區(qū)域經濟發(fā)展中特色小鎮(zhèn)開發(fā)的意義、困境與對策

潘 琦

(蘇州科技大學天平學院， 江蘇 蘇州 215009)

2014年，浙江省首先開始試點區(qū)域特色小鎮(zhèn)項目，將其作為推動區(qū)域經濟轉型升級的重要引擎。浙江省結合區(qū)域經濟及產業(yè)發(fā)展特色，因地制宜地發(fā)展各子區(qū)域的特色經濟模式，從而形成以浙江為輻射中心的長三角區(qū)域經濟帶。特色小鎮(zhèn)項目在浙江實踐成功后，接著作為試點向全國推廣開來。因此，近些年來，特色小鎮(zhèn)如雨后春筍般在全國各地蓬勃發(fā)展起來。我國政府相繼推出金融融資、人才引進、財政稅收及土地利用等多方面的政策，以支持特色小鎮(zhèn)在各省各區(qū)域快速發(fā)展。截至2018年中旬，我國共評選出1 505個特色小鎮(zhèn)。[1]從產業(yè)類型來看，特色小鎮(zhèn)所涉及的產業(yè)主要包括休閑娛樂業(yè)、現(xiàn)代綠色農業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)及商業(yè)服務業(yè)；而從空間布局來看，特色小鎮(zhèn)主要分布在我國經濟發(fā)達、生態(tài)優(yōu)美、交通便利的華東、華中、華北地區(qū)。然而，特色小鎮(zhèn)在建設過程當中也暴露出諸多政策及現(xiàn)實問題。例如，在推廣過程中各省出現(xiàn)了發(fā)展思路不清、小鎮(zhèn)支撐產業(yè)定位不清晰、市場化程度不足及發(fā)展步子邁得過大等問題，對特色小鎮(zhèn)模式在全國范圍內的推廣及應用產生了較大的負面影響。因此，目前我國亟需解決特色小鎮(zhèn)推廣過程中所出現(xiàn)的一些問題，進一步明確特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展的具體方向，為具有不同特色的地區(qū)精確定位發(fā)展目標并建立健全相關體制機制，在各部門密切配合下促使特色小鎮(zhèn)繼續(xù)發(fā)揮其在區(qū)域經濟發(fā)展中的重要作用。

一、區(qū)域經濟發(fā)展中特色小鎮(zhèn)開發(fā)的意義

特色小鎮(zhèn)是推動我國區(qū)域經濟轉型升級的新引擎，是助力我國供給側改革、推動區(qū)域產業(yè)結構升級的新動力，更是兼顧文化傳承和經濟發(fā)展共存的新載體。推進特色小鎮(zhèn)建設既符合現(xiàn)階段我國經濟發(fā)展規(guī)律，也符合當前我國既要金山銀山、也要青山綠水的經濟發(fā)展目標。特色小鎮(zhèn)的開放包容性特點不僅對我國區(qū)域間的經濟交流產生了影響，更有利于我國產業(yè)經濟對外蓬勃發(fā)展。特色小鎮(zhèn)對區(qū)域經濟發(fā)展的具體影響主要體現(xiàn)為拉動區(qū)域經濟快速增長、引導區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展及振興鄉(xiāng)村經濟、促進城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展。因此，近年來，我國不斷出臺各類相關政策，加大對特色小鎮(zhèn)的扶持力度，以期充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)對區(qū)域經濟的促進作用。[2]

(一)帶動區(qū)域經濟增長

特色小鎮(zhèn)對區(qū)域經濟發(fā)展的作用體現(xiàn)在帶動區(qū)域經濟增長、提高區(qū)域發(fā)展質量。特色小鎮(zhèn)對區(qū)域經濟增長的貢獻主要體現(xiàn)在產業(yè)集群效應、勞動力集聚效應及投資集聚效應。具體而言，首先，特色小鎮(zhèn)依托于區(qū)域特色產業(yè)發(fā)展起來，以核心特色產業(yè)為中心建設起相關的產業(yè)集群。通過發(fā)揮特色支柱產業(yè)的輻射帶動作用，延長產業(yè)鏈發(fā)展周邊產業(yè)，從而在最大程度上發(fā)揮產業(yè)對區(qū)域經濟的帶動作用。其次，特色小鎮(zhèn)的建設發(fā)展通過完善基礎設施及公共服務等措施提高區(qū)域承載力，增加區(qū)域內吸引力，擴大區(qū)域勞動力規(guī)模，從而拉動區(qū)域內需求和消費的增長。最后，由于我國政府對特色小鎮(zhèn)的支持力度不斷加大，近年來出臺了各類融資、稅收等相關產業(yè)扶持政策，從區(qū)域內外部吸引了眾多投資。而投資與經濟呈正相關關系，區(qū)域內投資資金規(guī)模擴大會直接刺激區(qū)域內經濟發(fā)展，為區(qū)域經濟注入強大的資金活力。

