中國足協(xié)職業(yè)俱樂部準(zhǔn)入審查的問題與分析
——以遼寧足球俱樂部2020賽季準(zhǔn)入審查問題為例

（北京體育大學(xué) 北京 100084）

前言

準(zhǔn)入審查直接影響球隊參賽資格的取得，是每一個賽季的職業(yè)聯(lián)賽各項工作的開始，在各項聯(lián)賽籌備的工作中也占據(jù)較為重要的地位。近年來，中國足協(xié)出臺多項舉措，推動職業(yè)俱樂部包括準(zhǔn)入審查在內(nèi)的準(zhǔn)入過程的規(guī)范，實現(xiàn)職業(yè)聯(lián)賽準(zhǔn)入工作的新發(fā)展。

但是，中國足協(xié)在一些“特殊”情況下對球隊的準(zhǔn)入審查存在違背規(guī)程、因人設(shè)法等現(xiàn)象，引發(fā)國內(nèi)體育評論員和足球愛好者的質(zhì)疑。為此，本文以2020賽季遼寧足球俱樂部在準(zhǔn)入審查期間出現(xiàn)的諸多問題為線索，分析中國足協(xié)近年來在聯(lián)賽準(zhǔn)入審查中的問題以及產(chǎn)生的原因。

1、背景介紹

遼寧足球俱樂部（以下簡稱“遼足”）是中國足球甲級聯(lián)賽（以下簡稱“中甲聯(lián)賽”）的球隊，2019年球隊在成績上獲得參加2020賽季中甲聯(lián)賽的許可。

2020年初，有媒體指出球隊的原注資方宣布不對球隊進(jìn)行注資，球員的工資也被俱樂部拖欠。球隊2019賽季甚至沒有發(fā)過一分錢，恐怕難以獲得2020賽季的準(zhǔn)入資格。

2月4日中國足協(xié)公布信息，遼足按時上交了球隊的工資確認(rèn)表 （中國足協(xié)曾經(jīng)發(fā)文要求各球隊按期填寫上交的證明球隊及時繳納薪水的材料以保證球隊準(zhǔn)入資格的獲得，編者注）。一天后，7名遼足球員向中國足協(xié)發(fā)出異議函稱球隊并沒有支付其工資，并在他們不認(rèn)可的情況下代簽了他們的簽字，而中國足協(xié)方面稱已經(jīng)收到相關(guān)信息并啟動調(diào)查程序。

但是此后中國足協(xié)關(guān)于遼足審查的細(xì)節(jié)沒有進(jìn)行公開披露。2月20日，《足球報》發(fā)文稱由于遼足存在歷史較長，青訓(xùn)梯隊建設(shè)完整，直接解散遼足未免有些可惜，但是遼足球隊資金確實出現(xiàn)困難，因此中國足協(xié)將遼足準(zhǔn)入的相關(guān)問題上交到國家體育總局進(jìn)行裁定。

2月25日，中國足協(xié)對包括遼足在內(nèi)的五家俱樂部發(fā)出通知，要求他們在2月28日之前上交球隊已繳納薪水的證明材料。3月4日，中國足協(xié)向四支具有遞補(bǔ)中甲聯(lián)賽資格的中乙聯(lián)賽球隊發(fā)函，要求他們限期提交相關(guān)材料，但是對于遼足的處理結(jié)果卻遲遲沒有更新。遼足的最終命運如何，至今仍然沒有明確的答案。

