土地支撐，那么城市化水平提升與耕地資源保護(hù)在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然會(huì)存在摩擦，如何平衡二者之間的關(guān)系，使得城市建設(shè)與耕地保護(hù)穩(wěn)步推進(jìn)成為亟待解決的重要問題。

二、城市化進(jìn)程對(duì)耕地保護(hù)的影響

（一）城市化發(fā)展致使耕地?cái)?shù)量下降

通過整理我國(guó)2010年至2017年的統(tǒng)計(jì)年鑒，得出歷年來的城市化水平及耕地?cái)?shù)量變化。

縱觀我國(guó)近七年的城市化水平與耕地?cái)?shù)量對(duì)比數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，隨著我國(guó)城市化水平的穩(wěn)步推進(jìn)，耕地面積正在逐年縮減，耕地?cái)?shù)量與城市化水平呈現(xiàn)反比的發(fā)展趨勢(shì)。尤其是2013年后，我國(guó)城市建設(shè)飛速發(fā)展，城市化水平相較以前明顯提高，與此同時(shí)，耕地?cái)?shù)量下降趨勢(shì)也尤為明顯，二者之間此消彼長(zhǎng)，難以協(xié)調(diào)發(fā)展。長(zhǎng)此以往，必將導(dǎo)致國(guó)內(nèi)耕地資源銳減，從而引發(fā)更多的社會(huì)問題。

（二）城市化發(fā)展引致耕地資源荒廢

城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)使得耕地資源荒廢現(xiàn)象屢見不鮮，造成此類問題的原因主要來自兩個(gè)方面：第一是城市化推進(jìn)使得農(nóng)村人口大量向城市聚涌，因農(nóng)村缺少勞動(dòng)力而引致大面積耕地閑置、荒廢。另一方面，政府規(guī)劃發(fā)展不同頻也進(jìn)一步加速了耕地資源的浪費(fèi)，各地政府為加快城市建設(shè)，允許在耕地上開發(fā)建設(shè)工業(yè)、商業(yè)及住宅，但由于資金匱乏、產(chǎn)業(yè)鏈斷裂、人口遷徙等種種原因，使得土地荒廢多年無人問津，既不能建成繁茂的工商園區(qū)，又降低了土地的生產(chǎn)功能，造成了耕地資源最根本、最實(shí)質(zhì)的浪費(fèi)。

（三）城市化發(fā)展破壞耕地生態(tài)環(huán)境

近些年，隨著城市化發(fā)展，我國(guó)工業(yè)逐漸在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，大量工業(yè)活動(dòng)對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)來說也將是一個(gè)負(fù)擔(dān)，尤其是重工業(yè)企業(yè)的廢棄物、廢水會(huì)破壞土壤結(jié)構(gòu)，造成水土流失、土地鹽堿化、土壤污染等問題，進(jìn)一步突出土地退化和土地侵蝕情況，長(zhǎng)此以往對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、糧食作物安全產(chǎn)生惡劣影響。

三、耕地保護(hù)與城市化存在的問題分析

（一）城市外延無度，非農(nóng)建設(shè)用地增加

我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人均國(guó)民產(chǎn)值穩(wěn)步提升，城市建設(shè)方面也發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是近年來城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，各市通過征收周圍優(yōu)質(zhì)土地建設(shè)大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、大學(xué)城等，且此類園區(qū)的配套住區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施及道路需求也隨之增加，這也進(jìn)一步加劇了城市耕地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換。從當(dāng)下利益角度出發(fā)，城市工業(yè)化與商業(yè)化的進(jìn)程飛速加快，由此創(chuàng)造的產(chǎn)值遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度思考，以“經(jīng)濟(jì)利益”和“政績(jī)”為目的的工業(yè)化發(fā)展勢(shì)必引起生態(tài)環(huán)境的倒退，“以地生財(cái)”的開發(fā)模式也使得土地因反復(fù)騰挪而低質(zhì)低產(chǎn)?？偟膩碚f，注重眼前利益而忽視長(zhǎng)久利益，城市征地規(guī)模過大，非農(nóng)建設(shè)用地不斷增加，這些勢(shì)必會(huì)加劇耕地資源的消失。