(二)促進區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展

以區(qū)域內特色產業(yè)為發(fā)展支撐而展開的特色小鎮(zhèn)建設是帶動區(qū)域經濟增長的新引擎，而特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開強大的產業(yè)基礎。特色小鎮(zhèn)與區(qū)域經濟發(fā)展兩者互為前提、相互影響。現(xiàn)階段，我國特色小鎮(zhèn)主要以旅游業(yè)和文化產業(yè)為主，其次為農業(yè)服務產業(yè)和工業(yè)。發(fā)展旅游業(yè)和文化產業(yè)能夠充分利用我國生態(tài)旅游資源及文化資源，也能促進我國傳統(tǒng)文化傳承與發(fā)展，同時也符合我國經濟可持續(xù)發(fā)展的目標。而發(fā)展農業(yè)服務業(yè)與工業(yè)能夠充分利用區(qū)域內農業(yè)與工業(yè)資源，在引入外部優(yōu)質人才、發(fā)展規(guī)劃及資金的基礎上對區(qū)域農業(yè)及工業(yè)進行升級改造，延長農業(yè)與工業(yè)產業(yè)鏈，增加上下游農業(yè)與工業(yè)產值，引導區(qū)域工農業(yè)向現(xiàn)代化發(fā)展。根據區(qū)域特色產業(yè)建立起的特色小鎮(zhèn)項目，因地制宜、因勢利導，可充分發(fā)揮區(qū)域內產業(yè)資源優(yōu)勢，利用特色小鎮(zhèn)的政策優(yōu)勢促進區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展。

(三)破解城鄉(xiāng)發(fā)展難題

振興鄉(xiāng)村、縮小城鄉(xiāng)差距是我國新時期經濟發(fā)展工作的重中之重，我國政府不斷采取經濟優(yōu)惠政策，促進城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展。我國特色小鎮(zhèn)一般建立在城鄉(xiāng)區(qū)域相銜接的地方，地理位置較為優(yōu)越，主要分布特征為距市區(qū)較近、交通便利。具體而言，約72%的特色小鎮(zhèn)位于地級市60公里輻射范圍內，約90%的特色小鎮(zhèn)位于縣級市30公里輻射范圍內，約80%的特色小鎮(zhèn)位于主要國道、省道30公里輻射范圍內。[1]綜上所述，特色小鎮(zhèn)作為溝通城市與鄉(xiāng)村的重要溝通橋梁，既能利用城市便利的交通資源，也能充分利用鄉(xiāng)村的產業(yè)、勞動力與土地資源，逐步成為平衡城鄉(xiāng)發(fā)展的助力器。正是由于特色小鎮(zhèn)獨特的地理位置，促使其成為鄉(xiāng)村產業(yè)聚集的最優(yōu)選擇。政府及相關單位在充分利用國家政策與資源的基礎之上，聚集新興特色產業(yè)、培育鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，同步推進城市供給側改革與振興鄉(xiāng)村，雙管齊下加速實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展。[3]

(四)實現(xiàn)區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展

特色小鎮(zhèn)的建設要符合高生態(tài)環(huán)保標準及具備宜居特點，要凸顯區(qū)域經濟特色并建立完整的產業(yè)鏈。因此，首先，各地在推進特色小鎮(zhèn)建設過程中生態(tài)環(huán)保是底線，無論開展任何產業(yè)項目均不能破壞生態(tài)環(huán)境。在這條鐵律的作用下，區(qū)域特色產業(yè)發(fā)展一般以綠色、可持續(xù)產業(yè)為主，顛覆了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村粗放式的產業(yè)發(fā)展模式，為今后區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展奠定良好的產業(yè)基礎。其次，特色小鎮(zhèn)建設的核心在于“特色”二字，以區(qū)域特色產業(yè)為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展基礎。這使得特色小鎮(zhèn)在建設之初就將產業(yè)發(fā)展與區(qū)域經濟特點緊密結合，能夠極大地提高產業(yè)發(fā)展對區(qū)域發(fā)展條件的適應性，符合地區(qū)發(fā)展規(guī)律的產業(yè)勢必能發(fā)展得更加持久。最后，特色小鎮(zhèn)的建設要求建立完整的產業(yè)鏈，完整產業(yè)鏈的建設需延長上下游產業(yè)，從而增強區(qū)域產業(yè)發(fā)展的持續(xù)性與競爭力。

