土地財政依賴時空變化研究基于脫鉤模型的我國287個城市實(shí)證

同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 瞿世欣

一、引言

中國在20世紀(jì)90年代中期實(shí)行的分稅制改革使地方政府的稅收收入大幅減少，財權(quán)減少但事權(quán)沒有相應(yīng)減少，地方政府轉(zhuǎn)而謀求預(yù)算外收入。土地使用權(quán)制度的改革使土地財政自覺作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資金來源，并形成土地財政與地方經(jīng)濟(jì)的緊密依存關(guān)系。同時，致使房價不斷升高，面臨泡沫風(fēng)險。

中國知網(wǎng)關(guān)于土地財政與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)研究約有2619篇，研究的方向主要集中在五個層面：土地財政形成的原因、土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理、土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的影響方向、土地財政對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度和土地財政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時空規(guī)律。

學(xué)者對土地財政對地方經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理基本形成共識，認(rèn)為主要表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)資金籌集，提高地方政府的積極性，增加地方政府的收入，推動基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)投資，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長等方面[1]。政府通過招商引資出讓土地，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)投資增長和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張。通過土地市場帶動房地產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)繁榮，促進(jìn)城市空間擴(kuò)張與城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)增長。在定性層面，很多學(xué)者對土地財政影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)制從不同角度，如長短期影響、積極和消極影響等方面展開了深入的研究。在定量層面，現(xiàn)有研究主要針對土地財政與衡量經(jīng)濟(jì)增長的幾個指標(biāo)之間的關(guān)系構(gòu)建計量模型。土地財政對經(jīng)濟(jì)增長影響方向的研究主要通過不同年份的省級或者地級市數(shù)據(jù)選取土地財政、地方財政收入、固定資產(chǎn)投資等變量構(gòu)建計量模型，表明土地財政對地方經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的正向作用，但也有學(xué)者提出了相反的觀點(diǎn)。

目前國內(nèi)運(yùn)用脫鉤理論將土地財政和經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行時空研究的成果數(shù)量還較少。本文基于脫鉤理論，分析各個城市土地財政與經(jīng)濟(jì)增長之間的依賴關(guān)系在時空上的分布規(guī)律及其影響效應(yīng)，從而為減弱土地財政與經(jīng)濟(jì)增長的依賴關(guān)系，消除土地財政帶來的負(fù)面影響，以及為不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和地方政府收入來源的轉(zhuǎn)變提供依據(jù)。

二、理論分析與模型

脫鉤（Decoupling）一詞最早來源于物理學(xué)領(lǐng)域，物理學(xué)界通常將其定義為“解耦”，就是使具有響應(yīng)關(guān)系的兩個或多個物理量之間不再相互影響。參照OECD對脫鉤的定義，資源脫鉤（Resourcedecoupling）是指打破資源消耗和經(jīng)濟(jì)財物之間的聯(lián)系，在一個給定的時期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長速度快于資源消耗速度。脫鉤的測度方法有多種，其中Tapio[2]提出脫鉤模型得到廣泛應(yīng)用。Tapio用交通產(chǎn)生二氧化碳排放量的變化率與地區(qū)生產(chǎn)總值的變化率構(gòu)建彈性指數(shù)E來評價交通與經(jīng)濟(jì)之間的脫鉤關(guān)系。

參照Tapio構(gòu)建的脫鉤模型，構(gòu)建土地財政與地方經(jīng)濟(jì)的依賴彈性指數(shù)e，用來衡量兩者之間的依賴關(guān)系。測算公式如下：

表1 土地財政與地方經(jīng)濟(jì)的四種依賴類型及彈性數(shù)值區(qū)間

強(qiáng)依賴是指地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，土地財政和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都在保持增長，而土地財政的增速要快于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增速。弱依賴是指土地財政的增速與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增速基本保持同步。弱脫鉤是指土地財政和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都在保持增長，而經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增速要稍快于土地財政的增速。強(qiáng)脫鉤是指地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長的同時土地財政出現(xiàn)了縮減的趨勢。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且土地財政占比相對較小，或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低且土地財政規(guī)模占比也相對較小，說明這些類型的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地財政依賴度小，土地財政對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的推動作用顯著，地區(qū)經(jīng)濟(jì)對土地財政的依賴明顯減弱，對于當(dāng)今中國而言，這無疑是一種理想的可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。

