中國金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸的發(fā)展、困境及應(yīng)對

內(nèi)容提要：非洲是我國“一帶一路”倡議下對外投資的重點(diǎn)地區(qū)。作為我國企業(yè)海外投資的重要資金來源，金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸直接影響我國企業(yè)對非洲投資的可持續(xù)發(fā)展，而政府在推動我國金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸中扮演重要角色。我國政府和金融機(jī)構(gòu)有政治、社會及經(jīng)濟(jì)動因推動金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸，政府主導(dǎo)型社會責(zé)任理論體現(xiàn)出政府在發(fā)展和監(jiān)督我國金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸政策和實(shí)施方面存在著制度優(yōu)勢。但政府推動下的我國金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸發(fā)展仍缺乏完善的內(nèi)部環(huán)境與社會保障框架、有效的監(jiān)督機(jī)制及足夠的信貸透明度等。完善環(huán)境與社會保障框架和實(shí)施、加強(qiáng)董事和高級管理人員的綠色信貸責(zé)任、提高對非洲綠色信貸透明度等政策措施有利于更好推動我國金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)型社會責(zé)任;金融機(jī)構(gòu);“一帶一路”;非洲;海外綠色信貸;可持續(xù)投資

中圖分類號：DF438? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1001-148X（2020）10-0064-09

綠色信貸要求金融機(jī)構(gòu)將對環(huán)境和社會保護(hù)的考慮納入信貸決定。 由于我國在“一帶一路”投資多為資本密集型項目，我國金融機(jī)構(gòu)（本文特指國有政策性銀行和商業(yè)銀行）在影響我國海外投資企業(yè)社會責(zé)任行為方面發(fā)揮著尤為重要的作用，以確?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的可持續(xù)發(fā)展。

在“南南合作”、“一帶一路”、“中非八大行動”倡議的推動下，非洲已成為我國最重要的對外投資區(qū)域之一。而金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸是我國企業(yè)海外投資的重要資金來源。我國對非洲綠色信貸金融機(jī)構(gòu)具有官方性、發(fā)展性和優(yōu)惠性的特點(diǎn)，主要支持兼具社會和經(jīng)濟(jì)效益的中大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]?；谖覈鴮Ψ侵揄椖客度谫Y模式的特殊性，金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸直接影響我國企業(yè)在海外投資中社會責(zé)任的履行[2]。我國綠色信貸的發(fā)展離不開政府的推動和支持。我國政府及金融機(jī)構(gòu)已出臺包括《綠色投資指引（試行）》（2018）等一系列可持續(xù)投資指導(dǎo)指南及原則。由于國內(nèi)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和海外投資綠色化的需求不斷擴(kuò)大，本文將分析我國政府主導(dǎo)的海外綠色信貸模式及其對我國金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸發(fā)展的影響。

一、我國推動金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸的動因

我國金融機(jī)構(gòu)對非洲項目信貸正面臨著國際社會的一些質(zhì)疑，包括缺乏強(qiáng)有力的環(huán)境與社會保障機(jī)制、信貸信息披露不足、缺少申訴渠道、未兌現(xiàn)綠色和低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承諾等問題。國際社會擔(dān)心由于我國金融機(jī)構(gòu)對援助和信貸項目的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低于多邊金融機(jī)構(gòu)，東道國可能會降低對我國企業(yè)的環(huán)境保護(hù)和社會保障要求[3-4]。為保證我國金融機(jī)構(gòu)海外信貸項目長期穩(wěn)定性，提高我國在非洲環(huán)境和社會保護(hù)方面的國際譽(yù)，我國政府和金融機(jī)構(gòu)有政治、社會和經(jīng)濟(jì)方面的動機(jī)推動我國金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸的發(fā)展。

（一）減少沖突和訴訟風(fēng)險

我國在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目主要集中在鐵路、集裝箱港口和發(fā)電廠建設(shè)，上述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能進(jìn)一步加劇非洲東道國環(huán)境的脆弱性并帶來額外的投資風(fēng)險。作為國際環(huán)境治理和應(yīng)對全球氣候變化的重要參與者，我國金融機(jī)構(gòu)在海外的環(huán)境和社會表現(xiàn)正面臨國際社會的廣泛關(guān)注，在東道國經(jīng)常面臨復(fù)雜的社會風(fēng)險和挑戰(zhàn)，而保護(hù)環(huán)境已成為非洲各國政府的特別關(guān)注領(lǐng)域[5]。非洲國家已逐步認(rèn)識到綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，并加強(qiáng)出臺政策和倡議以及環(huán)境和社會利益保障的監(jiān)測、評估和管理[6]，更為嚴(yán)格的東道國環(huán)境法規(guī)和政策對在海外的高污染基礎(chǔ)設(shè)施項目的企業(yè)生存構(gòu)成了威脅。為避免我國投資對東道國造成的負(fù)面環(huán)境和社會影響以及與東道國民眾的潛在沖突和訴訟風(fēng)險，我國的金融機(jī)構(gòu)有動力為可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項目提供綠色信貸。