二、區(qū)域經濟發(fā)展中特色小鎮(zhèn)開發(fā)的困境

自2016年經國家發(fā)改委、財政部及住建部等政府部門的共同力推，特色小鎮(zhèn)逐漸成為促進新型城鎮(zhèn)化建設、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及城市供給側改革最為重要的發(fā)展引擎。伴隨著政府對特色小鎮(zhèn)政策支持力度的不斷加大，大量區(qū)域內外部金融資本不斷涌入特色小鎮(zhèn)中。但由于特色小鎮(zhèn)的相關建設管理經驗尚未成熟，快速盲目的擴張必然會引發(fā)大量的產業(yè)發(fā)展矛盾?，F(xiàn)階段，特色小鎮(zhèn)發(fā)展困境主要體現(xiàn)在開發(fā)經驗與人才缺乏、同質化現(xiàn)象突出、質量參差不齊、投融資缺乏科學性與有序性四個方面，具體內容如下。

(一)開發(fā)經驗有限，缺乏專業(yè)人才

特色小鎮(zhèn)概念來源于國外發(fā)達國家，引入我國也才短短六年的時間。特色小鎮(zhèn)在我國推廣期間出現(xiàn)了較多問題，究其根本，主要是由于我國對特色小鎮(zhèn)的開發(fā)經驗有限。由于國外經濟發(fā)展、人文地理情況與我國大相徑庭，因此在將特色小鎮(zhèn)引入我國的過程中必然會出現(xiàn)大量不相適應的地方。目前，各地都將大量人力、物力投入到特色小鎮(zhèn)的建設中，然而卻忽略了特色小鎮(zhèn)的本質與核心，以致于出現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的開發(fā)只注重數(shù)量而忽略了質量的現(xiàn)象。除此之外，我國嚴重缺乏專業(yè)的特色小鎮(zhèn)開發(fā)人員。[4]由于現(xiàn)有的開發(fā)人員或是來自于政府部門工作人員，或是來自于非專業(yè)的企業(yè)工作人員。因此，特色小鎮(zhèn)在開發(fā)過程中缺乏專業(yè)科學的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一的標準流程進行參考，從而引發(fā)了后續(xù)開發(fā)中的一些問題。總之，由于特色小鎮(zhèn)缺乏開發(fā)經驗與專業(yè)人才，導致全國各地的特色小鎮(zhèn)層出不窮，但發(fā)展質量和水平高低不同，尤其是缺乏具有引導和示范作用的小鎮(zhèn)開發(fā)項目。

(二)眾多特色小鎮(zhèn)項目“特色”并不明顯，同質化現(xiàn)象突出

由于目前我國特色小鎮(zhèn)建設主要集中在旅游產業(yè)與文化產業(yè)，因此各個地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展同質化現(xiàn)象嚴重，一時間“××旅游小鎮(zhèn)”在全國遍布開來，特色小鎮(zhèn)往往“特而不特”。這一方面是由于特色小鎮(zhèn)在開發(fā)過程中忽略了特色小鎮(zhèn)運作的基本規(guī)律，未將特色小鎮(zhèn)的發(fā)展與區(qū)域發(fā)展特色緊密結合，使得特色小鎮(zhèn)經濟發(fā)展基礎薄弱，脫離實際經濟發(fā)展規(guī)律，無法將特色小鎮(zhèn)的開發(fā)和建設與當?shù)氐奶厣a業(yè)相結合；另一方面是由于目前部分特色小鎮(zhèn)的開發(fā)主體不是很明確，政府與市場在開發(fā)過程中的地位與作用尚未完全厘清。更有部分地區(qū)的特色小鎮(zhèn)的開發(fā)與建設完全由當?shù)卣M行全盤的具體介入，項目市場化程度極低，使得很多特色小鎮(zhèn)項目落地困難，未能對當?shù)亟洕l(fā)展產生實質性影響，甚至會阻礙區(qū)域經濟轉型發(fā)展的步伐。[5]因此，現(xiàn)階段，政府及相關單位只有突出特色小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展特色，明確發(fā)展方向，破解特色小鎮(zhèn)建設的同質化現(xiàn)象，才能真正發(fā)揮特色小鎮(zhèn)對區(qū)域經濟發(fā)展的促進作用。