（二）政策落實(shí)不到位，耕地保護(hù)機(jī)制缺失

政府是城市建設(shè)的組織者和實(shí)施者，城市的任何政策都需要政府的參與，才可以保證政策發(fā)展方向的合理性[2]。我國(guó)城市化水平快速提升，城市建設(shè)從未停止，政府作為城市建設(shè)的主導(dǎo)者、實(shí)施者，不但未能按照城市總體規(guī)劃有序有度地開發(fā)土地，還在土地征收、轉(zhuǎn)讓等審批程序上濫用職能之便，使得“投資”“政績(jī)”等問題嚴(yán)重干擾土地使用計(jì)劃。面對(duì)政府的默許，投資者更是肆無忌憚地占用土地、擅自修改土地利用總體規(guī)劃，改變土地性質(zhì)，導(dǎo)致城市建設(shè)既偏離預(yù)設(shè)軌道，又流失了大量耕地資源。久而久之，就會(huì)有大量的耕地資源轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，逐步試探耕地保護(hù)底線，最終觸碰到基本耕地保護(hù)紅線，進(jìn)而影響糧食供給安全。

（三）耕地保護(hù)重量輕質(zhì)，保標(biāo)不保本

耕地問題不僅受外界因素的影響，資源本身也存在一定的問題，由于耕地利用不善，導(dǎo)致耕地鹽堿化、荒漠化等問題，耕地質(zhì)量每況愈下。鑒于此，我國(guó)逐步開展防荒治荒的工作，也盡可能地保留、恢復(fù)了部分耕地資源，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展高壓下，高科技成為提高作物產(chǎn)量的首選，化肥的廣泛使用雖提高了產(chǎn)值，但對(duì)土地造成了不可逆的傷害，破壞了土壤結(jié)構(gòu)，降低了土壤自身恢復(fù)力，使得耕地質(zhì)量逐年下降。在城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的當(dāng)下，我國(guó)為確保耕地資源免受侵占劃定了耕地保護(hù)紅線，但大部分耕地質(zhì)量低下，此種重量輕質(zhì)的保護(hù)發(fā)展模式難以切實(shí)有效地保證耕地資源的利用，也無法從根本上解決耕地保護(hù)問題，保標(biāo)不保本。

（四）耕地保護(hù)意識(shí)模糊，農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口涌向城市，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏，使得耕地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。由于近些年糧食價(jià)格逐年遞減，從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的收入比其他產(chǎn)業(yè)較為微薄，形成“種地就是賠錢”的務(wù)農(nóng)思想，而周邊高度發(fā)展的城市建成區(qū)不斷加強(qiáng)了他們非農(nóng)發(fā)展的愿望，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益驅(qū)動(dòng)下，大量耕地資源流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)民也借此擺脫傳統(tǒng)的耕作務(wù)農(nóng)向城市靠攏。這一現(xiàn)象也引發(fā)了一系列的惡性循環(huán)：大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，使得耕地資源閑置，而城市發(fā)展難以滿足人口發(fā)展需求，勢(shì)必要進(jìn)行擴(kuò)建，這也進(jìn)一步加快了城市化的腳步，推進(jìn)耕地資源流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再次吸納農(nóng)村人口，直至耕地資源消失。

四、針對(duì)城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)問題的對(duì)策與建議

（一）合理規(guī)劃城市發(fā)展與耕地資源，制定統(tǒng)籌發(fā)展新模式

在城市化進(jìn)程中對(duì)于我國(guó)耕地資源保護(hù)應(yīng)做到“宏觀把控、微觀調(diào)控”。首先，在宏觀層面把握好土地規(guī)劃的大局，科學(xué)、合理地協(xié)調(diào)城市發(fā)展與耕地資源之間的關(guān)系，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度對(duì)城市用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行充分的論證，結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)規(guī)律和耕地保護(hù)需求，構(gòu)建一套適合城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的新模式。其次，從微觀角度出發(fā)，政府擔(dān)負(fù)起土地再利用的責(zé)任，將荒廢、閑置的耕地資源進(jìn)行回收、整治，然后通過再分配的方式進(jìn)行合理利用，以此順應(yīng)城市發(fā)展，優(yōu)化城市用地，緩解城市化進(jìn)程對(duì)耕地保護(hù)的影響。城市化的發(fā)展必然伴隨著城市的擴(kuò)張，但是在擴(kuò)張的過程中，要盡量避免占用耕地，或者不占耕地，即在城市化的發(fā)展中要高度重視對(duì)耕地資源的保護(hù)，制定統(tǒng)籌發(fā)展新模式。

