省級(jí)人民政府征地批復(fù)的可訴性探析

葉雪清

摘 要： 新的《行政訴訟法》實(shí)施后，省級(jí)人民政府征地批復(fù)的可訴性問題在理論界開始為越來越多的學(xué)者所關(guān)注。諸學(xué)者根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款之規(guī)定及其解釋，就省級(jí)人民政府征地批復(fù)的可訴性問題進(jìn)行了各具洞見的探討。基于對(duì)相關(guān)司法案例的梳理，可以歸納出司法實(shí)務(wù)中省級(jí)人民政府征地批復(fù)不可訴的裁判理由。但通過對(duì)省級(jí)人民政府征地批復(fù)性質(zhì)的認(rèn)定、可訴之必要性的分析及可訴之法理依據(jù)的梳理，省級(jí)人民政府征地批復(fù)的可訴性已然明晰。因此，應(yīng)于可訴范圍、法院審查權(quán)限及審查程序三個(gè)方面構(gòu)建其相應(yīng)的實(shí)踐路徑，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)被征收人的司法救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：省級(jí)人民政府征地批復(fù);可訴性;終裁行為

中圖分類號(hào)：D925.3? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1674-7356（2020）-04-0054-06

一、問題的提出：省級(jí)人民政府征地批復(fù)可訴與否

日前，土地管理新法已修訂通過，其中第46條對(duì)土地征收審批權(quán)及征地程序進(jìn)行了明確規(guī)定，在符合公益要求的情況下，國(guó)家可以實(shí)施土地征收行為并給予補(bǔ)償。此外，新法第45條亦對(duì)土地征收的條件進(jìn)行了列舉式加概括式的規(guī)定，有效貫徹了縮小征地范圍的修法初衷。在土地征收的過程中，省級(jí)人民政府作為土地征收審批主體之一，通常采用批復(fù)的形式對(duì)下級(jí)政府報(bào)送的征地文件進(jìn)行審批。2014年《行政訴訟法》修訂前，囿于《行政復(fù)議法》第30條第2款對(duì)最終裁決行為的規(guī)定，省級(jí)人民政府征地批復(fù)被排除于行政訴訟受案范圍之外，此點(diǎn)亦成為學(xué)界共識(shí)。新的《行政訴訟法》實(shí)施后，征收、征用決定被納入了受案范圍，自此諸學(xué)者在省級(jí)人民政府征地批復(fù)的可訴性認(rèn)定上逐步出現(xiàn)了分歧。有學(xué)者認(rèn)為，省政府征地批復(fù)仍不具有可訴性，具有可訴性的行政行為是征收公告行為[1]83-85。亦有學(xué)者認(rèn)為，省政府征地批復(fù)是具體行政行為，新的《行政訴訟法》明確了省級(jí)人民政府征地批復(fù)的可訴性，被征收人可尋求司法上的救濟(jì)[2]。

因此，進(jìn)一步深入探討省級(jí)人民政府征地批復(fù)的可訴性問題，對(duì)土地管理立法和被征收人權(quán)利救濟(jì)具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。但首先需要厘清以下核心問題：法院在司法實(shí)踐中如何認(rèn)定省政府征地批復(fù)的可訴性？新的《行政訴訟法》實(shí)施后如何重新認(rèn)定省政府征地批復(fù)的可訴性？省政府征地批復(fù)如若可訴，其實(shí)踐路徑應(yīng)如何構(gòu)建？本文擬圍繞以上問題，通過對(duì)司法實(shí)踐案例的梳理和法律條文的規(guī)范解釋，論證省級(jí)人民政府征地批復(fù)具有可訴性，并提出相應(yīng)的實(shí)踐路徑。

二、認(rèn)定省級(jí)人民政府征地批復(fù)不具可訴性的裁判理由：基于司法裁判的考察

在司法實(shí)踐中，省級(jí)人民政府征地批復(fù)不具有可訴性已成為全國(guó)各地法院的主流裁判思路，相關(guān)案例頗多，無法一一羅列。筆者試選取七個(gè)省份的案例對(duì)其裁判理由及征地批復(fù)的性質(zhì)認(rèn)定進(jìn)行梳理，并制作形成表1，意在說明省級(jí)人民政府征地批復(fù)因被認(rèn)定為最終裁決行為或內(nèi)部行政行為而不具有可訴性并非區(qū)域性個(gè)別現(xiàn)象，而是各地法院的普遍做法。如表1所示，近年來（新的《行政訴訟法》實(shí)施之后），各省法院認(rèn)定省政府征地批復(fù)不可訴的裁判理由主要體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是省級(jí)人民政府征地批復(fù)被認(rèn)定為最終裁決行為，因而不具有可訴性;二是認(rèn)為省級(jí)人民政府征地批復(fù)是對(duì)下級(jí)政府的征地文件進(jìn)行審批的內(nèi)部行政行為，故不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍?，F(xiàn)分述如下：