(三)特色小鎮(zhèn)項目質量參差不齊，缺乏有效監(jiān)管

在我國政府對特色小鎮(zhèn)項目的支持力度不斷加大的背景下，各地特色小鎮(zhèn)建設項目如火如荼地開展，然而在表面繁榮的背后卻存在著大量隱患。首先，由于各地開發(fā)水平不一致，導致特色小鎮(zhèn)項目質量參差不齊。其次，現(xiàn)階段我國對特色小鎮(zhèn)項目的監(jiān)管機制也尚未完善，缺乏對特色小鎮(zhèn)項目開發(fā)運營質量的動態(tài)考核體系。這就導致政府及相關單位無法對特色小鎮(zhèn)的項目運行質量和效率進行有效管理。

(四)特色小鎮(zhèn)項目投融資缺乏科學性與有序性

近年來，我國不僅出臺了相關政策為特色小鎮(zhèn)吸引大量資金支持，而且不斷拓寬特色小鎮(zhèn)項目的融資渠道，為特色小鎮(zhèn)項目開發(fā)提供充足的資金保障。但不可否認，當前我國特色小鎮(zhèn)項目投融資仍然存在一些問題。首先，各地特色小鎮(zhèn)項目開發(fā)資金出現(xiàn)不均衡的現(xiàn)象。對于南方經濟發(fā)達的地區(qū)，往往能夠吸引大量投資資金；而對于中西部偏遠地區(qū)，能夠吸引到的資金數(shù)目較少。因此，地區(qū)之間特色小鎮(zhèn)建設資金呈現(xiàn)出不均衡的現(xiàn)象，對于經濟發(fā)展落后的地區(qū)更無法發(fā)揮特色小鎮(zhèn)項目對區(qū)域經濟發(fā)展的帶動作用。其次，目前，我國特色小鎮(zhèn)投融資資金管理體制還不完善，資金的投入產出比較低，缺乏科學的資金統(tǒng)籌規(guī)劃，資金管理機制還不規(guī)范。部分特色小鎮(zhèn)運營管理主體不明確，缺乏專人對特色小鎮(zhèn)的投融資資金進行管理。加之一般特色小鎮(zhèn)的投入資金高、回收周期長且項目系統(tǒng)復雜性大，進一步加劇了特色小鎮(zhèn)的投資資金的管理難度。

三、區(qū)域經濟發(fā)展中提升特色小鎮(zhèn)開發(fā)水平的具體路徑

特色小鎮(zhèn)項目作為國家重點發(fā)展項目，我國政府近年來不斷投入大量人力、物力到特色小鎮(zhèn)項目的建設與發(fā)展中。然而，由于特色小鎮(zhèn)在我國發(fā)展時間短，缺少可借鑒的經驗，因此在發(fā)展過程中涌現(xiàn)出一些發(fā)展問題，使得特色小鎮(zhèn)無法在最大程度上發(fā)揮出對區(qū)域經濟的帶動作用。因此，目前亟需根據特色小鎮(zhèn)現(xiàn)有的發(fā)展問題，有針對性地探尋出提升特色小鎮(zhèn)發(fā)展水平的具體路徑，即培養(yǎng)人才、突出特色、加強監(jiān)管、完善投融資四個方面，以進一步促進特色小鎮(zhèn)與我國區(qū)域經濟的融合發(fā)展。

(一)吸納優(yōu)秀開發(fā)經驗并培養(yǎng)專業(yè)人才

現(xiàn)階段，要從根本上提升特色小鎮(zhèn)的開發(fā)水平，首先，要借鑒國內外先進的開發(fā)經驗。具體來說，國內主要是借鑒東部發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)的開發(fā)經驗，而在吸收國外特色小鎮(zhèn)的建設經驗時應取其精華、去其糟粕，充分考慮國外開發(fā)經驗對國內地區(qū)的適應性。在此基礎上充分吸納國內外特色小鎮(zhèn)建設典型的經驗，著力提高特色小鎮(zhèn)發(fā)展質量與開發(fā)水平。其次，政府及相關單位應加強特色小鎮(zhèn)人才隊伍的建設。一方面，我國應從現(xiàn)有政府及企業(yè)內吸納優(yōu)秀的特色小鎮(zhèn)建設人才，通過完善薪酬制度、績效考核制度加大對人才的吸引力，從區(qū)域內外部引進特色小鎮(zhèn)建設所需的專業(yè)人才。另一方面，我國應加強對特色小鎮(zhèn)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，對初具特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設素質的備選人才進行專業(yè)化培訓，在日常培訓中提高其專業(yè)素質與能力。因此，我國應通過吸收先進經驗及加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度，雙管齊下，提高特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設的專業(yè)能力。[6]