2、問題提出

案例的主要焦點集中在以下幾個方面。

（1）足協(xié)準(zhǔn)入審查有何規(guī)則？足協(xié)對遼足的審查舉措是否合規(guī)合理；

（2）足協(xié)的準(zhǔn)入審查是否公開透明，相關(guān)的信息是否需要面向社會公開。

3、問題分析

3.1、研究工具和前提

研究主要借助中國足協(xié)章程、足球改革的相關(guān)文件、中國足協(xié)制定有關(guān)準(zhǔn)入管理的規(guī)定以及中國足協(xié)管理關(guān)于規(guī)范聯(lián)賽和俱樂部的相關(guān)通知進(jìn)行分析。由于各項規(guī)定的時效性有所區(qū)別，研究對于準(zhǔn)入管理規(guī)定文件的選擇主要是 《中國足球協(xié)會職業(yè)俱樂部準(zhǔn)入管理規(guī)程》（以下簡稱《準(zhǔn)入規(guī)程》）和《中國足協(xié)協(xié)會職業(yè)俱樂部財務(wù)監(jiān)管規(guī)程》（以下簡稱《財務(wù)監(jiān)管規(guī)程》這兩個準(zhǔn)入管理及財務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)。

《準(zhǔn)入規(guī)程》第六條第五款規(guī)定，中國足協(xié)設(shè)置準(zhǔn)入審核決定機(jī)構(gòu)，對準(zhǔn)入申請的材料進(jìn)行審核以確定最終的準(zhǔn)入名單。而在實際運行中，中國足協(xié)設(shè)置準(zhǔn)入審查部以進(jìn)行實際的準(zhǔn)入審核工作。

需要注意，球隊審核工作涉及多個程序，持續(xù)時間也較長。研究將主要針對從球隊上交全部材料到最終準(zhǔn)入名單確立之間的階段進(jìn)行分析。由于這一階段是準(zhǔn)入審核的主要階段也是決定最終參賽名單的關(guān)鍵階段，因此只就這一階段分析對于最終研究結(jié)果的獲得不會產(chǎn)生較大影響。

3.2、足協(xié)對于遼足的準(zhǔn)入審查措施的合理性分析

《準(zhǔn)入規(guī)程》和《財務(wù)監(jiān)管規(guī)程》對職業(yè)俱樂部準(zhǔn)入審查作出了規(guī)定。在審查主體上，《準(zhǔn)入規(guī)程》將中國足協(xié)作為準(zhǔn)入管理的機(jī)構(gòu)，《財務(wù)監(jiān)管規(guī)程中》要求設(shè)置“財務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)各俱樂部的財務(wù)監(jiān)管工作；在審查的規(guī)范上，除了一些基本工作和人員的要求外，《財務(wù)監(jiān)管規(guī)程》還提到：“財務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)要求職業(yè)俱樂部提供更多信息”。

但兩個規(guī)程對準(zhǔn)入審查的規(guī)定較為籠統(tǒng)，一些準(zhǔn)入審查的細(xì)節(jié)，比如基本流程、時間限制、懲罰的判定標(biāo)準(zhǔn)以及信息公開等條款沒有明確的介紹。準(zhǔn)入審查執(zhí)行人員在面對具體問題時沒有標(biāo)準(zhǔn)。

案例中，中國足協(xié)對應(yīng)地啟動了準(zhǔn)入審查程序，這符合《財務(wù)監(jiān)管規(guī)程》的要求。第六條中“職業(yè)俱樂部應(yīng)該滿足中國足球協(xié)會根據(jù)審慎監(jiān)管原則所規(guī)定的其他條件”也支持了這種行為。

需要注意的是，足協(xié)相關(guān)部門對遼足發(fā)函的日期，與工資確認(rèn)表結(jié)束公示的日期相比已經(jīng)相差18天。從時間上來看，足協(xié)對遼足的實質(zhì)性調(diào)查程序的啟動時間顯然存在滯后的情況。由于相關(guān)規(guī)程中對于準(zhǔn)入審查的時長和時限沒有特定的要求，加之新冠肺炎疫情的影響，2020賽季的開賽時間一度被延后，基于這種情況，準(zhǔn)入審查部門延緩了審查程序的進(jìn)行。

