財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估與政府會(huì)計(jì)改革研究

應(yīng)益華

【摘要】財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 對(duì)財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估有助于管控長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 在梳理財(cái)政可持續(xù)性定義和財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估主要方法的基礎(chǔ)上， 探討財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的主要理論基礎(chǔ)和信息維度以及主要評(píng)估方法的優(yōu)缺點(diǎn)， 認(rèn)為政府會(huì)計(jì)提供的信息應(yīng)在財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估中發(fā)揮重要的作用， 并建議構(gòu)建多層次結(jié)構(gòu)的政府報(bào)告體系、政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)采用完全的應(yīng)計(jì)制、采用多元的計(jì)量屬性、提供代際核算并確保代際公平、實(shí)現(xiàn)與財(cái)政統(tǒng)計(jì)等相關(guān)信息的協(xié)調(diào)， 從而為財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估提供更為可靠、相關(guān)的信息。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估;政府會(huì)計(jì)改革;會(huì)計(jì)信息;財(cái)政政策

【中圖分類號(hào)】 F230 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2020）24-0077-9

一、引言

無論是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)還是財(cái)政新常態(tài)， 都有一個(gè)共同點(diǎn)， 那就是進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)新常態(tài)”——各種不確定性因素疊加， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)在相互轉(zhuǎn)化中呈擴(kuò)散狀態(tài)[1] 。 財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估是一個(gè)多結(jié)構(gòu)、多層次、多要素的復(fù)合系統(tǒng)， 能綜合反映各種疊加的風(fēng)險(xiǎn)， 是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 具有重要的財(cái)務(wù)含義、社會(huì)含義和政治含義。 受周期性壓力、結(jié)構(gòu)性壓力等多重因素影響， 政府、社會(huì)公眾等日益關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的問題， 特別是關(guān)注政府是否有能力履行今后的公共服務(wù)和財(cái)政承諾。 提供財(cái)政可持續(xù)性信息有助于降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 提高信息的透明度， 穩(wěn)定金融市場(chǎng)的信心。 財(cái)政可持續(xù)性信息的收集、評(píng)估、管理和控制是公共管理面臨的重大挑戰(zhàn)， 基于財(cái)政可持續(xù)性信息的重要性， 國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（IPSASB）、美國(guó)聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則咨詢委員會(huì)（FASAB）、美國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（GASB）等準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)都已著手制定關(guān)于財(cái)政可持續(xù)發(fā)展或類似項(xiàng)目的報(bào)告指引或指南， 這就需要對(duì)傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)體系進(jìn)行重構(gòu)。

鑒于此， 本文主要采用文獻(xiàn)研究法， 在梳理財(cái)政可持續(xù)性定義和財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估方法的基礎(chǔ)上， 分析了財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的主要理論基礎(chǔ)、信息維度和主要方法的優(yōu)缺點(diǎn)， 嘗試從政府會(huì)計(jì)改革入手， 充分發(fā)揮政府會(huì)計(jì)信息在財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估中的作用， 進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展， 并為我國(guó)未來政府會(huì)計(jì)改革提供一個(gè)新的思路。

二、文獻(xiàn)回顧

財(cái)政可持續(xù)性作為一個(gè)新興的研究領(lǐng)域， 澄清其內(nèi)涵、報(bào)告的維度和相應(yīng)方法具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）財(cái)政可持續(xù)性的定義

財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)寬泛的概念， 其外延和內(nèi)涵隨著時(shí)間的推移而演變， 不同組織和學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了不同的定義。 財(cái)政可持續(xù)性的定義總是與債務(wù)可持續(xù)、政府償債能力、財(cái)政狀況、預(yù)算赤字占GDP比例的穩(wěn)定性、公共債務(wù)占GDP的比例等緊密聯(lián)系在一起。

從國(guó)內(nèi)研究來看： 鄧子基[2] 認(rèn)為， 財(cái)政政策的可持續(xù)性是指在無限期內(nèi)， 在能夠借新債還舊債和保持幣值穩(wěn)定的假定條件下， 當(dāng)前的政府債務(wù)水平必須等于最初財(cái)政盈余的現(xiàn)值。 劉尚希[3] 認(rèn)為， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)， 以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性， 從表現(xiàn)形式上依次表現(xiàn)為赤字不可持續(xù)、債務(wù)不可持續(xù)、財(cái)政不可持續(xù)。 楊宇、沈坤榮[4] 認(rèn)為： 財(cái)政可持續(xù)性是指一國(guó)政府的各項(xiàng)收入足以應(yīng)付其各項(xiàng)支出， 不會(huì)出現(xiàn)資不抵債和無力支付的狀況; 財(cái)政可持續(xù)性必定是一個(gè)長(zhǎng)期的概念， 因?yàn)閷?duì)短期結(jié)果的追求可能從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不一定是最優(yōu)的; 從廣泛的時(shí)間窗口追求財(cái)政過程的可持續(xù)性， 而不是財(cái)政政策的可持續(xù)性， 因?yàn)樨?cái)政政策在長(zhǎng)期內(nèi)是多變的。 楊靖三[5] 認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)性有兩種定義：一種是從存量的角度分析公共財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)和能力;另一種是從增量的視角探析財(cái)政的持續(xù)狀態(tài)和能力。 鄧曉蘭、陳寶東[6] 認(rèn)為， 財(cái)政可持續(xù)性從財(cái)政收支的角度應(yīng)該理解為長(zhǎng)期內(nèi)各項(xiàng)財(cái)政收入足以應(yīng)對(duì)財(cái)政支出， 從債務(wù)的角度則應(yīng)滿足任何時(shí)點(diǎn)未來盈利的現(xiàn)值都大于當(dāng)前公共債務(wù)存量的財(cái)政狀況， 即滿足政府現(xiàn)值預(yù)算約束的財(cái)政狀況。 陳治[7] 認(rèn)為， 財(cái)政可持續(xù)性反映的是一種在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)政府能夠通過財(cái)政收支活動(dòng)滿足當(dāng)前和未來財(cái)政責(zé)任的狀態(tài)： 它既要防控當(dāng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 也要追求遠(yuǎn)期收支平衡;既能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求， 又能為未來資源分配與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供持續(xù)動(dòng)力。 孫正[8] 也認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)長(zhǎng)期的概念， 主要是指財(cái)政過程是持續(xù)的， 政府收入可以應(yīng)對(duì)支出， 不會(huì)出現(xiàn)無力支付或資不抵債的狀況。 他認(rèn)為， 財(cái)政可持續(xù)性又可分為弱可持續(xù)性和強(qiáng)可持續(xù)性， 其中： 財(cái)政弱可持續(xù)性是指財(cái)政收入的增長(zhǎng)率大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率， 但政府債務(wù)在未來一段時(shí)期內(nèi)是發(fā)散的;財(cái)政強(qiáng)可持續(xù)性是指政府債務(wù)在長(zhǎng)期內(nèi)是收斂的。