（二）完善耕地保護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化政策執(zhí)行力度

面對(duì)如此嚴(yán)峻的耕地保護(hù)態(tài)勢(shì)，國(guó)家應(yīng)在耕地保護(hù)機(jī)制、管理體制方面進(jìn)行調(diào)整[3]。首先，完善政府職能，強(qiáng)化政策執(zhí)行力，做好耕地監(jiān)管、督導(dǎo)工作。嚴(yán)格執(zhí)行耕地流轉(zhuǎn)的審批程序，杜絕因盲目占地引起的耕地閑置現(xiàn)象，保證土地價(jià)值及效用。其次，通過耕地占補(bǔ)制度做到開墾與占用、數(shù)量與質(zhì)量雙重對(duì)等，完善保護(hù)約束和獎(jiǎng)懲機(jī)制。最后，注重農(nóng)民權(quán)力，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和資源均衡配置。

（三）建立耕地保護(hù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，確保耕地質(zhì)量水平

耕地資源保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的過程。在耕地保護(hù)過程中，可以運(yùn)用強(qiáng)大的科學(xué)技術(shù)手段，通過GPS、GIS、BDS和RS等手段將每一處耕地進(jìn)行登記入庫(kù)，對(duì)其土地性質(zhì)、使用情況、土地質(zhì)量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，從而及時(shí)分析耕地的變動(dòng)情況，為耕地保護(hù)提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)根據(jù)。與此同時(shí)，政府利用現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)將耕地保護(hù)跟蹤管理情況向社會(huì)公開，讓公眾進(jìn)行監(jiān)管，確保耕地保護(hù)工作透明、高效。

（四）加大宣傳力度，調(diào)動(dòng)公眾耕地保護(hù)積極性

在面對(duì)耕地保護(hù)問題上，首先，各地政府應(yīng)加大宣傳力度，牢固樹立耕地保護(hù)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)的重要性和必要性，從而形成全民保護(hù)的良好社會(huì)氛圍。其次，增強(qiáng)群眾的憂患意識(shí)，強(qiáng)調(diào)耕地資源作為不可再生資源的一種，一旦耕地資源大量流失，我們的糧食安全也將面臨巨大的威脅，以此提高耕地保護(hù)的危機(jī)感與緊迫感。再次，加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳，大力普法。農(nóng)民普遍法律意識(shí)淡薄，受私有觀念的影響，他們對(duì)法規(guī)、政策等一知半解，認(rèn)為土地是個(gè)人財(cái)產(chǎn)的一部分，具有絕對(duì)的話語權(quán)、使用權(quán)與處置權(quán)，故而非法濫用耕地導(dǎo)致耕地面積減少的現(xiàn)象屢禁不止，應(yīng)通過多種宣傳途徑進(jìn)行科普、教育，調(diào)動(dòng)公眾耕地保護(hù)積極性。

五、結(jié)語

綜上所述，我國(guó)的城市化已經(jīng)進(jìn)入全速發(fā)展時(shí)期，“人地矛盾”也在這一階段達(dá)到頂峰，城市化進(jìn)程對(duì)耕地保護(hù)產(chǎn)生的影響深遠(yuǎn)，帶來的問題在短時(shí)間內(nèi)也難以解決，為促進(jìn)二者之間良性發(fā)展，就發(fā)展模式、機(jī)制體制、監(jiān)管體系及保護(hù)意識(shí)四方面提出相應(yīng)策略，以期穩(wěn)中有序地推進(jìn)城市建設(shè)、耕地保護(hù)良性發(fā)展。