我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策比較研究

彭珊 唐陽

[摘 要]文章采取比較分析方法，對(duì)上海市、北京市、濟(jì)南市、哈爾濱市、貴陽市、江門市6個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策內(nèi)容進(jìn)行研究，概括出地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在政策體系不完整、文件內(nèi)容交叉難辨及政策內(nèi)容不全面3個(gè)問題，并提出了構(gòu)建完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系、區(qū)分政府?dāng)?shù)據(jù)開放與其他政府資源活動(dòng)的關(guān)系、補(bǔ)充系統(tǒng)化的政策內(nèi)容的對(duì)策，旨在為相關(guān)研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]地方政府;數(shù)據(jù)開放政策;內(nèi)容分析

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.22.091

[中圖分類號(hào)]D63[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）22-0-02

0? ? ?引 言

近年來，國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放浪潮逐漸涌起，先后有美國、加拿大、英國等國家政府建立了“一站式”數(shù)據(jù)門戶。2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》要求“推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源共享、建成國家級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)”;2016年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源管理，推進(jìn)數(shù)據(jù)開放”;2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議中通過的《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》文件為釋放公共數(shù)據(jù)各方價(jià)值與效應(yīng)，大力推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的共享開放指明了方向。本文各取兩個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地市級(jí)城市為調(diào)研對(duì)象，以《2019中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》中政策準(zhǔn)備度排名靠前的上海市、北京市、濟(jì)南市、哈爾濱市、貴陽市、江門市的政策準(zhǔn)備情況為例，對(duì)比分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策內(nèi)容，找出問題并提出相應(yīng)的對(duì)策。

1? ? ?地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策

相比于美國、加拿大等已經(jīng)擁有比較豐富的數(shù)據(jù)開放經(jīng)驗(yàn)的國家而言，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作相對(duì)滯后。筆者通過在上海、北京、濟(jì)南、哈爾濱、貴陽、江門等城市人民政府官網(wǎng)對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)開放”“政務(wù)資源共享”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索（檢索時(shí)間截至2020年6月18日），得到6個(gè)城市與數(shù)據(jù)開放契合度高的相關(guān)政策。例如，北京市包括《北京市政務(wù)信息資源管理辦法（試行）》《北京市交通出行數(shù)據(jù)開放管理辦法（試行）》等;上海市包括《關(guān)于推進(jìn)政府信息資源向社會(huì)開放利用工作實(shí)施意見》《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》等;濟(jì)南市包括《濟(jì)南市數(shù)字政府建設(shè)實(shí)施方案（2019-2022年）的通知》《濟(jì)南市加快數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新應(yīng)用行動(dòng)方案》等;哈爾濱市包括《哈爾濱市推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開放工作實(shí)施方案》《哈爾濱市加快推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)工作方案》等;貴陽市包括《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《貴陽市人民政府關(guān)于貴陽市加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的實(shí)施意見》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放考核暫行辦法》等;江門市包括《江門市政務(wù)大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)建設(shè)工作方案》《江門市政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案》等。6個(gè)城市的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策主要由人民政府辦公廳擬定和發(fā)布，輔以其他機(jī)構(gòu)的共同參與，如“北京市交通委員會(huì)”“貴陽市人民代表大會(huì)”等。其中，上海市相關(guān)政策頒布最早，標(biāo)志性政策是2014年上海市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府信息資源向社會(huì)開放利用工作實(shí)施意見》。

2? ? ?地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策內(nèi)容比較

2.1? ?開放原則

“開放原則”是各地政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)開放時(shí)依據(jù)的準(zhǔn)則。除濟(jì)南市外，上海、北京、哈爾濱、貴陽、江門等城市出臺(tái)的政策中，均對(duì)當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)據(jù)開放或政務(wù)資源管理提出明確的開放實(shí)施原則。如上海市提出“需求導(dǎo)向、安全可控”;哈爾濱市提出“開放為常態(tài)，不開放為例外，突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)”;江門市提出“四統(tǒng)一，四促進(jìn)”的總體原則等。

2.2? ?組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)分工

上海、北京、濟(jì)南、哈爾濱、貴陽、江門等城市均對(duì)當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)據(jù)開放或政務(wù)資源共享專門指定主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)或部門，并確定了各負(fù)責(zé)部門的職責(zé)。如《北京市政務(wù)信息資源管理辦法（試行）》規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為市信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)解決政務(wù)數(shù)據(jù)信息管理過程中的問題;具體管理工作由經(jīng)濟(jì)信息化委負(fù)責(zé)。濟(jì)南市的“電子政務(wù)建設(shè)和大數(shù)據(jù)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，將公共數(shù)據(jù)開放相關(guān)要求嵌套于大數(shù)據(jù)管理中;貴陽市成立了“數(shù)據(jù)共享開放工作推進(jìn)指揮部”;哈爾濱市組建了“數(shù)據(jù)開放工作專項(xiàng)推進(jìn)組”，負(fù)責(zé)配合市工信委大數(shù)據(jù)局制定數(shù)據(jù)開放政策、規(guī)則，協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門數(shù)據(jù)開展數(shù)據(jù)資源整理和數(shù)據(jù)開放工作，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)，并推進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)與應(yīng)用。

2.3? ?平臺(tái)建設(shè)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)平臺(tái)是順利實(shí)施開放工作的陣地和橋梁。上海、北京、哈爾濱、貴陽、江門等城市已分別搭建了“上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)”“北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)”“哈爾濱市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)”“貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)”“開放江門”等政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。其中，前4個(gè)城市屬于先在實(shí)踐中運(yùn)營，之后通過政策補(bǔ)充和完善，而貴陽市屬于先規(guī)劃，后搭建。如哈爾濱市2016年“哈爾濱市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)”先上線，2017年要求搭建全市統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái);貴陽市2015年對(duì)“貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)”建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施計(jì)劃等做出規(guī)劃，2017年平臺(tái)推出運(yùn)行;濟(jì)南市2018年建設(shè)開放“濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)”，但至今尚未發(fā)布平臺(tái)建設(shè)的相關(guān)文件。