從國(guó)外研究來看： Buiter和Minford[9] 將財(cái)政可持續(xù)性定義為國(guó)家的一種存續(xù)狀態(tài)或能力， 是衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)之一。 Bird[10] 提出， 財(cái)政可持續(xù)發(fā)展最基本的定義是公共財(cái)政的平衡， 即政府自己的收入能夠覆蓋支出， 同時(shí)減少對(duì)借貸的依賴。 歐盟委員會(huì)將財(cái)政可持續(xù)性定義為： 政府在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)維持目前支出、稅收和其他政策不變的情況下， 不影響其償債能力或拖欠部分債務(wù)或承諾支出的能力[11] 。 Welcome和Nomvuyo[12] 認(rèn)為， 財(cái)政可持續(xù)是指政府長(zhǎng)期維持目前支出、稅收和其他政策而不威脅政府償債能力或者拖欠負(fù)債或承諾支出。 此外， 不同的準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)也對(duì)財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行了相應(yīng)的定義。 FASAB于2009年3月發(fā)布《聯(lián)邦財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則公告第36號(hào)——美國(guó)政府綜合長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告》（SFFAS 36）， 將財(cái)政可持續(xù)性定義為： 聯(lián)邦政府現(xiàn)在和未來在維持公共服務(wù)和稅收現(xiàn)有政策不變的基礎(chǔ)上不會(huì)導(dǎo)致債務(wù)占GDP比重持續(xù)上升的可持續(xù)能力。 IPSASB于2013年發(fā)布推薦實(shí)務(wù)指南《主體財(cái)務(wù)長(zhǎng)期可持續(xù)報(bào)告》， 將長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性定義為： 主體現(xiàn)在和將來履行服務(wù)提供和財(cái)政義務(wù)的能力。 GASB發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)狀況報(bào)告》將財(cái)政可持續(xù)性定義為：政府產(chǎn)生必要資源流入的能力和意愿， 以履行目前的服務(wù)承諾和償還到期財(cái)政義務(wù)， 而未將財(cái)政義務(wù)轉(zhuǎn)移到未來不產(chǎn)生利益的相應(yīng)期間。

（二）財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估方法

在已有研究中， 研究者們通過不同的方法來評(píng)估財(cái)政可持續(xù)性。

從國(guó)內(nèi)研究來看： 余永定[13] 認(rèn)為：如果政府能夠長(zhǎng)期保證財(cái)政收支平衡， 則政府財(cái)政處于穩(wěn)定狀態(tài);如果在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡， 但能夠通過發(fā)行國(guó)債為財(cái)政赤字融資， 則可以說政府財(cái)政仍然處于穩(wěn)定狀態(tài);如果在經(jīng)濟(jì)中存在這樣一種機(jī)制， 當(dāng)財(cái)政脫離穩(wěn)定狀態(tài)之后， 經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用可以使財(cái)政狀況恢復(fù)或趨于恢復(fù)穩(wěn)定狀態(tài)， 則可以說政府財(cái)政狀況是穩(wěn)定的。 馬拴友[14] 將國(guó)內(nèi)外研究財(cái)政可持續(xù)性的方法歸為兩類：一是利用關(guān)于政府償債能力的會(huì)計(jì)方法， 測(cè)算可持續(xù)赤字（如赤字率、赤字依存度、債務(wù)率、債務(wù)依存度等指標(biāo)）， 如果基本赤字的實(shí)際值低于可持續(xù)值， 則財(cái)政政策就是可持續(xù)的， 反之則不可持續(xù);二是按照新古典償債能力分析方法， 檢驗(yàn)公共債務(wù)的非龐茨博弈條件， 或檢驗(yàn)政府是否滿足現(xiàn)值預(yù)算條件， 如果政府的財(cái)政行為滿足該條件， 財(cái)政政策就是可持續(xù)的， 反之則不可持續(xù)。 朱軍、聶群[15] 基于跨期預(yù)算約束條件構(gòu)建了適合我國(guó)國(guó)情的計(jì)量模型， 并利用1978 ～ 2012年的財(cái)政收支數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析。 龔鋒、余錦亮[16] 總結(jié)了國(guó)外對(duì)財(cái)政可持續(xù)性實(shí)證評(píng)估的三種方法。 一是計(jì)量檢驗(yàn)法， 具體包括： 對(duì)政府債務(wù)赤字或財(cái)政赤字等時(shí)序變量進(jìn)行平穩(wěn)性和單位根檢驗(yàn)， 如果上述變量平穩(wěn)， 則判斷政府財(cái)政政策是可持續(xù)的;對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政支出等時(shí)序變量進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)， 如果二者存在協(xié)整關(guān)系， 則判斷政府財(cái)政政策是可持續(xù)的。 二是合成指標(biāo)法。 三是代際核算法。 鄧曉蘭、陳寶東[6] 從指標(biāo)測(cè)量和實(shí)證檢驗(yàn)兩個(gè)方面展開， 利用財(cái)政依存度、債務(wù)率與赤字率以及跨時(shí)預(yù)算約束下的協(xié)整檢驗(yàn)三種方法， 對(duì)我國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的狀況進(jìn)行了分析。

從國(guó)外研究來看： Bohn[17] 認(rèn)為， 如果主要盈余占GDP的比例是債務(wù)占GDP比例的單調(diào)遞增線性函數(shù)， 則國(guó)家具備長(zhǎng)期的償債能力。 Pradhan[18] 將財(cái)政可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)的方法分為：Domar方法、償債能力分析方法、財(cái)政預(yù)測(cè)和財(cái)政缺口法、前瞻性方法、代際公平法、李嘉圖等價(jià)法、資產(chǎn)負(fù)債表法、早期預(yù)警系統(tǒng)法。

（三）文獻(xiàn)評(píng)述

通過文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)， 研究者們對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性的定義和評(píng)估方法并未達(dá)成共識(shí)， 所采用的分析模型和對(duì)結(jié)果的解釋因研究目標(biāo)不同而異。 要對(duì)財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估， 應(yīng)首先明確財(cái)政可持續(xù)性的定義。 財(cái)政可持續(xù)性與財(cái)政政策密切相關(guān)， 但財(cái)政可持續(xù)性與財(cái)政政策可持續(xù)性以及債務(wù)可持續(xù)性并非同一概念。 財(cái)政政策包含相機(jī)抉擇的財(cái)政政策和自動(dòng)穩(wěn)定的財(cái)政政策， 單純依靠自動(dòng)穩(wěn)定的財(cái)政政策難以充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)， 為維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、提高資源的配置效率， 政府應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化采取相機(jī)抉擇的財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控， 如采用逆周期財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)進(jìn)行調(diào)整， 因?yàn)橐坏├试鲩L(zhǎng)率超過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率， 就會(huì)導(dǎo)致赤字和債務(wù)的惡性循環(huán)， 并影響預(yù)算的平衡和財(cái)政的可持續(xù)， 進(jìn)而推高利率。 財(cái)政政策和財(cái)政可持續(xù)性密切相關(guān)， 財(cái)政政策制定權(quán)主要集中在中央政府手中， 具有時(shí)變性和時(shí)滯性雙重特點(diǎn)， 財(cái)政可持續(xù)與否是過去財(cái)政政策與貨幣政策等多種因素疊加作用的結(jié)果。 因此， 單獨(dú)判斷某種財(cái)政政策是否可持續(xù)往往是不切實(shí)際的。 此外， 債務(wù)可持續(xù)是財(cái)政可持續(xù)的必要而非充分條件， 財(cái)政可持續(xù)還與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)、代際公平等密切相關(guān)。