這似乎有據(jù)可依。根據(jù)《財務(wù)規(guī)程》第十六條的要求，準(zhǔn)入部門在一定條件下可以靈活運用規(guī)則，足協(xié)對職業(yè)俱樂部進(jìn)行財務(wù)狀況審查時應(yīng)該注意到影響職業(yè)俱樂部發(fā)展的其他因素的影響，但是該條款沒有闡釋在什么層面需要考慮特殊情況，以及通過特殊情況可以獲得何種程度的“例外決策”等信息。另外，通說認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)事件，如經(jīng)濟(jì)狀況不景氣、經(jīng)濟(jì)衰退甚至爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，均屬于經(jīng)營者合期范圍之內(nèi)的風(fēng)險，既不屬于不可抗力，亦不能構(gòu)成合同免責(zé)的事由。

案例中，中國足協(xié)因為遼足的準(zhǔn)入審查問題問詢體育總局的意見一事也招致了各界的不滿。通過對中國足協(xié)和國家體育總局的關(guān)系分析可知，2015年8月17日,國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室制定了《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》(以下簡稱《方案》)。在《方案》的要求下，中國足協(xié)開始正式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐖F(tuán)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，成為全國足球領(lǐng)域的社團(tuán)法人和社會組織。準(zhǔn)入管理的相關(guān)規(guī)程也沒有提及國家體育總局的存在，因此足協(xié)將遼足的準(zhǔn)入審查情況交由國家體育總局是不合規(guī)范的。

誠然這種寬松的準(zhǔn)入尺度較為罕見。過去幾年的準(zhǔn)入管理實踐中，中國足協(xié)對準(zhǔn)入審查往往采取嚴(yán)格的態(tài)度。2018年7月，中國足協(xié)因欠薪直接在賽季中期將沈陽東進(jìn)、合肥桂冠兩支俱樂部的準(zhǔn)入資格取消，2019年2月，中國足協(xié)罕見的因為“青訓(xùn)設(shè)施不過關(guān)”，將中甲球隊浙江毅騰“降級”到乙級聯(lián)賽。

3.3、對準(zhǔn)入審查信息公開的分析

在案例中，多種信息并非來自官方，而是來自媒體、體育評論員和內(nèi)部信息人士。足協(xié)準(zhǔn)入審查部門對相關(guān)球隊調(diào)查期間和后期的信息都沒有進(jìn)行公示。

《財務(wù)監(jiān)管規(guī)程》第八條第三款中“財務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該在任何期間對評估結(jié)果和處罰措施進(jìn)行公告”要求相關(guān)管理部門對評估結(jié)果進(jìn)行公示，并沒有特別說明審查的前期過程是否需要公開。因此準(zhǔn)入管理機(jī)構(gòu)不公開球員投訴受理的情況以及球隊的調(diào)查進(jìn)展有一定的道理，但準(zhǔn)入管理機(jī)構(gòu)在截止時間之后沒有發(fā)布對遼足的處理結(jié)果這一行為是違背相關(guān)規(guī)程的。

從相關(guān)實踐中可以看出，不同賽季準(zhǔn)入管理機(jī)構(gòu)對調(diào)查結(jié)果的公開存在較大出入。2019年足協(xié)選擇公布處理結(jié)果，因為存在欠薪和欠稅的問題，延邊富德、云南飛虎和深圳新橋俱樂部被足協(xié)注銷。可見，足協(xié)準(zhǔn)入審查部門對于調(diào)查和處罰結(jié)果的公開仍沒有形成規(guī)范的運作模式。

3.4、總結(jié)

通過對案例的分析并結(jié)合中國足協(xié)準(zhǔn)入規(guī)程和中國足協(xié)準(zhǔn)入審查的具體實踐，研究認(rèn)為中國足協(xié)在準(zhǔn)入審查中出現(xiàn)以下問題。

（1）準(zhǔn)入審查規(guī)程存在漏洞，缺少關(guān)鍵性的條款和程序限定，使得準(zhǔn)入審查工作無據(jù)可依；

（2）準(zhǔn)入審查機(jī)構(gòu)規(guī)則意識缺乏。準(zhǔn)入審查的一些舉措明顯違背規(guī)則或同規(guī)則的原則不符，對于體育行政部門存在依賴；