2.4? ?數(shù)據(jù)利用

數(shù)據(jù)開放的最終目的是為民所用。在數(shù)據(jù)利用方面，上海市通過出臺(tái)兩個(gè)政策，即《關(guān)于推進(jìn)政府信息資源向社會(huì)開放利用工作實(shí)施意見》《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，以加快當(dāng)?shù)卣?wù)資源開放利用;濟(jì)南市制定了《濟(jì)南市加快數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新應(yīng)用行動(dòng)方案》，分別從“目標(biāo)”“任務(wù)”和“保障”等方面對(duì)濟(jì)南市數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新應(yīng)用制定行動(dòng)規(guī)劃;《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《貴陽市人民政府關(guān)于貴陽市加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的實(shí)施意見》等文件均強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用與增值;《哈爾濱市推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開放工作實(shí)施方案》以及《江門市政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案》以章節(jié)形式規(guī)定與倡導(dǎo)當(dāng)?shù)亍皵?shù)據(jù)利用”“應(yīng)用開發(fā)”等;北京市則尚未對(duì)“數(shù)據(jù)利用”有具體介紹或提出要求。

2.5? ?法律責(zé)任

法律是紅線，法律問責(zé)時(shí)刻警醒各主體在工作中把好界限，不得逾越。據(jù)筆者調(diào)研統(tǒng)計(jì)，僅上海市、貴陽市在政策中強(qiáng)調(diào)了“法律責(zé)任”?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放暫行辦法》與《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》分別以章節(jié)形式向各責(zé)任主體列舉數(shù)據(jù)開放工作中禁止違反的事項(xiàng)，如未按規(guī)定采集開放公共數(shù)據(jù)、違反本文件規(guī)定的其他行為將依法給予相關(guān)責(zé)任人處分。而從北京、濟(jì)南、哈爾濱、江門等城市出臺(tái)的政策中，尚未發(fā)現(xiàn)其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放“法律責(zé)任”做出明確要求或具體規(guī)定。

3? ? ?我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策中存在的問題

通過比較上海、北京、濟(jì)南、哈爾濱、貴陽、江門等城市政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，上述城市政策內(nèi)容與質(zhì)量現(xiàn)狀從側(cè)面反映出我國已開放政府?dāng)?shù)據(jù)的其他部分地區(qū)也存在以下問題。一是政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系不完善，開放工作缺乏保障。目前，國家暫未面向政府?dāng)?shù)據(jù)開放頒布具有針對(duì)性與獨(dú)立性的政策法規(guī)。在地方層面，許多地區(qū)缺少實(shí)踐規(guī)劃等。如濟(jì)南市并未發(fā)布獨(dú)立的政策，來具體、清晰地指導(dǎo)當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)開放工作，而是將與此有關(guān)的內(nèi)容嵌套于當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)、數(shù)字政府活動(dòng)開展的文件中。二是文件內(nèi)容相互交叉難辨。部分政府未理清數(shù)據(jù)開放共享與信息公開的關(guān)系，發(fā)布的文件中兩者相互串聯(lián)，甚至難以區(qū)分是否與政府?dāng)?shù)據(jù)開放有關(guān)。如《江門市政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案》提出“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，促進(jìn)互聯(lián)互通”的基本原則，該原則主要針對(duì)政務(wù)信息管理，而非對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放單獨(dú)提出要求。三是政策內(nèi)容不全面。通過梳理上述6個(gè)政府發(fā)布的數(shù)據(jù)開放政策可知，雖然一些地方政府已出臺(tái)較為具體的政策，但政策內(nèi)容仍不全面。例如，上海市、貴陽市政府出臺(tái)的政策內(nèi)容比較完整，而北京市政府出臺(tái)的相關(guān)文件中對(duì)“數(shù)據(jù)利用”“法律責(zé)任”等未做出明確闡述;濟(jì)南市在開放原則、平臺(tái)建設(shè)、法律責(zé)任方面，哈爾濱市和江門市在法律責(zé)任方面均需要進(jìn)一步補(bǔ)充政策內(nèi)容。

4? ? ?推動(dòng)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對(duì)策

一是構(gòu)建完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系。國家層面出臺(tái)具有指導(dǎo)性與普適性的政策要求，地方政府層面根據(jù)當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)開放實(shí)況制訂可操作的實(shí)施方案、開放條例等，科學(xué)構(gòu)建從中央至地方的系統(tǒng)化政策。二是區(qū)分政府?dāng)?shù)據(jù)開放與其他政府資源活動(dòng)的關(guān)系。明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要性，將與其有關(guān)的政策要求與內(nèi)容從其他文件中獨(dú)立出來，形成具有專門性與獨(dú)立性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策，確保政策執(zhí)行者有效落實(shí)工作。三是補(bǔ)充系統(tǒng)化的政策內(nèi)容，出臺(tái)專項(xiàng)政策。補(bǔ)充和完善政策內(nèi)容中易被忽略的法律責(zé)任、人才培養(yǎng)等內(nèi)容，形成體系化政策內(nèi)容。同時(shí)，為細(xì)化具體內(nèi)容，也可考慮制定具有領(lǐng)域性特點(diǎn)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放專項(xiàng)政策，確保政府?dāng)?shù)據(jù)在具體行業(yè)的應(yīng)用。

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