綜上所述， 可以將財(cái)政可持續(xù)性定義為：在考慮生態(tài)環(huán)境承載能力的前提下， 以代內(nèi)和代際公平為原則， 在一個(gè)有限期范圍內(nèi)， 政府在維持當(dāng)前政策的基礎(chǔ)上持續(xù)為公眾提供公共商品和服務(wù)， 而不危及政府未來的償債能力。 從現(xiàn)有文獻(xiàn)看， 財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估主要利用經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)模型等判斷財(cái)政是否可以持續(xù)， 對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告等方面的信息關(guān)注較少。 鑒于此， 本文以政府財(cái)務(wù)信息作為分析財(cái)政可持續(xù)性的切入點(diǎn)， 拓展政府會(huì)計(jì)改革對(duì)財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的影響的研究。

三、財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的主要理論基礎(chǔ)、信息維度和主要方法

（一）財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的主要理論基礎(chǔ)

財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估經(jīng)驗(yàn)研究的理論基礎(chǔ)主要源于跨期預(yù)算約束理論。 所謂跨期預(yù)算約束， 是指政府當(dāng)前的待償債務(wù)量不能高于未來預(yù)期財(cái)政盈余的貼現(xiàn)和。 如果滿足跨期預(yù)算約束， 則認(rèn)為財(cái)政是可持續(xù)的， 反之則是不可持續(xù)的， 因此應(yīng)注重跨期預(yù)算約束與財(cái)政可持續(xù)性之間的關(guān)系。 盡管短期內(nèi)尚可借助增發(fā)新債償還舊債以維持財(cái)政赤字， 但如此下去政府必將陷入龐氏騙局（Ponzi Game）的尷尬局面[19] 。 Benz和 Fetzer[20] 提出了跨期預(yù)算約束模型， 該模型建立在預(yù)算恒等式的基礎(chǔ)之上， 具體如下：

在假定i恒定不變時(shí)， 可認(rèn)為未來收支差額的現(xiàn)值能夠抵補(bǔ)期初的債務(wù)， 則財(cái)政是可持續(xù)的。

跨期預(yù)算約束理論并非完美無缺， 因?yàn)槠渫ǔ＜俣╥是恒定的， 但實(shí)際上債務(wù)水平和政府債券風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)呈現(xiàn)非線性的正相關(guān)關(guān)系， 債務(wù)累積到一定程度時(shí)會(huì)引起政府發(fā)行債券風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的快速上升， 進(jìn)而帶來更高的融資成本， 并對(duì)私營(yíng)部門投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)， 還會(huì)在一定程度上影響后代人的財(cái)政權(quán)益， 最終影響財(cái)政可持續(xù)性。

（二）財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的信息維度和主要方法

財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)綜合系統(tǒng)， 其目標(biāo)的復(fù)雜性和多元性決定了其評(píng)估的多維度。 Schick[21] 認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)性有四個(gè)維度： 償債能力維度（政府履行財(cái)政義務(wù)的能力）; 增長(zhǎng)維度（謹(jǐn)慎管理財(cái)政以確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力）; 穩(wěn)定維度（政府在維持現(xiàn)行稅收負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上履行未來義務(wù)的能力）; 公平維度（政府在未將成本轉(zhuǎn)移給下一代的基礎(chǔ)上履行當(dāng)前義務(wù)的能力）。 IPSASB發(fā)布的《主體財(cái)務(wù)長(zhǎng)期可持續(xù)報(bào)告》將長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性信息分為服務(wù)（為接受者和受益人提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量）、收入（稅收水平和其他收入來源）和債務(wù)（凈債務(wù)的水平）三個(gè)維度， 每個(gè)維度可從能力（主體改變或影響這種維度的能力）和脆弱性（主體依賴于其控制和影響之外的因素的程度）兩個(gè)方面進(jìn)行分析。 加拿大會(huì)計(jì)師特許協(xié)會(huì)提供了一個(gè)財(cái)政可持續(xù)性評(píng)價(jià)的框架體系， 該框架將財(cái)政狀況分為三個(gè)維度：可持續(xù)性、靈活性和脆弱性[22] 。 其中： 可持續(xù)性是指每個(gè)政府在不增加債務(wù)和稅收負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上維持現(xiàn)有財(cái)政義務(wù)的程度;靈活性是指政府能夠改變其債務(wù)或稅收負(fù)擔(dān)以滿足其現(xiàn)存財(cái)政義務(wù)的程度;脆弱性反映的是政府依賴于不受其控制或影響的外部資金來源的程度。

公共財(cái)政可持續(xù)是存量和增量相互作用的結(jié)果。 從存量來看， 公共財(cái)政可持續(xù)要求公共財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模維持在一個(gè)合理的區(qū)間， 以減輕公共財(cái)政的支出壓力。 從增量來看， 公共財(cái)政可持續(xù)需要經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展， 從而汲取大量的公共財(cái)政收入， 以滿足國(guó)家各項(xiàng)公共財(cái)政支出[5] 。 存量是指資產(chǎn)和負(fù)債的結(jié)構(gòu)等配比關(guān)系， 用于評(píng)價(jià)財(cái)政狀況變化， 而增量則是指財(cái)政收入流量與財(cái)政支出流量的對(duì)比關(guān)系。 財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估彌補(bǔ)了年度預(yù)算容易被操縱的缺陷（如遞延成本和負(fù)債、利用銷售資產(chǎn)或以前儲(chǔ)備等一次性資源， 這些并未真正改變財(cái)政狀況）。

根據(jù)概念和具體操作可以將財(cái)政可持續(xù)量化評(píng)估方法分為八種：①Domar穩(wěn)定方法。 該方法最早由Domar于1944年提出， 根據(jù)赤字占GDP的比例或債務(wù)占GDP的比例相對(duì)穩(wěn)定性判定財(cái)政是否可持續(xù)， 不考慮資產(chǎn)和相關(guān)負(fù)債。 ②財(cái)政反應(yīng)函數(shù)。 該方法最早由Bohn[17] 于1998年提出， 構(gòu)建基本預(yù)算盈余或赤字/GDP與政府債務(wù)/GDP這兩個(gè)比率之間的回歸方程， 根據(jù)兩者是否存在正向關(guān)系來判斷財(cái)政是否可持續(xù)。 ③償債能力分析方法， 亦稱“現(xiàn)值預(yù)算約束方法”。 從技術(shù)上講， 財(cái)政可持續(xù)性要求未來主要預(yù)算盈余折現(xiàn)值之和至少應(yīng)等于動(dòng)態(tài)有效經(jīng)濟(jì)中當(dāng)前公共債務(wù)存量， 以避免債務(wù)違約。④前瞻性分析方法。 該方法主要依賴于對(duì)主要財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)變量的綜合預(yù)測(cè)， 考慮到人口老齡化帶來的剛性支出和通貨膨脹等因素的影響， 如通過壓力測(cè)試、動(dòng)態(tài)仿真、迭代模型等進(jìn)行估計(jì)， 規(guī)避了回顧性分析方法的主要缺陷。 ⑤統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)方法。 該方法主要依據(jù)跨期預(yù)算約束理論， 利用時(shí)間序列和面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)宏觀財(cái)政變量之間的關(guān)系， 如預(yù)算赤字和公共債務(wù)單位根， 如果拒絕單位根， 則意味著財(cái)政可持續(xù);檢驗(yàn)財(cái)政收入和財(cái)政支出之間是否存在協(xié)整關(guān)系， 如果存在協(xié)整關(guān)系， 則意味著財(cái)政可持續(xù)。 但該方法既未考慮不同歷史數(shù)據(jù)的權(quán)重， 也未考慮現(xiàn)行財(cái)政政策的長(zhǎng)期影響。 ⑥資產(chǎn)負(fù)債表法。 該方法以資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)， 通過資產(chǎn)、負(fù)債的結(jié)構(gòu)特別是資產(chǎn)負(fù)債率或凈資產(chǎn)來判斷財(cái)政可持續(xù)性， 缺陷是主要基于歷史數(shù)據(jù)和當(dāng)前數(shù)據(jù)， 無法覆蓋財(cái)政政策的長(zhǎng)期財(cái)政含義。 ⑦代際核算框架。 該方法從倫理的視角分析財(cái)政可持續(xù)性， 強(qiáng)調(diào)資源分配和政策影響的代內(nèi)公平和代際公平， 主要通過代際賬戶判斷代際分配影響， 采取無限期模型， 主要假設(shè)各代的人均代際賬戶值相等， 說明各代向政府繳納的凈稅額的現(xiàn)值相等， 代際公平能實(shí)現(xiàn)， 其結(jié)果依賴于大量的簡(jiǎn)化假設(shè)， 計(jì)算的結(jié)果容易掩蓋假設(shè)， 往往被作為補(bǔ)充性方法。 ⑧財(cái)政可持續(xù)性預(yù)警信號(hào)法。