（二）減少經(jīng)濟(jì)損失

有研究已表明，有效自我監(jiān)管環(huán)境和社會風(fēng)險的企業(yè)將可能產(chǎn)生更高的資本回報[7]。近年來，社會責(zé)任投資在非洲大陸發(fā)展迅速，其中尼日利亞、肯尼亞和南非三國的社會責(zé)任投資管理的資產(chǎn)已增至6780億美元[8]。 擁有較好環(huán)境保護(hù)措施的企業(yè)可能有機(jī)會從私人和多邊金融機(jī)構(gòu)吸納更多的投資和信貸資金[9]。 我國金融機(jī)構(gòu)可利用環(huán)境作為戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢，通過采用更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，幫助我國企業(yè)在非洲東道國獲得資金和更大程度的市場準(zhǔn)入。 同時，推動綠色信貸也可以幫助我國的金融機(jī)構(gòu)降低信貸風(fēng)險、提高信貸項目的收益。因此，我國政府和金融機(jī)構(gòu)有動力確保充分應(yīng)對環(huán)境和社會風(fēng)險，并在海外的信貸活動中加強(qiáng)其環(huán)境行為。

（三）維護(hù)國際政治形象

在金融機(jī)構(gòu)的資金支持下，我國國有企業(yè)在非洲發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項目被視為一種外交“軟實(shí)力”。2019年9月22日，由全球130家銀行簽署的“責(zé)任銀行原則”正式啟動，為銀行如何進(jìn)行可持續(xù)貸款和投資提供指導(dǎo)①。隨著“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”和《巴黎氣候協(xié)定》等國際法律文件和文書的制定，綠色信貸可以作為我國國際政治和經(jīng)濟(jì)外交的重要戰(zhàn)略。面對“新殖民主義”的質(zhì)疑，我國政府和金融機(jī)構(gòu)有戰(zhàn)略動機(jī)通過綠色信貸政策提升我國在非洲及國際社會的良好國際形象。

二、綠色信貸的理論基礎(chǔ)及發(fā)展

（一）理論基礎(chǔ)：政府主導(dǎo)型社會責(zé)任理論

我國金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸問題與企業(yè)社會責(zé)任理論密切相關(guān)。我國企業(yè)社會責(zé)任理論與西方國家企業(yè)社會責(zé)任理論的基礎(chǔ)不同。在政府主導(dǎo)型企業(yè)社會責(zé)任理論框架下，政府既是推動和制定企業(yè)社會責(zé)任倡議的主要參與者，也是推動企業(yè)社會責(zé)任的重要利益相關(guān)者。我國是世界范圍內(nèi)實(shí)行政府主導(dǎo)型企業(yè)社會責(zé)任理論最主要實(shí)踐者[10]。隨著我國對外投資的快速增長，有必要深入研究政府主導(dǎo)型企業(yè)社會責(zé)任理論對海外金融機(jī)構(gòu)綠色信貸的影響。

金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸直接影響企業(yè)在海外的社會責(zé)任履行。早期企業(yè)社會責(zé)任通常被認(rèn)為是企業(yè)自我監(jiān)管和市場驅(qū)動的結(jié)果[11]。然而，傳統(tǒng)的市場主導(dǎo)型企業(yè)社會責(zé)任對環(huán)境和社會利益保護(hù)問題上存在一定的局限和不足[12]。市場主導(dǎo)下的自愿性社會責(zé)任框架無法強(qiáng)制規(guī)范企業(yè)做出經(jīng)濟(jì)效益不足而對環(huán)境和社會治理更為有益的決定。此外，市場主導(dǎo)型社會責(zé)任無法有效應(yīng)對市場失靈以及企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)“綠洗”風(fēng)險，影響社會責(zé)任在實(shí)施的有效性[13]。區(qū)別于市場主導(dǎo)型企業(yè)社會責(zé)任，我國政府、國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)之間在經(jīng)濟(jì)、政治、人事任免方面存在的密切內(nèi)在聯(lián)系，政府在監(jiān)督和推動社會責(zé)任方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[14-15]。

我國海外綠色信貸的發(fā)展具有與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（“OECD”，簡稱“經(jīng)合組織”）成員國綠色信貸的發(fā)展體現(xiàn)有鮮明的不同之處。經(jīng)合組織成員國國家綠色信貸的發(fā)展更多地受到市場、股東和利益相關(guān)者的推動[16]。經(jīng)合組織國家海外綠色信貸的發(fā)展主要依靠企業(yè)的自愿措施和標(biāo)準(zhǔn)以及負(fù)責(zé)任投資信貸體系，政府在推動綠色信貸方面僅通過例如對金融機(jī)構(gòu)活動的透明度和報告要求[17]發(fā)揮間接監(jiān)管作用。而國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)對綠色信貸治理實(shí)踐產(chǎn)生重大影響。在國有企業(yè)進(jìn)行海外投資前通常需要獲得政府的行政批準(zhǔn)并從金融機(jī)構(gòu)獲得資金[18]。在非洲從事大量大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目多數(shù)為我國國有企業(yè)，而我國大型海外基礎(chǔ)設(shè)施項目大多由國有政策性銀行提供融資。因此，我國政府在國有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和治理中扮演重要角色，政府與國有金融機(jī)構(gòu)在政治和經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系為政府主導(dǎo)型社會責(zé)任理論提供了適用條件。