（一）省級(jí)人民政府征地批復(fù)系最終裁決行為

根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，最終裁決行為不具有可訴性，該規(guī)定體現(xiàn)了法院對(duì)行政決策權(quán)行使的尊重?！缎姓?fù)議法》第30條第2款規(guī)定，根據(jù)省級(jí)政府的征地決定，省級(jí)政府對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)的復(fù)議決定為最終裁決。該條款的規(guī)定使司法實(shí)踐中省政府征地決定可訴性的認(rèn)定陷入了困境。此外，最高人民法院（ 2005）行他字第23號(hào)答復(fù)（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》），進(jìn)一步界定了該條款的適用，即將省政府征地決定及據(jù)此對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)的復(fù)議決定均納入了終裁行為的范圍，直接明晰了省政府征地決定不具有可訴性。根據(jù)前述條款，各地各級(jí)法院普遍認(rèn)定省政府征地批復(fù)不具有可訴性。如表1所示，案例3、案例5、案例6、案例7的一審和二審法院均認(rèn)定案涉批復(fù)是最終裁決行為，不具有可訴性;最高人民法院在案例2、案例3、案例4、案例6、案例7中亦作出類似裁判。

（二）省級(jí)人民政府征地批復(fù)屬內(nèi)部行政行為

內(nèi)部行政行為不具有可訴性是行政法理論界和實(shí)務(wù)界的主流觀點(diǎn)[3]。在司法實(shí)踐中，省級(jí)人民政府征地批復(fù)被認(rèn)定為內(nèi)部行政行為，不具有外部效力，是其被排除在行政訴訟受案范圍之外的另一主要緣由。如表1所示，案例1的一審、二審法院均認(rèn)定該批復(fù)行為是省政府對(duì)市、縣政府所呈送文件進(jìn)行審批的內(nèi)部行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。以該理由認(rèn)定省級(jí)人民政府征地批復(fù)不具有可訴性并非個(gè)別現(xiàn)象，如在段蘭珍訴湖南省人民政府一案中，一審和二審法院亦持相同觀點(diǎn)，于2016年認(rèn)定案涉批復(fù)不具有可訴性。

三、省級(jí)人民政府征地批復(fù)的可訴性再審視

（一）省級(jí)人民政府征地批復(fù)的性質(zhì)認(rèn)定

關(guān)于省級(jí)人民政府征地批復(fù)的性質(zhì)，諸學(xué)者觀點(diǎn)各異。有學(xué)者認(rèn)為，通過對(duì)國(guó)家政策及省政府審查對(duì)象等方面的考察，可知省級(jí)人民政府征地批復(fù)不能被視為土地征收決定[1]83-84。亦有學(xué)者認(rèn)為，土地管理法賦予國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的土地征收審批權(quán)，即土地征收決定權(quán)，集體土地的征收決定由國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府作出[4]。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段有關(guān)主體沒有被要求作出明確土地征收決定的情況下，省級(jí)人民政府征地批復(fù)對(duì)是否進(jìn)行征地起到了決定性的作用，應(yīng)當(dāng)被視為土地征收決定。