(二)突出特色產業(yè)支撐

特色小鎮(zhèn)重在“特色”二字，然而，目前我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展卻呈現(xiàn)出趨同化的趨勢，各個地區(qū)都涌現(xiàn)出大同小異的特色小鎮(zhèn)，從而失去了特色小鎮(zhèn)發(fā)展的根本意義。因此，我國亟需從根本上解決特色小鎮(zhèn)缺乏發(fā)展特色的問題，保證特色小鎮(zhèn)與區(qū)域經濟發(fā)展相適應。首先，突出特色小鎮(zhèn)的特色產業(yè)支撐應準確定位特色小鎮(zhèn)的特色支柱產業(yè)，從而明確特色小鎮(zhèn)具體發(fā)展方向及職能定位。而要明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展特色，必須建立相關動態(tài)考核體系，用精準的目標和參數(shù)評估特色小鎮(zhèn)建設是否符合規(guī)范，從而倒逼特色小鎮(zhèn)建設產業(yè)支撐向規(guī)范化發(fā)展。其次，突出特色小鎮(zhèn)的特色產業(yè)支撐還應明確特色小鎮(zhèn)建設主體，推進特色小鎮(zhèn)的市場化改革。[7]在充分利用政府優(yōu)惠政策的基礎之上，主要以市場主體為導向進行運作，遵循市場經濟的運作規(guī)律。政府在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)過程中要將企業(yè)作為開發(fā)主體，提高特色小鎮(zhèn)運營的市場化程度。只有在科學有序的競爭過程中，特色小鎮(zhèn)開發(fā)才能逐漸探尋到某一區(qū)域獨一無二的產業(yè)支撐。[8]

(三)明確監(jiān)管主體，建立動態(tài)考察體系

推進特色小鎮(zhèn)項目在各地落地實施，完善特色小鎮(zhèn)項目的建設質量與發(fā)展水平，首先應明確監(jiān)管主體，厘清市場與政府在特色小鎮(zhèn)建設過程中的主體責任與地位，將監(jiān)督管理責任落實到位，既要充分利用市場規(guī)律，也要相應地充分利用政府的行政監(jiān)管職能，從而在最大程度上發(fā)揮特色小鎮(zhèn)對區(qū)域經濟發(fā)展的帶動作用。其次，政府及相關單位應制定和完善對特色小鎮(zhèn)的投入產出動態(tài)評價體系，根據特色小鎮(zhèn)的地理區(qū)域位置、特色產業(yè)投資回報比等數(shù)值，動態(tài)監(jiān)測特色小鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢。除此之外，政府還要立足特色小鎮(zhèn)的自然資源、地形地貌和歷史文化資源，強化對特色小鎮(zhèn)的人文發(fā)展的考評力度，在明確監(jiān)督主體與完善監(jiān)督考察體系的基礎之上，才能對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展進行客觀考量，從而把握特色小鎮(zhèn)未來的發(fā)展趨勢。

(四)完善對特色小鎮(zhèn)投融資資金的管理與運用

目前，我國政府不斷出臺優(yōu)惠政策，加大對特色小鎮(zhèn)的扶持力度。正是因為國家對特色小鎮(zhèn)的重視程度越來越大，由此吸引了來自國內外的投資者對特色小鎮(zhèn)項目不斷加大投資。為促進我國特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)階段，政府亟需完善對特色小鎮(zhèn)投融資資金的管理與運用機制與專業(yè)管理團隊。首先，政府對特色小鎮(zhèn)投融資資金的管理應立足于科學的資金統(tǒng)籌規(guī)劃，提高對特色小鎮(zhèn)資金運用的投入與產出的研究能力，對特色小鎮(zhèn)投融資時序進行合理的安排與規(guī)劃。同時。政府應對特色小鎮(zhèn)投融資資金運營管理模式進行統(tǒng)一規(guī)范，提出具有針對性的融資策略，推動投融資規(guī)劃有效落實、特色小鎮(zhèn)建設運營工作有序進行，對特色小鎮(zhèn)項目收益進行科學預測，最終在資金規(guī)劃與運營、投入與收益、政府與市場、產業(yè)與區(qū)域發(fā)展間架起橋梁。政府只有全面提升對特色小鎮(zhèn)的資金管理與運用水平，加快建立規(guī)范的資金管理機制，才能最大程度發(fā)揮特色小鎮(zhèn)專項資金的效用。[9]