（二）我國政府推動綠色信貸的發(fā)展

在聯(lián)合國“負(fù)責(zé)任投資”理念的推動下，世界各國也推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸工具迅速發(fā)展，全球已有60多個國家推出推動綠色金融政策，多數(shù)側(cè)重于對大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的項目信貸政策或針對例如氣候變化等特定類型風(fēng)險的信貸政策。

我國政府是推動綠色信貸的積極倡導(dǎo)者。我國是全球范圍內(nèi)第一個采取全面綠色金融戰(zhàn)略的國家，政府推動綠色信貸在國內(nèi)及海外發(fā)展迅速。近十年來，我國相關(guān)政府部門開始聯(lián)合發(fā)布一系列投資信貸指南和原則，同時推動各金融機(jī)構(gòu)出臺各自政策以加強(qiáng)對我國金融機(jī)構(gòu)綠色信貸行為的信息披露治理和監(jiān)管要求[19]。2012年《綠色金融指導(dǎo)意見》出臺后，我國政府從國家戰(zhàn)略角度開始推動綠色金融的發(fā)展。自2012年至2019年我國綠色金融政策呈現(xiàn)快速發(fā)展趨勢，在此階段提出了構(gòu)建更全面的綠色金融體系。例如，中共中央、國務(wù)院發(fā)布于2015年發(fā)布的《生態(tài)文明綜合改革方案》首次提出構(gòu)建我國綠色金融體系。隨后，中國人民銀行、財政部等七部委于2016年發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提倡大力發(fā)展綠色信貸以及推動開展綠色金融合作等內(nèi)容。全國人大常委會也于2016年發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》將綠色金融提升為國家戰(zhàn)略。2019年3月，國家發(fā)展和改革委員會等七部委發(fā)布《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。該目錄是迄今為止我國最為詳細(xì)的綠色產(chǎn)業(yè)定義指南，并對包括綠色信用標(biāo)準(zhǔn)、綠色債券標(biāo)準(zhǔn)、綠色企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等具有普遍的參考價值。在政府綠色信貸政策的指引和推動下，截至2019年6月，我國21家主要金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸余額超過10萬億元[20]。此外，我國金融機(jī)構(gòu)還采取了一些自愿性綠色信貸原則和措施[21]。 作為外資融資的主要渠道，我國進(jìn)出口銀行和國家開發(fā)銀行已制定相關(guān)內(nèi)部環(huán)境和影響評估政策。此外，我國幾家金融機(jī)構(gòu)和政府環(huán)保部門，例如工商銀行、人民銀行和生態(tài)環(huán)境部正為提高對我國企業(yè)可持續(xù)信貸標(biāo)準(zhǔn)做準(zhǔn)備。2017年我國進(jìn)出口銀行與世界銀行集團(tuán)國際金融公司簽署協(xié)議，支持我國在新興市場，特別對非洲國家的環(huán)保投資[22]。 表1為亞行及我國金融機(jī)構(gòu)、我國主導(dǎo)的多邊金融機(jī)構(gòu)環(huán)境治理和社會治理框架?？傮w來說，我國大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)雖然在其信貸業(yè)務(wù)中已經(jīng)采用了相關(guān)政策、指導(dǎo)方針和措施，但相關(guān)環(huán)境與社會保障框架的具體政策和綱領(lǐng)性文件還存在一定的空白。

由于非洲許多東道國環(huán)境治理相對不足，單純依靠地方環(huán)境治理不足以預(yù)防和管理環(huán)境風(fēng)險，因而可能使我國金融機(jī)構(gòu)面臨不可預(yù)測的信貸風(fēng)險。隨著“一帶一路”倡議下我國對外投資的快速增長，我國政府逐步在海外大力發(fā)展綠色信貸。代表性文件包括2016年8月發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》支持我國金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)在境外發(fā)行綠色債券。2017年4月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)綠色金融的指導(dǎo)意見》將綠色金融合作作為“一帶一路”倡議五大核心原則之一。隨后，我國《海外投資環(huán)境風(fēng)險管理倡議》于2017年9月發(fā)布，包括有關(guān)披露海外環(huán)境和社會治理信息、環(huán)境和社會保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容旨在提高金融機(jī)構(gòu)海外環(huán)境風(fēng)險管理能力[24]。