如圖1所示，省級(jí)人民政府作出土地征收批復(fù)后，將直接交由下級(jí)政府進(jìn)行公示并組織實(shí)施后續(xù)征地行為，相關(guān)法律法規(guī)中均沒有行政機(jī)關(guān)需另作土地征收決定的特別規(guī)定。但根據(jù)《行政復(fù)議法》及《答復(fù)》的相關(guān)規(guī)定，省級(jí)人民政府征地決定在司法實(shí)踐中應(yīng)有所指?？v觀集體土地征收的全過程，其中與征地決定有等同效力的行政行為應(yīng)屬征地審批行為。一旦省級(jí)人民政府作出同意征地的審批決定后，下級(jí)政府將直接組織實(shí)施后續(xù)征地行為。如若省級(jí)人民政府沒有進(jìn)行審批或?qū)徟煌ㄟ^，下級(jí)政府則無權(quán)實(shí)施征地行為。因此，省級(jí)人民政府的審批權(quán)在土地征收程序中發(fā)揮著決定性的作用，一旦省級(jí)人民政府作出同意征地的批復(fù)，后續(xù)土地征收行為將予以實(shí)施，其法律效果等同于征地決定。有學(xué)者認(rèn)為，在沒有征收決定的情況下，宜將征地公告視為征地決定進(jìn)行司法審查[1]85。亦有學(xué)者認(rèn)為，公告屬于程序性環(huán)節(jié)，不具備行政訴訟的“成熟性原則”要求[5]。筆者認(rèn)為，根據(jù)《征收土地公告辦法》的規(guī)定，征地公告僅為將征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、文號(hào)、用途、范圍以及補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)公之于眾的公示行為，不具有可訴性。該公告是公示省級(jí)人民政府批復(fù)內(nèi)容、征地范圍及補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)的載體，對(duì)既有的決定進(jìn)行公示，并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)被征收人產(chǎn)生實(shí)際影響的是征地批復(fù)。筆者的觀點(diǎn)在司法實(shí)踐中并非無跡可尋，如在張守山訴遼寧省大石橋市人民政府一案中，一審法院認(rèn)為案涉征地公告并非獨(dú)立行政行為，對(duì)當(dāng)事人利益產(chǎn)生影響的是案涉征地批復(fù)。再審法院亦以類似理由就該案作出了裁定，認(rèn)為對(duì)被征收人產(chǎn)生實(shí)際影響的是征地批復(fù)及后續(xù)征地行為，而非征收公告①。因此，在沒有明確的土地征收決定作出的情況下，應(yīng)當(dāng)將在征地程序中起決定性作用的省政府征地批復(fù)視為征地決定。

此外，據(jù)前文表1所示，各地各級(jí)法院對(duì)征地批復(fù)的可訴性進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，明確指出省政府征地批復(fù)是《行政復(fù)議法》及《答復(fù)》所指的征地決定，不具有可訴性?？梢?，在司法實(shí)踐中，省政府征地批復(fù)作為土地征收決定被認(rèn)定為終裁行為已成為各地法院的主流裁判思路。因此，筆者認(rèn)為，在沒有明確的土地征收決定作出的情況下，省政府征地批復(fù)的法律效果等同于征地決定，將其視為土地征收決定具有確實(shí)司法依據(jù)并具有合理性。

（二）省級(jí)人民政府征地批復(fù)可訴之必要性分析

在新的《行政訴訟法》實(shí)施后，省政府征地批復(fù)的可訴性研究已有部分成果，諸學(xué)者對(duì)前述批復(fù)的可訴性各有仁智之見。筆者認(rèn)為，在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，賦予土地征收批復(fù)可訴性極有必要。展開而言，主要體現(xiàn)如下：

1. 矯正土地征收過程中的裁量失當(dāng)

如前所述，國(guó)家對(duì)土地的征收應(yīng)當(dāng)符合公共利益原則，新的《土地管理法》第45條對(duì)土地征收的公益目的進(jìn)行了具體化，采用列舉式加概括式的方式對(duì)征地條件進(jìn)行了規(guī)定，有效限縮了征地的范圍，但行政機(jī)關(guān)在其中仍享有較大的自由裁量權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，該法第45條運(yùn)用了“確需”的字眼，具有特別的意義：即使出于公共利益的目的，也應(yīng)當(dāng)是在特別需要的情況下才能決定征收，體現(xiàn)了比例原則的適用[6]。比例原則涉及多方主體利益的博弈，其在土地征收過程中的適用是行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的體現(xiàn)。由于行政主體在裁量的過程中存有主觀盲目性，其裁量結(jié)果具有極大的不確定性，易發(fā)裁量失當(dāng)?shù)那樾?。因此，賦予省政府征地批復(fù)可訴性具有極大的現(xiàn)實(shí)意義，有助于合理行政原則的貫徹。