第⑧種方法是建立有效的診斷模型或中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)則， 類似于《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的絕對(duì)數(shù)指標(biāo)和相對(duì)數(shù)指標(biāo)， 作為財(cái)政可持續(xù)性的預(yù)警信號(hào)， 包括：債務(wù)率（當(dāng)年債務(wù)余額/當(dāng)年GDP，不超過60%）、赤字率（財(cái)政赤字/當(dāng)年GDP，低于3%）、財(cái)政缺口（在稅收和支出等政策不變的情況下， 目標(biāo)年度的預(yù)期債務(wù)水平保持或低于目標(biāo)債務(wù)水平所產(chǎn)生的缺口， 目標(biāo)債務(wù)可以絕對(duì)值反映， 也可以相對(duì)值反映， 缺口小于零意味著財(cái)政可持續(xù)， 主要缺陷是目標(biāo)債務(wù)和年度的選擇容易被操縱）、國(guó)債利息支付率（當(dāng)年國(guó)債利息支出/當(dāng)年財(cái)政支出）、國(guó)債依存度（國(guó)債收入/財(cái)政支出）、國(guó)債償債率（當(dāng)年國(guó)債還本付息額/當(dāng)年財(cái)政收入）等預(yù)警指標(biāo)， 建立支出、債務(wù)存量和赤字上限， 臨界點(diǎn)可能是絕對(duì)值或相對(duì)值， 通過判斷與指標(biāo)的偏離程度來判斷財(cái)政可持續(xù)性， 防止任意擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。 預(yù)警信號(hào)法一般不需要特定的先決條件， 側(cè)重于單側(cè)控制， 不考慮資產(chǎn)問題， 判斷較為容易且方便比較， 該方法的有效性主要取決于及時(shí)可靠的確認(rèn)和評(píng)估， 主要利用預(yù)算規(guī)則進(jìn)行控制。 但臨界點(diǎn)確認(rèn)取決于多種因素影響且較為主觀， 未從動(dòng)態(tài)的視角去考慮財(cái)政規(guī)則所處的經(jīng)濟(jì)周期。 應(yīng)明確的是債務(wù)負(fù)擔(dān)與債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)之間并非恒定的關(guān)系， 會(huì)隨著時(shí)間和國(guó)別的變化而變化， 預(yù)警指標(biāo)往往關(guān)注的是單一財(cái)政年度， 易通過將支出轉(zhuǎn)移到未來年度或通過一次性策略增加收入或減少支出等方式進(jìn)行操縱， 但并未改進(jìn)長(zhǎng)期財(cái)政前景， 從而誤導(dǎo)社會(huì)公眾。

四、財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估與政府會(huì)計(jì)改革

可持續(xù)發(fā)展追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展， 但從上述三重框架來評(píng)估財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)龐大的工程。 不同學(xué)者從不同角度對(duì)財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估進(jìn)行了探討， 但目前尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的結(jié)論。 總體而言， 財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估是基于現(xiàn)有政策不變假設(shè)， 根據(jù)歷史信息和評(píng)估期間預(yù)測(cè)事項(xiàng)或條件等信息對(duì)未來的財(cái)政狀況進(jìn)行推斷。 當(dāng)前財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估主要從經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)計(jì)的角度進(jìn)行， 信息主要來自財(cái)政統(tǒng)計(jì)等宏觀層面， 有比較嚴(yán)格的假設(shè)， 超越了傳統(tǒng)會(huì)計(jì)的邊界， 會(huì)計(jì)在財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估中扮演著邊緣角色。 現(xiàn)有會(huì)計(jì)核算方式存在對(duì)象范圍的狹隘性與存續(xù)周期的短期性弊端， 無法真實(shí)評(píng)估債務(wù)的潛在規(guī)模及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)， 這不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害支撐財(cái)政可持續(xù)的信息基礎(chǔ)， 而且會(huì)變相激勵(lì)政府進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁， 加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[7] 。 為實(shí)現(xiàn)國(guó)家之間的比較， 有必要通過建立共性的方法， 發(fā)揮政府會(huì)計(jì)在財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估中的戰(zhàn)略性和創(chuàng)造性作用， 并對(duì)現(xiàn)有的政府會(huì)計(jì)制度和列報(bào)方式進(jìn)行改革， 為財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估提供更多的信息支持。

（一）構(gòu)建多層次結(jié)構(gòu)的政府報(bào)告體系， 建立單獨(dú)的財(cái)政可持續(xù)報(bào)告

IPSASB在2008年發(fā)布的《多層次政府財(cái)務(wù)報(bào)告模型》將政府財(cái)務(wù)報(bào)告分為四個(gè)層次。 其中： 最核心的一層是政府財(cái)務(wù)報(bào)表及其附注， 包括資產(chǎn)負(fù)債表、收支表、現(xiàn)金流量表等;第二層次是相關(guān)非財(cái)務(wù)信息的披露;第三層次是在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中納入相關(guān)的財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 以便將基于會(huì)計(jì)制度與統(tǒng)計(jì)制度的報(bào)告進(jìn)行對(duì)比、補(bǔ)充， 提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告的有用性;第四層次還將宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)預(yù)測(cè)與未來財(cái)政支出密切相關(guān)的人口統(tǒng)計(jì)等信息納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告中， 為評(píng)估財(cái)政可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[23] 。 多層次的報(bào)告體系滿足了不同利益相關(guān)者的信息偏好， 解決了短期和長(zhǎng)期之間的二元悖論問題（短期最優(yōu)的過程和結(jié)果對(duì)長(zhǎng)期而言并非最優(yōu)）， 為財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估奠定了基礎(chǔ)。 財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的建構(gòu)， 信息使用者可以從最核心層次的財(cái)務(wù)報(bào)表及其附注中獲取與財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估相關(guān)的部分信息， 但其關(guān)鍵信息（如預(yù)期現(xiàn)金流入和流出， 長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)的維度描述性討論及相關(guān)指標(biāo)， 相應(yīng)的原則、假設(shè)和方法等）仍無法從財(cái)務(wù)報(bào)表中獲取， 這不僅需要對(duì)傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行改造， 還需要超越傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)告， 以其他框架提供的信息作為補(bǔ)充， 從而滿足利益相關(guān)者的信息需求。