（3）準(zhǔn)入審查措施混亂，沒有明確的辦事尺度。準(zhǔn)入審查部門每年的準(zhǔn)入審查的尺度不一，為俱樂部帶來麻煩。

4、原因分析

4.1、自身原因：準(zhǔn)入審核機(jī)構(gòu)自身定位錯誤

在足協(xié)脫鉤的具體執(zhí)行中，國家體育總局足球運動管理中心的領(lǐng)導(dǎo)成員自動成為中國足球協(xié)會的新的領(lǐng)導(dǎo)成員，這使得中國足協(xié)實際上同行政組織之間有著較大的聯(lián)系。足協(xié)對于自身的定位仍然是足球領(lǐng)域的行政機(jī)構(gòu)。這種“規(guī)制者”的定位，造就了準(zhǔn)入審查部門在審查中過多強(qiáng)調(diào)“以自身為中心”，且手段較為簡單粗暴。

4.2、環(huán)境原因：2020賽季的特殊情況

近年來，足協(xié)不僅在《準(zhǔn)入規(guī)程》中加入一些限制性條件保證參賽球隊的質(zhì)量，還通過其他措施比如禁止球隊隨意搬離所在城市、逐步取消球隊的商業(yè)冠名來保障聯(lián)賽的規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。

但是，這些舉措的推行沒有考慮小成本俱樂部的實際情況。隨著聯(lián)賽準(zhǔn)入要求的嚴(yán)格，這些球隊為了準(zhǔn)入的要求加大投入，而新規(guī)一定程度上影響了球隊的贊助，球隊虧損的情況更加嚴(yán)重，這些球隊受不了持續(xù)的財政壓力宣布解散。2020賽季，這種情況集中爆發(fā)，中甲聯(lián)賽已經(jīng)有3支球隊確定解散，中乙聯(lián)賽至少有10支球隊無法繼續(xù)支持，對聯(lián)賽的穩(wěn)定性構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。因此在這種環(huán)境下，足協(xié)準(zhǔn)入審查機(jī)構(gòu)不愿意再次“淘汰”其他球隊。

5、研究結(jié)論和建議

5.1、研究結(jié)論

中國足協(xié)對于職業(yè)俱樂部的準(zhǔn)入審查存在多方面的問題：審查規(guī)則存在漏洞，具體的審查工作無據(jù)可依；準(zhǔn)入審查管理機(jī)構(gòu)規(guī)則意識缺乏，在準(zhǔn)入審查中違背規(guī)則要求；準(zhǔn)入審查尺度不一，對俱樂部之間的公平造成損害。

這些問題由多方面因素導(dǎo)致：一方面，脫鉤后的足協(xié)行政色彩仍存，對于自己在準(zhǔn)入審查中的角色定位出現(xiàn)問題，在準(zhǔn)入審查中往往集中各種權(quán)力，包括對規(guī)則的解釋權(quán)力；另一方面，職業(yè)俱樂部和職業(yè)聯(lián)賽的發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)了一些不利變化，迫使中國足協(xié)在面對各方質(zhì)疑中為“保全”聯(lián)賽穩(wěn)定作出違背規(guī)程和原則要求的舉動。

5.2、建議

（1）完善準(zhǔn)入審查規(guī)則，對準(zhǔn)入審查的流程、時間、懲罰標(biāo)準(zhǔn)、特殊情況、信息公開等條款進(jìn)行明確的要求；

（2）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，開放外部監(jiān)督。在相關(guān)規(guī)程中加入更多的自我監(jiān)督條款，開放并公開外部監(jiān)督渠道，積極聽取各方意見和建議；

（3）樹立規(guī)則意識和服務(wù)意識，在準(zhǔn)入審查中要按規(guī)辦事，建立審查工作的統(tǒng)一尺度，減少“直接干預(yù)”，強(qiáng)化服務(wù)意識，保護(hù)聯(lián)賽各方的利益。