2. 適應(yīng)權(quán)力監(jiān)督的需要

前已述及，行政機(jī)關(guān)在土地征收的過程中被賦予了一定的自由裁量權(quán)，在此種情況下，極易發(fā)生權(quán)力濫用的現(xiàn)象。權(quán)力的運(yùn)用終將帶來滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，土地征收是非常容易濫用的權(quán)力，易生腐敗現(xiàn)象[7]。普通行政行為設(shè)置行政訴訟救濟(jì)途徑的目的，在于防止行政復(fù)議形式化，并為相對(duì)人提供更加中立的救濟(jì)手段。較普通行政行為而言，征地決定所涉權(quán)益更為重大，省政府征地審批權(quán)的行使更需司法監(jiān)督。如若省政府征地批復(fù)不可訴，被征收人只能通過形式復(fù)議（由省級(jí)政府自身進(jìn)行復(fù)議）的方式進(jìn)行監(jiān)督，加之其復(fù)議決定屬法律規(guī)定的最終裁決行為，不可訴訟亦不可提交國(guó)務(wù)院進(jìn)行裁決，那么省政府土地征收審批權(quán)的行使將缺乏有效監(jiān)督，極易滋生權(quán)力腐敗現(xiàn)象。因此，賦予省政府征地批復(fù)可訴性可以有效防止征地審批權(quán)的濫用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)廉潔、依法行政。

3. 拓展土地被征收人的權(quán)利救濟(jì)途徑

公民權(quán)利是憲法的重要標(biāo)志和主要內(nèi)容，出于人權(quán)保障的目的，一切對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵害，都應(yīng)當(dāng)施以救濟(jì)[8]。當(dāng)被征收人對(duì)土地享有的所有權(quán)或使用權(quán)被侵害時(shí)，法定機(jī)關(guān)應(yīng)提供有效的救濟(jì)途徑，以保障其合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。若省政府征地決定不可訴，被征收人將缺乏有效的救濟(jì)途徑。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，省政府作出的具體行政行為由其自身進(jìn)行復(fù)議，據(jù)此形成的復(fù)議決定是終裁行為。此種自己當(dāng)自己案件法官的復(fù)議程序使得土地征收決定的復(fù)議流于形式，無法對(duì)作出土地征收決定的合法性和合理性進(jìn)行有效審查。如若土地征收決定不可訴，被征收人只能通過此種效果極其有限的形式復(fù)議或者接受合法抑或違法的征收決定，轉(zhuǎn)而在征收補(bǔ)償階段尋求補(bǔ)償式的救濟(jì)。

（三）省級(jí)人民政府征地批復(fù)可訴的法理依據(jù)

如前所述，在司法實(shí)踐中，省級(jí)人民政府征地批復(fù)（即征地決定）不可訴的裁判理由有兩個(gè)方面，即或被認(rèn)定為終裁行為而不具有可訴性，或被認(rèn)定為內(nèi)部行政行為而被排除在行政訴訟受案范圍之外。筆者認(rèn)為，司法實(shí)踐中，法院對(duì)《行政復(fù)議法》相應(yīng)條款的解釋與適用存有不妥之處，對(duì)省政府征地批復(fù)的效力認(rèn)定有失偏頗。

1. 《行政復(fù)議法》第30條第2款的解讀及對(duì)《答復(fù)》的商榷

通過對(duì)司法案例的梳理可知， 《行政復(fù)議法》對(duì)最終裁決的規(guī)定被各地法院奉為征地決定不可訴的圭臬。但通過對(duì)該法第30條第2款的研讀，可知該條款強(qiáng)調(diào)的文義應(yīng)為：根據(jù)省級(jí)政府的征地決定，省級(jí)政府對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)的復(fù)議決定是終裁行為。該條款所述最終裁決行為應(yīng)當(dāng)是根據(jù)征地決定作出的確權(quán)復(fù)議決定，而不包括征地決定。因此，該條款的規(guī)定并沒有直接否定省政府征地決定的可訴性。除前述條款的規(guī)定外，最高人民法院作出的《答復(fù)》更是直接將征地決定排除在行政訴訟“大門”之外。熊樟林認(rèn)為， 《行政復(fù)議法》第30條第2款制定的本意在于將根據(jù)征地決定作出的確權(quán)復(fù)議決定納入終裁行為，而不包括征地決定，該《答復(fù)》對(duì)該條款的解釋是典型的類推解釋，應(yīng)予禁止[9]69-70。筆者認(rèn)為，通過對(duì)《行政復(fù)議法》相應(yīng)條款的解讀可知，土地征收決定非終裁行為，最高人民法院對(duì)該條款適用的答復(fù)應(yīng)當(dāng)遵從該法律條款的立法目的，而不能隨意進(jìn)行類推解釋。因此，該《答復(fù)》的內(nèi)容在司法實(shí)踐中的適用仍需認(rèn)真斟酌。此外，新的《行政訴訟法》實(shí)施后，征收、征用決定被明確納入了受案范圍，該條款的有意修訂意味著土地征收決定不再被排除在行政訴訟之外。鄒愛華認(rèn)為，該法的修訂使省政府征地決定的可訴性有了明確的法律依據(jù)，有利于提高相對(duì)人維權(quán)的積極性[10]。因此，可以肯定的是，隨著新的《行政訴訟法》的實(shí)施，省政府征地批復(fù)的可訴性被進(jìn)一步予以明確， 《行政復(fù)議法》第30條第2款的適用得以進(jìn)一步明晰， 《答復(fù)》的效力再次受到質(zhì)疑，省政府征地批復(fù)可訴具備法律上的切實(shí)依據(jù)。