三、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）數(shù)據(jù)來源說明

為了保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和研究階段的連續(xù)性，考慮到在實(shí)際情況中土地財政的決策主體是市、縣一級地方政府，以地級市為研究樣本更能刻畫出地方政府土地出讓行為的決策影響，因此本文選取了2003年—2017年全國287個地級（及以上）的土地出讓金來考察土地財政與經(jīng)濟(jì)增長的依賴關(guān)系在時空上的分布規(guī)律。土地出讓金和土地出讓面積數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份《中國國土資源年鑒》，衡量經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)指標(biāo)來自2002年—2017年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》中的有關(guān)GDP、人口等數(shù)據(jù)，另有部分?jǐn)?shù)據(jù)來自萬德數(shù)據(jù)庫。在樣本分類方面，有研究指出在地理相鄰權(quán)重、地理距離權(quán)重和經(jīng)濟(jì)距離權(quán)重維度方面，土地財政和經(jīng)濟(jì)增長之間存在正的空間相關(guān)性，鄰近地區(qū)地方政府對土地出讓有攀比心理，因此本文在對287個城市分類時并沒有采用傳統(tǒng)的東、中、西三部分，這種方法只考慮到空間距離的相關(guān)性，對于研究城市問題來說較為簡單。事實(shí)上，當(dāng)前我國已經(jīng)逐漸形成了三大國家級城市群和七個區(qū)域性城市群。屬于國家級城市群的第一類城市一般在經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展方面都比較成熟，并且已經(jīng)形成了彼此間產(chǎn)業(yè)互相促進(jìn)的動力。屬于區(qū)域城市群的第二類城市也處在較快增長階段，而其他未納入城市群的第三類城市則相對落后。按照這種方式劃分出來的3個組別，與按照東、中、西劃分有相似之處但不完全相同，尤其是中東部一些欠發(fā)達(dá)的群外城市被歸為第三類，而西部一些較大城市又進(jìn)入第二類。這樣的分組方式與城市發(fā)展階段契合，更有利于研究城市問題。

（二）地方經(jīng)濟(jì)與土地財政依賴彈性指數(shù)測算及依賴關(guān)系時空分析

1.依賴彈性指數(shù)測算

本文采用2003年—2017年的數(shù)據(jù)，將所選時間序列以3年為一期劃分。選擇時期而不是年度為時間尺度，主要考慮到土地開發(fā)時間較長，土地從占用到投入到生產(chǎn)活動中為經(jīng)濟(jì)增長作貢獻(xiàn)具有一定的滯后性，同時整個數(shù)據(jù)的統(tǒng)計也存在滯后性，所以在選取數(shù)據(jù)時使用時期的經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)和建設(shè)用地數(shù)據(jù)進(jìn)行依賴關(guān)系分析更為合理[4]。同時，考慮到土地開發(fā)周期一般為3年至4年，將最終的時期尺度定位每3年為一期，選取3年的土地出讓金均值增速和GDP均值增速來計算依賴彈性指數(shù)。在2015年-2017年，大多數(shù)國家級城市群的城市已經(jīng)擺脫強(qiáng)依賴的模式，轉(zhuǎn)入弱依賴、弱脫鉤和強(qiáng)脫鉤（68.75%），而區(qū)域型城市群只有部分進(jìn)入到弱脫鉤的發(fā)展模式（67.19%），其他城市群仍然有相當(dāng)一部分城市處于依賴的發(fā)展模式（74.43%）。以國家級城市群為例，在2003年—2005年，京津冀、長三角和珠三角城市群落在強(qiáng)依賴區(qū)域，在2006年—2008年，依賴城市的數(shù)量明顯減少，脫鉤城市的數(shù)量在增加，即使有的城市土地財政與經(jīng)濟(jì)增長仍然表現(xiàn)為強(qiáng)依賴關(guān)系，但依賴彈性指數(shù)明顯下降。之后的三個時期，彈性指數(shù)下降趨勢保持不變。

區(qū)域型城市群大多呈現(xiàn)出由脫鉤走向依賴的趨勢，在2003年—2005年，區(qū)域型城市群落在強(qiáng)依賴區(qū)域的城市數(shù)量略多于落在脫鉤區(qū)域的城市。在2005年—2017年，依賴城市的數(shù)量明顯減少，脫鉤城市的數(shù)量增加。之后的三個時期，彈性指數(shù)下降趨勢保持不變，地區(qū)經(jīng)濟(jì)與土地財政重新向脫鉤的趨勢演變；在2015年—2017年，落在脫鉤區(qū)域的城市達(dá)到49個，脫鉤比重由最初的6.67%上升到81.67%，說明地方經(jīng)濟(jì)與土地財政的依賴程度在減弱。雖然脫鉤城市比重與國家級城市群相差不大，但強(qiáng)脫鉤僅占比40%，弱脫鉤占比為41.67%。