對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估信息的具體列報(bào)方式， 目前有兩種主流觀點(diǎn)： 一是將財(cái)政可持續(xù)報(bào)告作為通用目的財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分， 但這樣意味著財(cái)政可持續(xù)性信息需要經(jīng)過審計(jì)， 放大了會(huì)計(jì)的邊界， 并導(dǎo)致信息超載;二是在通用目的財(cái)務(wù)報(bào)告之外單獨(dú)披露財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估信息， 這也是目前大部分國(guó)家常見的做法， 但必須明確傳統(tǒng)財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估信息的邊界。

IPSASB在2013年發(fā)布的推薦實(shí)務(wù)指南《主體財(cái)務(wù)長(zhǎng)期可持續(xù)報(bào)告》認(rèn)為， 應(yīng)當(dāng)在通用目的財(cái)務(wù)報(bào)告基礎(chǔ)上補(bǔ)充提供財(cái)政可持續(xù)性信息， 財(cái)政可持續(xù)性信息可以單獨(dú)報(bào)告或作為其他報(bào)告的一部分。 盡管該實(shí)務(wù)指南認(rèn)為長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性信息披露不應(yīng)局限在特定政府層面， 而應(yīng)擴(kuò)展至所有的公共部門主體， 并與財(cái)務(wù)報(bào)表的邊界保持一致， 但由于沒有舉債權(quán)和稅收立法權(quán)的政府或主體的資源主要來自上級(jí)撥款和轉(zhuǎn)移支付， 考慮到政府間財(cái)政體系的復(fù)雜性， 因此編制主體應(yīng)集中在具有舉債權(quán)和稅收立法權(quán)的各級(jí)政府層面。 IPSASB認(rèn)為， 長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性信息主要包括： 預(yù)期現(xiàn)金流入或流出的信息、對(duì)預(yù)測(cè)的描述性討論分析; 長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)不同維度（服務(wù)維度、收入維度和債務(wù)維度）的信息及其相關(guān)指標(biāo); 預(yù)測(cè)所依據(jù)的原則、假設(shè)和方法等信息。

FASAB發(fā)布的《聯(lián)邦財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則公告第36號(hào)——美國(guó)政府綜合長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告》要求聯(lián)邦政府及其機(jī)構(gòu)報(bào)告財(cái)政可持續(xù)性信息， 以幫助報(bào)告使用者評(píng)估未來的預(yù)算資源是否足以維護(hù)公共服務(wù)和滿足到期債務(wù)需要。 財(cái)政可持續(xù)報(bào)告提供當(dāng)前政策不變假設(shè)基礎(chǔ)下的預(yù)期未來收入和成本， 可以有效評(píng)估代際公平和管控風(fēng)險(xiǎn)， 有助于減少因信息不對(duì)稱帶來的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。 財(cái)政可持續(xù)報(bào)告有別于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)告， 這就必須對(duì)財(cái)政可持續(xù)報(bào)告的編制主體、報(bào)告主要信息、報(bào)告周期、評(píng)估期間、評(píng)估方法等進(jìn)行規(guī)范。

GASB認(rèn)為， 經(jīng)濟(jì)狀況報(bào)告是政府判斷財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)， 并于2009年啟動(dòng)《經(jīng)濟(jì)狀況報(bào)告》項(xiàng)目， GASB將該項(xiàng)目研究劃分為研究背景、經(jīng)濟(jì)狀況報(bào)告：統(tǒng)計(jì)部分和財(cái)政可持續(xù)三個(gè)階段。 GASB將經(jīng)濟(jì)狀況分為財(cái)務(wù)狀況（政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)的現(xiàn)狀， 在基本財(cái)務(wù)報(bào)表中列示）、財(cái)政能力（政府持續(xù)履行到期財(cái)政義務(wù)的能力和意愿）和服務(wù)能力（政府持續(xù)履行所承諾服務(wù)的能力和意愿）三個(gè)部分。 GASB還認(rèn)為， 使用者需要更多的前瞻性信息以評(píng)估財(cái)政可持續(xù)性， 具體包括：預(yù)期現(xiàn)金流入和流出（按現(xiàn)金制預(yù)測(cè)）、預(yù)期財(cái)政義務(wù)（按應(yīng)計(jì)制預(yù)測(cè)）、預(yù)期每年償還債務(wù)（包含本金和利息）、現(xiàn)有政府間相互依賴的服務(wù)（一個(gè)或多個(gè)政府代表另一個(gè)政府提供服務(wù)）及其性質(zhì)的描述性討論， 上述五類信息有助于使用者對(duì)政府的財(cái)政能力和服務(wù)能力進(jìn)行判斷， 但這些信息無法在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)報(bào)告中得以充分體現(xiàn)。

財(cái)政可持續(xù)報(bào)告建立在政策不變（假設(shè)評(píng)估日政策繼續(xù)有效， 當(dāng)然下列偏離現(xiàn)有政策的情形也是適宜的：含已頒布但在預(yù)測(cè)期間生效的政策;現(xiàn)有政策條款存在不一致的情況;目前的政策存在終止日期）的假設(shè)基礎(chǔ)上， 如果相關(guān)的政策、假設(shè)和估計(jì)等發(fā)生變化， 則必須明確解釋其變化的原因。 考慮未來的經(jīng)濟(jì)狀況和其他狀況， 對(duì)主要的宏觀經(jīng)濟(jì)變量（人口假設(shè)， 包含出生率、死亡率、凈移民數(shù)量等;經(jīng)濟(jì)假設(shè)， 包含GDP增長(zhǎng)率、折現(xiàn)率、匯率、通貨膨脹率、自然環(huán)境要素等）進(jìn)行評(píng)估， 綜合考慮歷史信息并根據(jù)未來相關(guān)事項(xiàng)和條件來調(diào)整所預(yù)期的未來資源流入和流出， 幫助使用者判斷評(píng)估結(jié)果的合理性， 以約束政府當(dāng)局的機(jī)會(huì)主義行為， 同時(shí)充分利用微觀會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)減少人為操縱， 避免誤導(dǎo)信息使用者。

在資本市場(chǎng)全球化的背景下， 考慮到預(yù)測(cè)的精度較低以及變量之間的外生關(guān)系將增加財(cái)政可持續(xù)性的復(fù)雜性， 必須對(duì)關(guān)鍵假設(shè)變量（如利率等）進(jìn)行敏感性分析， 以確定置信區(qū)間。 預(yù)測(cè)期間的確定應(yīng)考慮可證實(shí)性、如實(shí)呈報(bào)和可靠性等信息質(zhì)量之間的平衡。 評(píng)估期間越長(zhǎng)， 關(guān)注的未來事件就越多， 不確定性也越大， 信息可靠性和精確性就越低;若評(píng)估期間過短， 則會(huì)遺漏部分重要信息， 特別是人口老齡化等重要信息， 且易于被操縱， 降低信息的相關(guān)性。 評(píng)估期間一般以30 ～ 50年為宜（與國(guó)債市場(chǎng)發(fā)行的較長(zhǎng)時(shí)間債券相適應(yīng)）， 具體運(yùn)用時(shí)應(yīng)對(duì)評(píng)估期間的選擇原因進(jìn)行說明， 特別是要對(duì)前5年進(jìn)行戰(zhàn)略性評(píng)估（與政府一屆任期、“五年”規(guī)劃綱要、中期財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合）。 此外， 財(cái)政可持續(xù)報(bào)告并不能捕獲和報(bào)告政府活動(dòng)對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響， 需要借助其他的報(bào)告來提供合適的社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)的信息和解釋。 政府應(yīng)定期披露財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估報(bào)告， 為降低披露成本， 可每5年或當(dāng)財(cái)政政策發(fā)生重大變革時(shí)披露財(cái)政可持續(xù)報(bào)告， 條件成熟后可每年披露一次。