除了政府推動下的海外綠色信貸發(fā)展，我國金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的綠色信貸政策和舉措也在逐步加強(qiáng)。我國金融機(jī)構(gòu)積極參與聯(lián)合國環(huán)境署、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等多邊機(jī)構(gòu)和國際非政府組織合作[25]。 我國牽頭召開的G20杭州峰會通過了首份《G20綠色金融總體報告》，敦促多邊銀行將社會和環(huán)境影響納入投資考慮[26]。我國和倫敦金融城于2018年底發(fā)布了《“一帶一路”綠色投資原則》，進(jìn)一步促進(jìn)商業(yè)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展②。截至2019年4月底，包括我國四大國有商業(yè)銀行和三大政策性銀行在內(nèi)的全球27家金融機(jī)構(gòu)簽署該原則[27]。我國銀監(jiān)會還與“一帶一路”沿線32個國家的金融監(jiān)管部門簽署了合作備忘錄，以更好推動海外綠色金融的發(fā)展和實(shí)施[28]。

我國對外援助模式已經(jīng)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)對受援助國發(fā)展重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資參與，通過優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口信貸作為政府間官方發(fā)展援助用于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)或社會效益的基礎(chǔ)設(shè)施項目[29]。 自“一帶一路”倡議實(shí)施以來，我國政府敦促國有金融機(jī)構(gòu)為非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供大量資金支持。2012年到2015年，我國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以年均16%的速度增長，支持修建包括肯尼亞蒙內(nèi)鐵路項目在內(nèi)的諸多非洲大型基礎(chǔ)設(shè)施[30]。我國金融機(jī)構(gòu)對非洲主要投資和信貸活動見表2。

國家政策性銀行國家開發(fā)銀行截至2018年6月，國開行已向非洲國家提供了超過500億美元的貸款，其中包括約368億美元的貸款，主要用于支持農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政領(lǐng)域等的發(fā)展[31]。此外，在過去十年，國開行已承諾向32 個非洲國家提供 42 億美元的貸款，用于支持中小微企業(yè)的發(fā)展[32]。國開行還于2007年成立中非發(fā)展基金，作為國家開發(fā)銀行控股子公司。這是第一家中國對外股權(quán)投資基金。截至 2018 年底，中非發(fā)展基金累計投資近 50 億美元[33]。

三、我國金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸面臨的挑戰(zhàn)

非洲是我國“一帶一路”對外投資的重點(diǎn)地區(qū)。理論上，在推動對非洲綠色信貸過程中，政府主導(dǎo)型企業(yè)社會責(zé)任理論可以在具體項目中彌補(bǔ)市場主導(dǎo)型企業(yè)社會責(zé)任的缺陷，在推動、促進(jìn)我國金融機(jī)構(gòu)綠色信貸政策方面發(fā)揮制度優(yōu)勢。但推動金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸的實(shí)踐中也存在一定的局限。非洲東道國的制度環(huán)境是綠色信貸有效實(shí)施的重要變量，也是影響著我國金融機(jī)構(gòu)在海外的綠色信貸和企業(yè)社會責(zé)任實(shí)踐。綠色信貸的實(shí)施需要與非洲各國政府、國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。由于非洲各東道國的法規(guī)和立法區(qū)域化特點(diǎn)以及各國不同的社會文化背景，綠色信貸在海外項目中的實(shí)施效果不同。非洲東道國自身復(fù)雜的政治體制、效率較為低下的執(zhí)法能力以及腐敗等一系列因素均對我國綠色信貸政策在非洲的實(shí)施產(chǎn)生一定的影響[43]。 此外，“一帶一路”沿線非洲國家對綠色信貸發(fā)展的激勵和補(bǔ)貼支持不足，以及金融市場機(jī)制不健全等因素均可能進(jìn)一步限制我國金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸的發(fā)展。具體分析我國政府對非洲綠色信貸的政策的支持以及政府主導(dǎo)型綠色信貸模式在非洲面臨主要挑戰(zhàn)（參見表1），我國金融機(jī)構(gòu)在將環(huán)境和社會因素納入貸款政策方面仍處于初級階段，仍缺乏完善的內(nèi)部環(huán)境與社會保障框架、外部監(jiān)督機(jī)制以及信貸透明度等問題。