2. 征地批復(fù)的本質(zhì)——具體行政行為

據(jù)前文所述，在司法實(shí)踐中，省政府征地批復(fù)不可訴的裁判理由并不單一，其中不乏內(nèi)部行政行為的錯(cuò)認(rèn)。如案例1、案例2一審、二審法院均以案涉征地批復(fù)是內(nèi)部行政行為，不具有外部效力的理由作出相應(yīng)的裁判。筆者認(rèn)為，前述案例中法院對(duì)案涉征地批復(fù)效力的認(rèn)識(shí)過于片面。從形式上來看，案涉征地批復(fù)行為是省政府對(duì)下級(jí)政府所報(bào)送材料的審批行為，其表面行為對(duì)象是下級(jí)行政機(jī)關(guān)，具備內(nèi)部行政行為的表現(xiàn)形式。但從實(shí)際行為效力上來看，該批復(fù)是對(duì)直接影響外部當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)進(jìn)行審批的行為，具備具體行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。一方面，省政府征地批復(fù)的內(nèi)容往往涉及外部某一區(qū)域的特定對(duì)象，符合具體行政行為對(duì)象確定性的要求。如福建省人民政府所作的閩政地[2012]612號(hào)批復(fù)即對(duì)莆田市特定區(qū)域的土地進(jìn)行征收審批②，被征收人即在該土地上享有權(quán)利的人，該批復(fù)所涉征地范圍和被征收人范圍確定。另一方面，省政府征地批復(fù)因下級(jí)政府的公示、實(shí)施行為而產(chǎn)生外部效力，具備具體行政行為的實(shí)施效果。在省政府土地征收批復(fù)作出后，下級(jí)政府實(shí)施的公示行為使批復(fù)的內(nèi)容為被征收人知曉，并對(duì)是否征地起到了決定性的作用。后續(xù)市、縣政府實(shí)施的征地行為是對(duì)該批復(fù)內(nèi)容的實(shí)踐，省政府征地批復(fù)因此而產(chǎn)生了外部效果，對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)起到了確定性的影響，符合行政訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)。最高人民法院在案例1中亦以案涉征地批復(fù)的內(nèi)容已公之于眾，產(chǎn)生了外部效果為裁判理由，認(rèn)定該批復(fù)行為是具體行政行為。因此，省政府征地批復(fù)不能被單純地認(rèn)定為內(nèi)部行政行為，排除在行政訴訟受案范圍之外。

綜上所述，省政府征地批復(fù)在實(shí)定法上不存在不可訴的依據(jù)，新的《行政訴訟法》的實(shí)施更是為征地批復(fù)的可訴性予以立法上的支撐。此外，征地批復(fù)所涉對(duì)象特定并對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)起到確定性的實(shí)際影響，表現(xiàn)了征地批復(fù)的具體行政行為本質(zhì)。因此，省政府征地批復(fù)應(yīng)具有可訴性。