（二）政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)采用完全的應(yīng)計(jì)制， 明確資產(chǎn)和負(fù)債范圍

當(dāng)政府向資本市場(chǎng)融資或展期債務(wù)時(shí)， 需要提供財(cái)政穩(wěn)健程度的評(píng)估信息， 赤字和國(guó)債等雖然可以測(cè)度政府當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)壓力， 但無法提供政府履行其長(zhǎng)期責(zé)任的能力。 財(cái)政可持續(xù)概念由債務(wù)可持續(xù)擴(kuò)展而來， 償債能力始終是財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的核心， 但應(yīng)明確的是償債能力是財(cái)政可持續(xù)的必要而非充分條件， 財(cái)政可持續(xù)與債務(wù)動(dòng)態(tài)性變化密切相關(guān)， 此外還取決于所處經(jīng)濟(jì)周期的變化、外部環(huán)境的穩(wěn)定、赤字結(jié)構(gòu)等因素。 每個(gè)國(guó)家的起點(diǎn)和目標(biāo)不同， 即便債務(wù)水平相同或債務(wù)占GDP的比例相同， 違約風(fēng)險(xiǎn)也可能存在較大差異， 這與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境密切相關(guān)。 財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的有效性取決于數(shù)據(jù)的可靠性和方法的科學(xué)性， 評(píng)估工具越簡(jiǎn)單， 實(shí)務(wù)中被運(yùn)用的程度越高。 對(duì)一級(jí)政府而言， 基于微觀主體層面匯總形成的政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息更加可靠和完整。

可采用以下兩種方式測(cè)度償債能力：一是以現(xiàn)有公共債務(wù)占GDP的比例、目標(biāo)債務(wù)占GDP的比例等閾值點(diǎn)作為財(cái)政可持續(xù)性的預(yù)警信號(hào)， 如果當(dāng)前的債務(wù)水平低于某一閾值點(diǎn)， 則意味著財(cái)政相對(duì)健康， 反之則意味著可能存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 這種方法便于國(guó)別之間的比較， 但是GDP核算質(zhì)量難以得到有效保障。 二是根據(jù)資產(chǎn)存量和負(fù)債存量之間的配比關(guān)系判斷財(cái)政可持續(xù)性， 當(dāng)資產(chǎn)大于負(fù)債時(shí)， 表明財(cái)政是可持續(xù)的， 反之則不可持續(xù)。 這與資產(chǎn)負(fù)債數(shù)量和結(jié)構(gòu)之間的匹配高度相關(guān)， 資產(chǎn)和負(fù)債的結(jié)構(gòu)更多的是跨期資產(chǎn)和負(fù)債價(jià)值的變化情況而非其價(jià)值本身， 將財(cái)政可持續(xù)性外推到未來一定時(shí)期并不意味著要削弱年度財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)績(jī)效的計(jì)量和解釋的重要性， 但會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的確定及其運(yùn)用程度會(huì)造成數(shù)據(jù)的不可比。 凈資產(chǎn)是衡量?jī)攤芰Φ囊粋€(gè)重要指標(biāo)， 它取決于資產(chǎn)和負(fù)債確認(rèn)和計(jì)量的準(zhǔn)確程度（特別是不同計(jì)量基礎(chǔ)及其運(yùn)用的程度）。

應(yīng)計(jì)制是良好財(cái)務(wù)管理的基石， 可以減少因收入和費(fèi)用計(jì)量產(chǎn)生的財(cái)政“幻覺”， 更好地反映政府財(cái)務(wù)狀況和公共服務(wù)成本， 并對(duì)政府關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行計(jì)量， 以提高政府運(yùn)行的效率， 更好地度量?jī)糍Y產(chǎn)。 采用應(yīng)計(jì)制進(jìn)行核算， 基本上可以覆蓋所有資產(chǎn)和負(fù)債信息， 綜合反映政府財(cái)務(wù)狀況， 從而可以更好地獲取公共服務(wù)的成本和評(píng)價(jià)償債能力， 是財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的起點(diǎn)， 能夠支持對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)和資產(chǎn)的管理， 以規(guī)避政府面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)， 防止出現(xiàn)償債危機(jī)乃至資不抵債的情況， 因此資產(chǎn)和負(fù)債范圍的界定對(duì)財(cái)政可持續(xù)性判斷尤其重要。

對(duì)于資產(chǎn)、負(fù)債確認(rèn)爭(zhēng)議較大的是：自然資源稟賦資產(chǎn)（如土地、已探明的石油、天然氣、其他礦產(chǎn)等自然資源）、遺產(chǎn)（如國(guó)家公園、歷史古跡、藝術(shù)作品、博物館等）、軍事資產(chǎn)如何確認(rèn);養(yǎng)老金負(fù)債、社?；鹑笨谌绾未_認(rèn);預(yù)計(jì)負(fù)債是否確認(rèn);或有負(fù)債如何披露。 對(duì)于自然稟賦資產(chǎn)， 可以在一定程度上反映政府的償債能力， 但由于其具體口徑、變現(xiàn)能力、權(quán)利歸屬、確認(rèn)計(jì)量等尚無固定標(biāo)準(zhǔn)， 目前宜在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中進(jìn)行披露， 未來可以在“國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表”中進(jìn)行反映。 國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算范疇， 與政府資產(chǎn)負(fù)債表之間的政府合并報(bào)表存在密切關(guān)系。 對(duì)于遺產(chǎn)， 則可按歷史成本計(jì)量。 對(duì)于軍事資產(chǎn)， 由于其耗用的不確定性， 可按歷史成本確認(rèn)。 對(duì)于負(fù)債的確認(rèn)， 可參照IPSASB發(fā)布的《國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第19號(hào)——準(zhǔn)備、或有負(fù)債和或有資產(chǎn)》（IPSAS 19）區(qū)分其他負(fù)債、準(zhǔn)備和或有負(fù)債， 以更好地對(duì)財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估。

可持續(xù)發(fā)展更加需要隱性承諾和未來義務(wù)的信息， 目前一般有三種處理辦法：確認(rèn)為負(fù)債;不予確認(rèn)， 但在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中披露;既不確認(rèn)也不披露。 目前應(yīng)以現(xiàn)有最佳假設(shè)為基礎(chǔ)， 將隱性債務(wù)顯性化， 同時(shí)將預(yù)計(jì)負(fù)債納入資產(chǎn)負(fù)債表的核算內(nèi)容。 根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)， 政府的或有債務(wù)有時(shí)會(huì)引起財(cái)政的不穩(wěn)定， 因?yàn)樗沟谜疁p少債務(wù)和赤字的努力更為困難， 是影響財(cái)政承受能力的重要因素[24] 。 對(duì)于政府擔(dān)保等或有負(fù)債， 傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)和預(yù)算報(bào)告均將其排除在分析框架范圍之外， 但或有負(fù)債是影響財(cái)政可持續(xù)性的重要因素， 應(yīng)在備注中對(duì)較為重要的或有負(fù)債的性質(zhì)及其可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行披露， 并對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的評(píng)估。