1. 缺乏完善的內(nèi)部環(huán)境和社會保障框架。國有政策性銀行及商業(yè)銀行均缺乏完善的環(huán)境和社會保護(hù)框架，環(huán)境和社會治理政策、文件也未包含全面而系統(tǒng)的涉及環(huán)境和社會評價標(biāo)準(zhǔn)[44]。綠色信貸文件內(nèi)容通常較為籠統(tǒng)，缺乏針對具體東道國或大洲（非洲）的綠色信貸風(fēng)險評估政策和要求。相關(guān)基金（絲路基金、綠色絲路股權(quán)投資基金等）也尚未建立一套全面、系統(tǒng)的環(huán)境社會風(fēng)險評估和管理標(biāo)準(zhǔn)或政策。對于涉及新興環(huán)境問題，諸如涉及氣候變化等問題尚未納入考量指標(biāo)。雖然我國政府已經(jīng)制定了一系列表面上的監(jiān)管措施來促進(jìn)綠色信貸，但其中許多行政法規(guī)和部門規(guī)定均僅為指南，且語言多為鼓勵性內(nèi)容;關(guān)于如何推動金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的具體細(xì)節(jié)，例如有關(guān)具體的環(huán)境影響評估標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)環(huán)境監(jiān)督以及社會和環(huán)境保障框架的實(shí)施和執(zhí)行細(xì)節(jié)等內(nèi)容均較為缺乏。上述問題在治理和執(zhí)法薄弱的非洲東道國可能限制我國金融機(jī)構(gòu)在海外社會責(zé)任的履行。

此外，我國金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏具體有關(guān)董事和高級管理人員的職責(zé)以及相關(guān)能力建設(shè)的規(guī)則和政策要求，對組織實(shí)施綠色信貸政策和項目不利。諸多金融機(jī)構(gòu)還尚未設(shè)立專門針對海外信貸的環(huán)境和社會保護(hù)部門以及配備技術(shù)專家開展綠色信貸。我國綠色信貸政策和制度發(fā)展不成熟、對國內(nèi)環(huán)境法律的遵守不嚴(yán)、公共融資信息不足以及與受影響社區(qū)溝通存在語言障礙均限制了我國綠色信貸指南和政策在非洲東道國的有效實(shí)施。由于缺乏環(huán)境和社會風(fēng)險評估方面的專業(yè)知識，我國金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)督企業(yè)海外環(huán)境和社會績效方面可能面臨困難。缺乏充足的專業(yè)人員參與信貸過程可能導(dǎo)致我國金融機(jī)構(gòu)的社會和環(huán)境風(fēng)險評估的可信度和質(zhì)量受到國際同行的質(zhì)疑。

2. 信貸缺乏透明度。我國金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有海外環(huán)境治理和社會治理工具缺乏全面、透明的信息披露機(jī)制③，金融機(jī)構(gòu)在項目選擇和評估標(biāo)準(zhǔn)、對受影響地區(qū)和群體可能產(chǎn)生的負(fù)面影響或爭議解決等方面，往往未能向公眾提供有效的溝通或充分的信息。批評輿論認(rèn)為我國金融機(jī)構(gòu)可能隱藏相關(guān)信貸數(shù)據(jù)，尤其是在非洲環(huán)境和社會方面有爭議的項目中存在金融機(jī)構(gòu)信貸金額和環(huán)境影響評價文件信息公開和披露不足問題[45-46]。

以肯尼亞蒙內(nèi)鐵路（Nairobi-Mombasa Standard Gauge Railway）為例，項目85%的資金來自我國進(jìn)出口銀行，由中國路橋公司承包修建。在項目建設(shè)中，進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)開展項目的環(huán)境影響評價、項目審查等。銀行內(nèi)部的社會和環(huán)境規(guī)則在規(guī)范中國路橋在施工建設(shè)過程中的法律合規(guī)方面發(fā)揮了重要作用。然而，我國進(jìn)出口銀行關(guān)于蒙內(nèi)鐵路項目對環(huán)境和社會影響的評估報告尚未向公眾公開，未履行項目信息披露項目義務(wù)，也未引入申訴機(jī)制允許受影響的社區(qū)和公民在建設(shè)過程中申訴，進(jìn)出口銀行綠色信貸的可信度已受到國際社會的質(zhì)疑[47]。 在實(shí)踐中，進(jìn)出口銀行并非為唯一一家未公布此類報告的金融機(jī)構(gòu)，相關(guān)透明度公開的實(shí)踐缺乏是我國金融機(jī)構(gòu)在非洲綠色信貸面臨的共性問題。

3. 缺乏有效的外部監(jiān)督及溝通能力。多數(shù)國際多邊金融機(jī)構(gòu)利用外部審計定期監(jiān)督企業(yè)貸前和貸后活動。目前我國金融機(jī)構(gòu)多數(shù)僅邀請第三方審核年度金融機(jī)構(gòu)社會責(zé)任報告，而對環(huán)境和社會風(fēng)險管理系統(tǒng)的審計不使用獨(dú)立的第三方審核機(jī)制[48]。缺乏對我國金融機(jī)構(gòu)的第三方監(jiān)督可能會損害其環(huán)境和社會評價的整體可信度，并影響信貸過程的整體透明度。海外綠色信貸實(shí)踐需要我國金融機(jī)構(gòu)投入大量資源。金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行內(nèi)部審計時面臨的最大挑戰(zhàn)是獲取環(huán)境和社會風(fēng)險信息的高昂成本，以及缺乏適格的專業(yè)審計人員。由于缺乏足夠的人力資源參與評估貸款過程，我國金融機(jī)構(gòu)的社會和環(huán)境風(fēng)險評估的質(zhì)量和可靠性經(jīng)常受到質(zhì)疑。