四、省級(jí)人民政府征地批復(fù)可訴之實(shí)踐路徑

（一）界定可訴征地批復(fù)的范圍

根據(jù)前文對(duì)《行政復(fù)議法》第30條第2款的解讀，該款所規(guī)定的終裁行為是依據(jù)省政府征地決定作出的土地確權(quán)復(fù)議決定，省政府征地決定本身具有可訴性?！洞饛?fù)》是對(duì)該條款的錯(cuò)誤解讀，應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的修改，以配合新《行政訴訟法》的實(shí)施，明確土地征收決定的可訴性。有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)有立法背景下，被征收人應(yīng)先就省政府征地決定申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，才能提起訴訟[11]。亦有學(xué)者認(rèn)為，征地批復(fù)并非《行政復(fù)議法》第30條所規(guī)定的復(fù)議前置情形，當(dāng)事人可以根據(jù)自身實(shí)際情況選擇復(fù)議或訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)[9]70。筆者認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<行政復(fù)議法>第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》（以下稱《批復(fù)》）的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)自然資源確權(quán)的行為侵犯了已取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的情形屬?gòu)?fù)議前置情形?！蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型リP(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》指出，《批復(fù)》所指“確認(rèn)”是指行政機(jī)關(guān)對(duì)有權(quán)屬爭(zhēng)議的自然資源進(jìn)行確權(quán)的行為。而土地征收決定的作出并非基于權(quán)屬爭(zhēng)議作出的確認(rèn)行為，因此，征地批復(fù)并非《行政復(fù)議法》所規(guī)定的復(fù)議前置情形。根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，省級(jí)政府據(jù)征地決定作出的土地確權(quán)復(fù)議決定是終裁行為。若省政府征地批復(fù)已進(jìn)入復(fù)議階段，該復(fù)議決定當(dāng)屬終裁行為，被征收人不能就該征地批復(fù)或復(fù)議決定再次提起訴訟;但該條款并未排除被征收人選擇訴訟的權(quán)利，若被征收人未就該征地批復(fù)申請(qǐng)復(fù)議（包括超過復(fù)議期限的情形），或者省級(jí)政府未實(shí)際受理該復(fù)議申請(qǐng)（不予受理或駁回復(fù)議申請(qǐng)）的情況下，被征收人可就該批復(fù)提起行政訴訟。

（二）賦予法院征地批復(fù)合理性審查權(quán)限

根據(jù)《行政訴訟法》第6條的規(guī)定，法院僅就具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，原則上不對(duì)行政行為作出的合理性作司法審查。但該法第70條對(duì)“明顯不當(dāng)”和“濫用職權(quán)”的規(guī)定，為法院進(jìn)行合理性審查提供了審查標(biāo)準(zhǔn)，法院有權(quán)撤銷行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)作出的行政行為或明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?。其中“明顯不當(dāng)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)通過比例原則、平等原則等行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的一般法律原則予以具體化[12]。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟應(yīng)當(dāng)確立合理性審查原則，將比例原則、信賴保護(hù)原則和平等原則作為合理性審查的依據(jù)[13]。根據(jù)2019年通過的新《土地管理法》第45條的規(guī)定，在土地征收的過程中，省政府仍享有較大的自由裁量空間。據(jù)前述，省政府對(duì)征地的“確需”性權(quán)衡是比例原則的適用，體現(xiàn)了省政府自由裁量權(quán)的行使。如若僅就批復(fù)行為的合法性進(jìn)行審查，將無法真正發(fā)揮司法審查的救濟(jì)作用，將征地決定納入行政訴訟受案范圍亦失去了實(shí)質(zhì)上的意義。因此，應(yīng)當(dāng)賦予人民法院征地決定合理性審查的權(quán)限，以防止省級(jí)人民政府自由裁量權(quán)的濫用。在土地征收案件中，人民法院不但要對(duì)省政府征地批復(fù)的作出進(jìn)行形式合法性審查，仍需對(duì)征地批復(fù)的實(shí)質(zhì)合理性進(jìn)行審查。一方面，征地批復(fù)的作出除了應(yīng)當(dāng)要符合法律規(guī)定的程序性要件外，仍需滿足新的《土地管理法》中所規(guī)定的公益目的條款。另一方面，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)征地批復(fù)作出的合理性進(jìn)行審查，就征地決定作出是否屬于“濫用職權(quán)”或“明顯不當(dāng)”行為進(jìn)行審查。根據(jù)新《土地管理法》第45條對(duì)“確需”的規(guī)定，征地決定的作出應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求，法院可重點(diǎn)依據(jù)該原則對(duì)征地決定作出的合理性進(jìn)行審查。征地決定作出的目的正當(dāng)性在公益目的審查的過程中已得到實(shí)現(xiàn)，法院在此階段的審查應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放置在征地實(shí)現(xiàn)公益之最后手段性與征地所涉諸方利益的權(quán)衡上，以審查省政府征地決定是否符合“確需”的要求。