IPSASB在制定IPSAS 19時(shí)把社會(huì)福利有關(guān)的義務(wù)排除在外， 其認(rèn)為與社會(huì)福利相關(guān)的資源流動(dòng)信息是財(cái)政可持續(xù)性信息的重要組成部分， 并于2002年開始啟動(dòng)社會(huì)福利項(xiàng)目。 IPSASB于2015年發(fā)布了《社會(huì)福利：確認(rèn)和計(jì)量》咨詢稿， 探討了義務(wù)事件法、社會(huì)契約法、保險(xiǎn)法等三種核算社會(huì)福利的方法， 其后根據(jù)反饋意見在2017年發(fā)布了《社會(huì)福利》準(zhǔn)則征求意見稿， 明確了社會(huì)福利的范圍， 保留了義務(wù)事件法和保險(xiǎn)法， 認(rèn)為社會(huì)福利項(xiàng)目的核心是確認(rèn)和計(jì)量社會(huì)福利， 可以將其作為養(yǎng)老金負(fù)債或類似負(fù)債核算的參考。

整體而言， 凈資產(chǎn)為正值并不意味著政府能夠償還債務(wù)， 特別是在面臨流動(dòng)性約束的情況下， 應(yīng)進(jìn)一步改變資產(chǎn)、負(fù)債的列報(bào)方式。 GASB將資產(chǎn)劃分為資本性資產(chǎn)、限制性資產(chǎn)和其他資產(chǎn)， 對(duì)應(yīng)地將負(fù)債劃分為與資本相關(guān)的債務(wù)、與限定性資產(chǎn)相關(guān)的負(fù)債和其他負(fù)債， 并分別計(jì)算扣除相關(guān)債務(wù)后投資于資本資產(chǎn)的凈資產(chǎn)、限定性凈資產(chǎn)、非限定性凈資產(chǎn)。 未來可以借鑒GASB的這種模式， 區(qū)分產(chǎn)生現(xiàn)金資產(chǎn)（不影響公共產(chǎn)品和服務(wù)提供條件下的資產(chǎn)或易于轉(zhuǎn)化為財(cái)務(wù)資源的資產(chǎn)）和不產(chǎn)生現(xiàn)金資產(chǎn)（用于特定目的， 對(duì)應(yīng)政府的服務(wù)職能， 一般無法給政府帶來現(xiàn)金流， 還需要不斷投入資金進(jìn)行維護(hù)和保養(yǎng)等， 可以繼續(xù)細(xì)分為行政管理資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等公用資產(chǎn)）， 同時(shí)區(qū)分相應(yīng)的負(fù)債， 具體項(xiàng)目按照流動(dòng)性進(jìn)行排序， 分別計(jì)算相應(yīng)的凈資產(chǎn)， 以更好地對(duì)財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估。

（三）采取多元的計(jì)量屬性

財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)過程， 會(huì)因分析目標(biāo)、擁有的信息、治理結(jié)構(gòu)以及外部環(huán)境的不同而呈現(xiàn)出不同的形式， 具體應(yīng)基于過去和當(dāng)前狀況、發(fā)展趨勢(shì)和未來發(fā)展的長(zhǎng)期效應(yīng)入手。 如實(shí)呈報(bào)的資產(chǎn)負(fù)債表是財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的基礎(chǔ)， 而計(jì)量基礎(chǔ)的選擇是資產(chǎn)負(fù)債表信息是否有效的關(guān)鍵， 要真實(shí)反映政府財(cái)務(wù)狀況， 就必須綜合運(yùn)用多種計(jì)量屬性， 以更好地回應(yīng)用戶的信息需求。 至于具體的計(jì)量屬性， IPSASB在2014年發(fā)布的《公共部門實(shí)體通用財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架》中， 將資產(chǎn)的計(jì)量屬性分為歷史成本、市場(chǎng)價(jià)值、重置成本、凈銷售價(jià)格和使用價(jià)值五類， 將負(fù)債的計(jì)量屬性劃分為歷史成本、履行成本、市場(chǎng)價(jià)值、免除成本、承擔(dān)價(jià)格五類。

在國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（IASB）發(fā)布《國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第13號(hào)——公允價(jià)值計(jì)量》之后， 為更好地與私營(yíng)部門的框架體系協(xié)調(diào)， IPSASB在2019年9月發(fā)布了計(jì)量準(zhǔn)則咨詢稿， 在分析概念框架計(jì)量屬性在現(xiàn)有國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的運(yùn)用的基礎(chǔ)上， 初步將計(jì)量屬性劃分為歷史成本、重置成本、履行價(jià)值和公允價(jià)值四類。

政府所持有的資產(chǎn)和負(fù)債種類繁多， 應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)和負(fù)債的性質(zhì)采用不同的計(jì)量屬性， 具體選擇何種計(jì)量基礎(chǔ)需要綜合考慮交易的類型（是經(jīng)常性還是資本性業(yè)務(wù)， 通過交換交易還是非交換交易獲得）、資產(chǎn)和負(fù)債的性質(zhì)（不產(chǎn)生現(xiàn)金資產(chǎn)、產(chǎn)生現(xiàn)金資產(chǎn)、持有待售或交易性資產(chǎn);法定義務(wù)、推定義務(wù)或其他義務(wù)）、資產(chǎn)專門化（是否用于特定目的）、資產(chǎn)的銷售或處置以及負(fù)債的清償是否受限等因素來確定。 歷史成本簡(jiǎn)單、可操作性強(qiáng)， 但在市場(chǎng)變化較大的情況下會(huì)出現(xiàn)成本與真實(shí)價(jià)值的背離， 隨著時(shí)間的推移， 歷史成本在評(píng)估政府流動(dòng)性和償債能力方面的作用逐漸減弱。 公允價(jià)值是指市場(chǎng)參與者在計(jì)量日發(fā)生的有序交易中， 出售一項(xiàng)資產(chǎn)所能收到或者轉(zhuǎn)移一項(xiàng)負(fù)債所需支付的價(jià)格， 不需要考慮資產(chǎn)的獲得時(shí)間。 由于大部分政府資產(chǎn)是為了滿足特定功能而采購(gòu)或建設(shè)， 缺少活躍和有序的市場(chǎng)， 需要大量的職業(yè)判斷， 導(dǎo)致公允價(jià)值的客觀性和可驗(yàn)證性存在困難， 這就需要綜合選擇運(yùn)用市場(chǎng)法、成本法和收益法等估值技術(shù)進(jìn)行估值， 同時(shí)還應(yīng)考慮其成本效益問題。