此外，我國金融機(jī)構(gòu)缺乏與非政府組織的有效溝通機(jī)制。在肯尼亞拉姆燃煤電廠的修建過程中，以“拯救拉姆”（Save Lamu）為代表的肯尼亞環(huán)保組織認(rèn)為，我國工商銀行出資的該項目將對人體健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，并且肯尼亞國家環(huán)境管理局批準(zhǔn)的環(huán)境許可證是建立在環(huán)境影響評價分析和公眾參與不足的基礎(chǔ)上。在此過程中，我國公益環(huán)保組織中國多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會曾發(fā)表若干媒體文章報道這一案例并向工行發(fā)出正式信函提醒利益相關(guān)方注意風(fēng)險[49]。 肯尼亞國家環(huán)境法庭于2019年7月取消了國家環(huán)境管理局頒發(fā)的許可證并叫停該項目，由此可能造成工商銀行經(jīng)濟(jì)損失。

四、完善我國金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸管理

（一）完善環(huán)境與社會保障框架和實(shí)施

結(jié)合現(xiàn)有多邊及國際金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境和社會風(fēng)險管理政策，我國金融機(jī)構(gòu)需要在海外信貸過程中發(fā)展和完善其環(huán)境和社會保障框架，以應(yīng)對投融資信貸項目的潛在環(huán)境和社會風(fēng)險。近幾十年來，國際金融機(jī)構(gòu)制定了較為詳細(xì)的項目融資環(huán)境和社會風(fēng)險管理規(guī)則，以及包括申訴機(jī)制、第三方審計機(jī)制等在內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制?！俺嗟涝瓌t”、《全球契約》、“可持續(xù)投資原則”等全球可持續(xù)投資指南也為我國金融機(jī)構(gòu)制定內(nèi)部的、以項目為基礎(chǔ)的環(huán)境和社會風(fēng)險管理體系提供了參考④。具體來說，世界銀行對其支持的項目擁有一套完整的環(huán)境和社會保障政策，涉及自然棲息地、腐敗、文化財產(chǎn)、非自愿移民、大壩安全等環(huán)境社會保障要求[50-51]。世界銀行還發(fā)布《氣候變化行動計劃》，進(jìn)一步將氣候變化因素納入信貸考量[52-53]。 亞洲開發(fā)銀行也制定了詳細(xì)的環(huán)境和社會政策框架，包括信息披露、投訴和問責(zé)等相關(guān)機(jī)制;在環(huán)境和社會風(fēng)險管理方面擁有非自愿移民政策、土著政策和環(huán)境保護(hù)政策，并根據(jù)項目的類型、位置、規(guī)模和對環(huán)境的影響將項目分為四類并為每一類制定不同政策[54]。世界銀行集團(tuán)的多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)還設(shè)立了環(huán)境和社會信托基金，為非洲的借貸國家開展能力建設(shè)提供資金，幫助非洲國家適應(yīng)和執(zhí)行世界銀行的環(huán)境與社會風(fēng)險管理（ESRM）計劃⑤。我國金融機(jī)構(gòu)可繼續(xù)與世界銀行、亞行等多邊金融機(jī)構(gòu)合作，更好地了解環(huán)境和社會保障政策的設(shè)計和實(shí)施。

即使我國金融機(jī)構(gòu)總部采納現(xiàn)有環(huán)境與社會保障指導(dǎo)方針和原則，在非洲東道國的項目實(shí)施層面也往往缺乏政策實(shí)施的監(jiān)督和透明度?？紤]到我國金融機(jī)構(gòu)在非洲的綠色貸款實(shí)踐和各非洲國家綠色信貸政策的區(qū)別，我國金融機(jī)構(gòu)可考慮制定針對國家和具體區(qū)域的具體綠色信貸指引。針對于具體區(qū)域和國別的綠色信貸指南和政策有助于幫助金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對東道國獨(dú)特融資風(fēng)險。除了我國政府和金融機(jī)構(gòu)總部在指導(dǎo)和監(jiān)督綠色信貸實(shí)施方面發(fā)揮的監(jiān)管作用，在東道國的金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)也應(yīng)發(fā)揮作用，確保金融機(jī)構(gòu)在綠色信貸過程中遵守東道國相關(guān)政策。