（三）完善征地批復(fù)司法審查程序

在省政府征地批復(fù)長(zhǎng)期不可訴的司法實(shí)踐背景下，征地批復(fù)司法審查配套程序的缺失使得征地批復(fù)可訴性雖得以明晰，但仍無法得到真正落實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)完善省政府征地批復(fù)司法審查的應(yīng)有程序，對(duì)案件管轄、司法權(quán)介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、審理時(shí)限等程序性問題進(jìn)行規(guī)定。據(jù)前文所述，征地批復(fù)對(duì)是否進(jìn)行征地起決定性的作用，一旦省政府作出同意征地的決定，下級(jí)政府將組織實(shí)施后續(xù)征地行為。由于土地征收所涉利益重大，在所征土地上未免存有地上農(nóng)作物或公民住宅的情形，一旦實(shí)施征地行為，地上附著物將被予以搗毀，給被征收人造成難以彌補(bǔ)的損失。因此，在訴訟中，法院原則上應(yīng)當(dāng)同意原告停止執(zhí)行征地行為的申請(qǐng)，以免征地行為的實(shí)施給原告或利害關(guān)系人造成不可彌補(bǔ)的損失。此外，人民法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)根據(jù)案件所涉征地范圍，對(duì)被訴行政行為繼續(xù)執(zhí)行的危害性進(jìn)行衡量，及時(shí)作出停止執(zhí)行的裁定。

五、結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)司法案例的梳理和法律條文的正確解讀，省政府征地批復(fù)的可訴性得到了進(jìn)一步論證，該批復(fù)具體行政行為的實(shí)質(zhì)決定了其已具備《行政訴訟法》所規(guī)定的可訴性，應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，應(yīng)對(duì)可訴省政府征地批復(fù)的范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)及審查程序等內(nèi)容予以明確，進(jìn)一步完善土地管理立法，以實(shí)現(xiàn)省政府征地批復(fù)司法審查的實(shí)踐，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地被征收人的最后權(quán)利救濟(jì)。

注釋：

①? 參見最高人民法院（2016）最高法行申1963號(hào)裁定書。

②? 參見福建省高級(jí)人民法院（2017）閩行終198號(hào)裁定書。

[參考文獻(xiàn)]

[1]? 耿寶建，殷勤. 集體土地征收與補(bǔ)償過程中可訴行政行為的判定與審查： 兼談《土地管理法》修改建議[J]. 法律適用，2019（1）： 76-91.

[2]? 趙洋. 我國(guó)土地征收批復(fù)行為的可訴性研究[J]. 江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，39（4）： 42-46，103.

[3]? 茅銘晨. 行政行為可訴性研究：理論重構(gòu)與制度重構(gòu)的對(duì)接[M]. 北京： 北京大學(xué)出版社，2014：151.

[4]? 高飛. 集體土地征收程序的法理反思與制度重構(gòu)[J]. 云南社會(huì)科學(xué)，2018（1）： 34-43，186.

[5]? 楊向東. 論集體土地被征收人權(quán)利的司法救濟(jì)[J]. 廣東社會(huì)科學(xué)，2019（1）： 248-253.

[6]? 房紹坤. 土地征收制度的立法完善： 以《土地管理法修正案草案》為分析對(duì)象[J]. 法學(xué)雜志，2019，40（4）： 1-12.

[7]? 周聯(lián)合. 土地征收法制改革與治理現(xiàn)代化[J]. 廣東社會(huì)科學(xué)，2016（2）： 231-240.

[8]? 陳焱光. 公民權(quán)利救濟(jì)論[M]. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008：89.

[9]? 熊樟林. 土地征收決定不是終裁行為： 以行政復(fù)議法第30條第2款為中心[J]. 法學(xué)研究，2017，39（3）： 60-74.

[10]? 鄒愛華，徐迅. 改革開放以來中國(guó)土地征收法變遷及展望[J]. 決策與信息，2018（10）： 30-43.

[11]? 鄒愛華，婁明悅. 土地征收審批權(quán)配置完善研究[J]. 湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016，43（1）： 103-110，161.

[12]? 王東偉. 行政裁量行為的合理性審查研究[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，20（6）： 147-152.

[13]? 陳少瓊. 我國(guó)行政訴訟應(yīng)確立合理性審查原則[J]. 行政法學(xué)研究，2004（4）： 69-74.

收稿日期：2019-08-15

作者簡(jiǎn)介：葉雪清（1994—），女，福建福清人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2019-09-18? ? ? ? 網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20190918.1542.002.html