（四）提供代際核算， 確保財(cái)政代際公平

效率、效果和公平的追求是財(cái)政可持續(xù)的支柱， 公平分為代內(nèi)公平和代際公平。 財(cái)政可持續(xù)性與公共債務(wù)的動(dòng)態(tài)性密切相關(guān)， 債務(wù)償還牽涉代際公平問題， 而債務(wù)發(fā)行及其投向和使用則與代內(nèi)公平相關(guān)。 代際公平不僅僅是技術(shù)經(jīng)濟(jì)問題， 還涉及財(cái)政代際公平問題。 何謂財(cái)政代際公平？ 從詞源上講， 財(cái)政代際公平是利用概念移植方法， 將可持續(xù)發(fā)展理念引入財(cái)政法領(lǐng)域所產(chǎn)生的一個(gè)合成詞。 財(cái)政代際公平的核心是當(dāng)代人決策時(shí)應(yīng)保障后代人的財(cái)政權(quán)益， 但由于認(rèn)知能力和選舉策略等因素的影響， 當(dāng)代人的決策往往忽略后代人的權(quán)益。 GASB將跨期公平（代際公平）定義為：當(dāng)前期間服務(wù)的成本由當(dāng)年年度收入承擔(dān)， 而不是轉(zhuǎn)移給未來年度的納稅人。 如果調(diào)整后的凈資產(chǎn)出現(xiàn)負(fù)數(shù)， 則意味著過去年度的服務(wù)成本會(huì)遞延到未來期間， 倘若遞延到未來期間的成本較高， 政府就必須為這些遞延成本買單， 從而影響未來納稅人的負(fù)擔(dān)。 如果必須提高未來的稅收水平以支付因當(dāng)前政策的支出承諾， 則意味著代內(nèi)或代際的再分配過程。 目前， 代際公平更多的是根據(jù)代際賬戶和代際報(bào)告來進(jìn)行評(píng)估， 代際報(bào)告與財(cái)政可持續(xù)報(bào)告都重在未來， 但代際報(bào)告更多側(cè)重于當(dāng)前戰(zhàn)略和政策的可持續(xù)性， 未來應(yīng)在代際核算的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政府會(huì)計(jì)在代際公平中的作用。

（五）實(shí)現(xiàn)與財(cái)政統(tǒng)計(jì)等相關(guān)信息的協(xié)調(diào)

國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算、政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)報(bào)告、年度預(yù)算報(bào)告、中期財(cái)政規(guī)劃和財(cái)務(wù)報(bào)告彼此相關(guān)， 但目標(biāo)、立足的理論基礎(chǔ)、覆蓋的范圍、分類及列報(bào)方式、計(jì)量基礎(chǔ)、計(jì)量屬性、利益相關(guān)者的信息需求各不相同， 人們可以從不同的報(bào)告體系中獲取個(gè)性化的信息， 但由于采取的規(guī)則各異， 彼此之間存在重疊和矛盾之處， 導(dǎo)致利益相關(guān)者在利用不同數(shù)據(jù)源評(píng)估財(cái)政可持續(xù)性時(shí)無所適從， 甚至得出截然不同的結(jié)論， 對(duì)信息也難以簡(jiǎn)單地合并和借鑒， 從而降低報(bào)告的價(jià)值， 增加信息編制成本。 社會(huì)公眾、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門都需要更為寬泛和可靠的信息進(jìn)行判斷， 如何選擇合適的數(shù)據(jù)源或者如何協(xié)調(diào)宏觀和微觀層面的數(shù)據(jù)， 已經(jīng)成為一個(gè)新的研究熱點(diǎn)。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算和政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)主要用于宏觀經(jīng)濟(jì)分析和決策， 而財(cái)務(wù)報(bào)告為微觀的政府主體提供相關(guān)信息， 同時(shí)也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算、政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)等重要的數(shù)據(jù)源。 IPSASB制定發(fā)布的《國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第22號(hào)——一般政府部門財(cái)務(wù)信息的披露》認(rèn)為， 暫時(shí)不要求編制財(cái)務(wù)報(bào)表中一般政府部門信息與財(cái)政統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)下一般政府部門的關(guān)系， 主要是出于對(duì)成本效益的考慮。 不同國(guó)家的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)因環(huán)境和管理模式不同而存在一定的差異， 未來應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的協(xié)調(diào)， 執(zhí)行可比的應(yīng)計(jì)制政府會(huì)計(jì)能為政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算提供信息基礎(chǔ)， 特別是赤字和債務(wù)數(shù)據(jù)。 現(xiàn)行財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估多從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架進(jìn)行， 主要采用國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算、財(cái)政統(tǒng)計(jì)、預(yù)算報(bào)告等數(shù)據(jù)， 而傳統(tǒng)微觀的財(cái)務(wù)報(bào)告尚未充分發(fā)揮作用。

從報(bào)告編制的邏輯而言， 政府會(huì)計(jì)信息應(yīng)發(fā)揮基石作用， 如財(cái)政統(tǒng)計(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算都會(huì)利用財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)算報(bào)告的數(shù)據(jù)， 應(yīng)加快政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的趨同步伐， 彌合微觀層面和宏觀層面在概念框架、編制主體、專業(yè)詞匯、列報(bào)方式、分類、確認(rèn)和計(jì)量方面的差異， 提高信息的可比性， 減少信息之間的異構(gòu)性， 解決碎片化信息交流不通暢問題， 在滿足信息質(zhì)量特征的前提下整合相關(guān)信息， 提升信息傳遞和利用效率。 未來應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的作用， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)計(jì)、預(yù)算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告的有機(jī)整合， 以確保財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估結(jié)果的可信度。

五、結(jié)論

財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)前瞻性的概念， 財(cái)政可持續(xù)可為財(cái)政緩沖和政策有序調(diào)整預(yù)留充分的“財(cái)政空間”， 而充分的財(cái)政空間是政府綜合運(yùn)用財(cái)政政策熨平經(jīng)濟(jì)周期的基礎(chǔ)。 未來應(yīng)根據(jù)“用戶需求”模型了解用戶（特別是服務(wù)接受者及其代表、資源提供者及其代表）對(duì)財(cái)政可持續(xù)性信息的需求。 作為通用目的財(cái)務(wù)報(bào)告的補(bǔ)充， 財(cái)政可持續(xù)報(bào)告應(yīng)明確披露關(guān)鍵程式化的假設(shè)和預(yù)測(cè)方法。

財(cái)政可持續(xù)需要財(cái)政、預(yù)算、貨幣、會(huì)計(jì)等共同發(fā)揮作用， 因此應(yīng)該設(shè)計(jì)和執(zhí)行更為嚴(yán)格的預(yù)算規(guī)則、債務(wù)規(guī)則、收入規(guī)則、支出規(guī)則等財(cái)政約束規(guī)則， 特別是充分發(fā)揮政府會(huì)計(jì)信息在財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估中的重要作用， 繼續(xù)探討應(yīng)計(jì)制在政府中的運(yùn)用， 發(fā)展政府管理會(huì)計(jì)和成本會(huì)計(jì)框架， 建立較為完備的成本核算體系。 應(yīng)合理界定政府支出范圍， 優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)， 強(qiáng)化對(duì)財(cái)政支出的效益、效率、效果和公平的評(píng)估， 完善問責(zé)制， 擴(kuò)大政府績(jī)效預(yù)算的編制范圍， 并將財(cái)政可持續(xù)性納入政府官員的評(píng)價(jià)體系。 要加大財(cái)政可持續(xù)性信息的公開力度， 確保信息的質(zhì)量， 確保實(shí)現(xiàn)可證實(shí)性、如實(shí)呈報(bào)、相關(guān)性、可理解性之間的平衡， 還必須考慮財(cái)政可持續(xù)報(bào)告的成本效益問題。 未來需要繼續(xù)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的計(jì)量、管理和控制進(jìn)行深入的研究， 以更好地管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 確保財(cái)政的可持續(xù)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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