（二）加強(qiáng)董事和高級管理人員的綠色信貸責(zé)任

我國金融機(jī)構(gòu)管理者的社會和環(huán)境績效應(yīng)該與董事和高級管理人員的職業(yè)發(fā)展和業(yè)績掛鉤。具體來說：首先，違反非洲東道國當(dāng)?shù)丨h(huán)境與社會保障規(guī)章制度、造成環(huán)境和社會負(fù)面影響的金融機(jī)構(gòu)管理人員，應(yīng)當(dāng)受到我國駐非洲大使館或經(jīng)貿(mào)處的警告或批評并向金融機(jī)構(gòu)總部報告。在對金融機(jī)構(gòu)造成重大財務(wù)損失或國際聲譽(yù)損害的嚴(yán)重情況下，項目經(jīng)理或高級管理人員將可能面臨包括降級、解職等行政紀(jì)律處分。其次，我國金融機(jī)構(gòu)應(yīng)確保其董事會或高級管理層持續(xù)監(jiān)控和評估自身的可持續(xù)發(fā)展政策，并頻繁審查并持續(xù)更新可持續(xù)發(fā)展政策。金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)每年審查和更新環(huán)境和社會風(fēng)險管理戰(zhàn)略和發(fā)展方向。例如，工商銀行董事會授權(quán)銀行負(fù)責(zé)人每年對銀行的可持續(xù)發(fā)展政策進(jìn)行審核和批準(zhǔn)[55]。特別是，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)要求高級管理人員和董事對其機(jī)構(gòu)的環(huán)境和社會風(fēng)險管理系統(tǒng)的充分性和報告的環(huán)境和社會風(fēng)險數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性進(jìn)行盡職調(diào)查;對環(huán)境、社會或聲譽(yù)造成重大風(fēng)險的交易應(yīng)報告董事會進(jìn)行審查;未能考慮到環(huán)境和社會風(fēng)險對其業(yè)務(wù)的影響的董事高管人員可能為其違反盡職調(diào)查義務(wù)承擔(dān)個人責(zé)任。最后，我國金融機(jī)構(gòu)的管理報酬和職業(yè)晉升可以與社會和環(huán)境業(yè)績掛鉤，并對金融機(jī)構(gòu)的董事和高級經(jīng)理在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面的表現(xiàn)進(jìn)行評估。金融機(jī)構(gòu)可以保留高管績效工資的一定比例作為未來應(yīng)對環(huán)境和社會風(fēng)險基金，將“每股環(huán)境和社會貢獻(xiàn)”作為金融機(jī)構(gòu)高管相關(guān)業(yè)績指標(biāo)[55]。實(shí)踐中，一些金融機(jī)構(gòu)已在一定程度上根據(jù)可持續(xù)的財務(wù)業(yè)績來評估和補(bǔ)償高級管理人員。例如，興業(yè)銀行將可持續(xù)發(fā)展績效納入高管績效考核和薪酬體系;工商銀行按照“每股社會環(huán)境貢獻(xiàn)”等指標(biāo)對高管進(jìn)行考核[55]。然而，綠色信貸績效在當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)績效評估體系中的較小的一部分，且評估標(biāo)準(zhǔn)通常較為模糊，缺乏操作細(xì)節(jié)。綠色信貸財務(wù)績效指標(biāo)應(yīng)更具有針對性，并在金融機(jī)構(gòu)社會責(zé)任年度報告中向公眾披露。

（三）提高信貸透明度

相關(guān)商業(yè)活動的環(huán)境影響信息的披露是建立東道國公眾和國際社會對我國開發(fā)性綠色信貸信任的重要指標(biāo)。為了更好地加強(qiáng)環(huán)境信息披露，我國監(jiān)管部門有必要加強(qiáng)立法以更好地監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境和社會信息披露。深圳證券交易所和上海證券交易所分別就環(huán)境、社會和公司治理（ESG）信息披露發(fā)布了相應(yīng)的指導(dǎo)意見和相關(guān)文件，為我國通過立法引入強(qiáng)制性ESG信息披露要求奠定了基礎(chǔ)⑥。我國金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在項目批準(zhǔn)之前，向受影響的社區(qū)提供其融資項目的相關(guān)文件。應(yīng)披露的信息應(yīng)包括項目名稱和位置、環(huán)境和社會影響評估、原住民安置行動計劃等具體內(nèi)容。上述信息應(yīng)以中文、英文和非洲東道國當(dāng)?shù)卣Z言提供。在互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體發(fā)展較為落后的非洲東道國，我國金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過廣播、宣傳手冊和新聞發(fā)布會等形式進(jìn)行溝通，以確保利益相關(guān)者獲取相關(guān)信貸項目信息。

我國金融機(jī)構(gòu)還需加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制以保證綠色信貸透明度。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該在其環(huán)境和社會風(fēng)險管理體系中引入第三方審計機(jī)制。對于涉及環(huán)境和社會高風(fēng)險項目，我國金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)制聘請獨(dú)立和專業(yè)的第三方審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境和社會風(fēng)險管理?；ㄆ煦y行的環(huán)境和社會海外信貸管理由獨(dú)立顧問進(jìn)行監(jiān)督或由客戶的涉及環(huán)境法律問題團(tuán)隊成員進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，其負(fù)責(zé)信貸的經(jīng)理還對所有交易進(jìn)行年度信用審查[55]。此外，我國駐非洲使領(lǐng)館和使館下屬經(jīng)貿(mào)處等機(jī)構(gòu)可強(qiáng)制要求金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸的定期培訓(xùn)和報告機(jī)制等。