2.分異結(jié)果的分析與評價

（1）“依賴+脫鉤”共存。在2003年—2005年，國家級城市群由于政策、地理位置、資源稟賦等優(yōu)勢率先發(fā)展，憑借數(shù)量效應(yīng)即大規(guī)模出讓土地引致工業(yè)化進(jìn)程加快，實(shí)現(xiàn)城市的擴(kuò)張，從而推動經(jīng)濟(jì)增長，因此絕大多數(shù)城市表現(xiàn)出較強(qiáng)的依賴狀態(tài)，區(qū)域城市群緊隨其后，但依賴程度稍弱，其他城市群對于利用土地資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的意識尚未覺醒，因此呈現(xiàn)脫鉤狀態(tài)。

（2）國家級城市群脫鉤趨勢加強(qiáng)，其他城市群前期依賴趨勢加強(qiáng)，后期轉(zhuǎn)向脫鉤。粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧s高效式的發(fā)展，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級國家級城市群進(jìn)入高速城市化階段，此時土地出讓面積的增加并不能使地方經(jīng)濟(jì)有效增長，因此地方政府利用價格效應(yīng)即“高地價—高房價—高地價—高房價”的循環(huán)，出讓商住用地，推高城市用地價格，主要促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加稅收，從而獲取更多的地方財政收入。其他城市群則明顯滯后，開始依靠原始的依賴效應(yīng)，重復(fù)國家級城市群之前的路徑。對此的合理解釋為：政府的稅收收入隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級將逐步增加，可以慢慢擺脫對土地出讓金的依賴。由于財政分權(quán)體制和不動產(chǎn)稅制的逐漸完善，制度建設(shè)可以使地方政府降低土地出讓金收入比重，避免地方政府過分依賴土地收入而帶來的財政風(fēng)險。

（3）復(fù)鉤重現(xiàn)。2015年-2017年，三個國家級城市群個別城市同時出現(xiàn)了復(fù)鉤現(xiàn)象，考慮到我國地價、房價在大中城市持續(xù)偏高的不正?，F(xiàn)象，例如頻頻出現(xiàn)的“地王”，由此帶來的土地出讓收入大幅增加，使得依賴彈性指數(shù)大于1.2，表現(xiàn)出強(qiáng)依賴的狀態(tài)。

四、結(jié)論與展望

本文基于2003年—2017年間中國287個地級市（及以上）的動態(tài)面板數(shù)據(jù)，以地方經(jīng)濟(jì)與土地財政之間的依賴關(guān)系為研究對象，對依賴度的時空分布及影響效應(yīng)進(jìn)行了研究。結(jié)果表明，時序演變上，地方經(jīng)濟(jì)對土地財政的依賴度總體上在減弱，并表現(xiàn)出階段性變化的特征?？臻g演化上，國家級城市群、區(qū)域城市群、其他城市群空間差異明顯，主要表現(xiàn)為向脫鉤演變的速度依次減緩。日后可以對本文采集的動態(tài)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，深入探究各影響因素在時空上的分布，這將有利于地方政府更為準(zhǔn)確、系統(tǒng)地制定擺脫地方經(jīng)濟(jì)與土地財政依賴關(guān)系的措施、政策及戰(zhàn)略。

相關(guān)鏈接

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，屬于基金預(yù)算收入，屬于地方財政收入的一種。中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。

在很多地方，第二財政早已超過第一財政。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。在“土地財政”上，這些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運(yùn)用行政權(quán)力把集體所有或其它用途的土地整合后，進(jìn)行招拍掛，價格就會翻幾番。

中原地產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，2020年全年，上海賣地金額2952.36億元，同比增長47.96%；廣州賣地金額2563.69億元，同比增長50.67%；南京賣地金額2093.90億元，同比增長23.4%；佛山賣地金額1356.76億元，同比增長74.7%；西安賣地金額1058.37億元，同比增長45.45%；深圳賣地金額1053.7億元，同比增長53.25%；南昌賣地金額578.6億元，同比增長112.15%。