我國金融機(jī)構(gòu)有必要與東道國非政府組織和媒體建立有效的溝通以提高海外信貸透明度。盡管政府是推動我國海外綠色信貸的利益相關(guān)者，但我國金融機(jī)構(gòu)在開展海外信貸業(yè)務(wù)過程中應(yīng)認(rèn)識到民間社會和地方媒體的影響力。由于我國非政府組織的發(fā)展模式與國外政府與非政府組織溝通方式的不同，我國金融機(jī)構(gòu)尚未充分認(rèn)識到非洲東道國當(dāng)?shù)孛襟w、非政府組織和社區(qū)在決定其融資項目成功與否方面的重要性，在識別潛在環(huán)境沖突、提高透明度、反映東道民眾的真實(shí)意愿等方面存在不足。面臨非洲東道國非政府組織和公民社會的特點(diǎn)，我國金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與非洲東道國當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、媒體和非政府組織進(jìn)行直接、有效的溝通，以增進(jìn)相互理解和信任，樹立我國金融機(jī)構(gòu)積極的海外公眾形象。

五、結(jié)語

綠色信貸是金融機(jī)構(gòu)履行企社會責(zé)任的重要表現(xiàn)。金融機(jī)構(gòu)是我國企業(yè)海外（非洲）投資的主要融資渠道，也是實(shí)現(xiàn)我國“綠色一帶一路”和全球可持續(xù)發(fā)展的重要實(shí)踐者。隨著我國企業(yè)海外投資規(guī)模和數(shù)量的增加，金融機(jī)構(gòu)在促進(jìn)我國企業(yè)可持續(xù)投資影響和作用也變得日益重要。通過分析政府主導(dǎo)型社會責(zé)任理論框架對非洲綠色信貸發(fā)展的優(yōu)勢及局限性，以及金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸政策框架，發(fā)現(xiàn)政府在推動我國金融機(jī)構(gòu)在非洲綠色信貸發(fā)展中發(fā)揮的重要作用。我國政府利用與金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)在制度聯(lián)系，積極引導(dǎo)和推動我國金融機(jī)構(gòu)越來越多地采取對東道國環(huán)境和社會負(fù)責(zé)的商業(yè)行為。

為保證我國金融機(jī)構(gòu)海外信貸項目長期穩(wěn)定性，提高我國在非洲及海外投資的國際譽(yù)，我國政府有政治、社會和經(jīng)動因?qū)ξ覈鹑跈C(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。在政府的推動和引導(dǎo)下，我國金融機(jī)構(gòu)需針對國際和非洲東道國的環(huán)境和社會保護(hù)需求不斷完善綠色信貸政策和指南，加強(qiáng)董事和高級管理人員的綠色信貸責(zé)任，并通過提高信貸透明度以更好地推動金融機(jī)構(gòu)海外綠色信貸政策的制定與實(shí)施。我國政府應(yīng)充分利用制度治理優(yōu)勢，為后續(xù)推動我國金融機(jī)構(gòu)對非洲綠色信貸理論和實(shí)踐提供新規(guī)范和新視角。

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[55]Yanfei Ye et al. The Sustainable Performance of Chinese Banking and International Financial Institutions Comparative Study [R]. China Banking Regulatory Commission， WWF and PWC， 2013：9-10，21.

Chinese State-led Green Finance in Africa： Development， Challenges and

Way Forward

LIU Bing-yu

（School of International Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract：Africa is a central destination of China′s foreign investment under the “Belt and Road Initiative”. As an important funding sources for overseas investment by Chinese enterprises， the overseas green credit? of financial institutions directly affects the sustainable development of Chinese investment in Africa，and the government plays an important role in promoting overseas green credit of Chinese financial institutions. China′s government and financial institutions have political， social and economic motivations to promote the green credit of financial institutions to Africa. The theory of government-led social responsibility reflects that the government has institutional advantages in the development and supervision of overseas green credit policies and implementation of China′s financial institutions.However， the development of overseas green credit promoted by the government in China′s financial institutions still lacks perfect internal environment and social security framework， effective supervision mechanism and sufficient credit transparency.Improving the framework and implementation of environmental and social security， strengthening the directors and senior managers′ green credit responsibility， and improving the transparency of green credit to Africa are conducive to better promoting the green credit of China′s financial institutions to Africa.

Key words：state-led corporate social responsibility; Chinese financial institutions; “Belt and Road Initiative”; Africa; overseas green finance; sustainable investment

（責(zé)任編輯：李江）

收稿日期：2020-07-16

作者簡介：劉冰玉（1988-），女，哈爾濱人，中國政法大學(xué)國際法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向：可持續(xù)投資法律規(guī)制、國際環(huán)境法。

基金項目：中國政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊支持計劃項目，項目編號：20CXTD01;中國政法大學(xué)青年教師資助計劃項目，項目編號：1000-10820659。