基于社會資本的村莊規(guī)劃公眾參與策略

王維

【摘要】隨著改革的推進，村莊規(guī)劃從城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，過渡到國土空間規(guī)劃體系，愈發(fā)受到重視。而村莊規(guī)劃作為體現(xiàn)村民利益的規(guī)劃，實踐以來，公眾參與積極性并不高，究其原因，推動公眾參與的機制并未搭建完善，為此，本文結(jié)合社會資本理論，以期在公眾參與應(yīng)用和體系構(gòu)建策略方面提供社會資本方面的思考和建議。

【關(guān)鍵詞】村莊規(guī)劃;社會資本;公眾參與

村莊規(guī)劃要堅持農(nóng)民主體地位，尊重村民意愿，村莊規(guī)劃的編制實施離不開公眾參與。2019年5月29日發(fā)布的《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》中明確：“動員、組織村民以主人翁的態(tài)度，在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個環(huán)節(jié)積極參與村莊規(guī)劃編制”、“激勵引導熟悉當?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能人積極參與村莊規(guī)劃編制。支持投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)積極參與村莊規(guī)劃工作”。

然而，我國村莊規(guī)劃決策整體上仍以政府主導，公眾參與只是象征性的參與，公眾的積極性并不高?；谶@一現(xiàn)狀，本文從社會資本角度分析公眾參與策略。

1、社會資本概念

首次明確并系統(tǒng)闡述社會資本概念的是皮埃爾·布迪厄，他認為，社會資本是“實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認或承認的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，這一網(wǎng)絡(luò)為大家所共同熟悉和公認，而且或多或少是被制度化的”[1]。

詹姆斯·科爾曼認為：“社會資本是一種其所有者擁有的以其所處空間為范圍，以其所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)為中心的資源或資產(chǎn)”[2]，布朗在科爾曼的基礎(chǔ)上，明確了權(quán)利人的層次：微觀、中觀、宏觀[2]。

林南、福山等學者也對社會資本進行了研究，但羅伯特·普特南對社會資本的研究深受廣泛關(guān)注。普特南認為，社會資本是“社會組織的特征，如網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范，它們有利于互利的行動與合作” [3]。波茨提出了普特南未提及的社會資本負面作用，包括“排除圈外人、對團體內(nèi)部成員要求過多、限制成員個人自由和需要用規(guī)范消除差異” [2]。

普特南的社會資本概念中，認為，作為基礎(chǔ)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分為正式和非正式兩種，非正式網(wǎng)絡(luò)更具自發(fā)性和靈活性，正式網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為社團參與，分為橫向和垂直兩種，橫向網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系地位、權(quán)力相同的行為者，垂直網(wǎng)絡(luò)是不平等行為者結(jié)合到不對稱的等級和依附關(guān)系中，垂直網(wǎng)絡(luò)不能維系社會信任[4];“普遍的互惠規(guī)范是一種具有高度生產(chǎn)性的社會資本。遵守了這一規(guī)范的共同體，可以更有效地約束投機，解決集體行動問題” [5];“社會信任能夠從這樣兩個相互聯(lián)系的方面產(chǎn)生：互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)”? [5]。

2、社會資本對公眾參與應(yīng)用策略

運用社會資本理論，并進一步加強網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)系、發(fā)揮社會資本正向作用、引入反饋和信息共享機制，推動公眾參與民主有效。

2.1構(gòu)建公眾參與網(wǎng)絡(luò)，加強網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系

在不對等的垂直網(wǎng)絡(luò)外，構(gòu)建橫向公眾參與網(wǎng)絡(luò)，兩個相對獨立的網(wǎng)絡(luò)，需要增加聯(lián)動機制，特別是橫向網(wǎng)絡(luò)，需要建立其利益代表機構(gòu)，最終形成兩者的互動及制約，并通過非正式網(wǎng)絡(luò)與正式橫向公眾參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合，推動公眾參與和村莊規(guī)劃緊密銜接。

2.2建立互惠規(guī)范，規(guī)避負面作用

政府、村民組織、相關(guān)團體等機構(gòu)之間，通過社會資本形成的有效互惠規(guī)范，提供便利的同時限制行動，與行政制度共同發(fā)揮規(guī)避投機、權(quán)力尋租、外部不經(jīng)濟等的負面作用，維護公眾利益與公平公正，保障并提升公眾參與的權(quán)力。

社會資本更多的是一種集體行為，個人利益應(yīng)當給予兼顧，特別是弱勢群體，互惠規(guī)范在集體利益中，是有可能損害到少數(shù)人利益的。為此，村莊規(guī)劃需要納入救濟制度，維護弱勢群體和少數(shù)人的合法權(quán)益，減少社會資本的負面作用。

2.3確立反饋與信息共享機制，促進信任

在村莊規(guī)劃的編制、審批、實施等階段，實現(xiàn)公眾全過程參與，通過各種先進手段，保障公眾及時掌握和查詢信息，公眾需求、意見及時收集和反饋，與公眾參與網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范共同推動社會信任，為此，一是建立信息收集與共享機制，二是要建立反饋機制。

3、公眾參與體系構(gòu)建策略

基于上述分析，公眾參與體系構(gòu)建應(yīng)注重以下策略：

3.1重視公眾參與的社會主體構(gòu)建，促進網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系

在公眾參與的實際中，更多的權(quán)力在政府，致使公眾這一主人翁地位不明顯。體系構(gòu)建需注重橫向網(wǎng)絡(luò)，加強社會主體參與村莊規(guī)劃的機會和權(quán)利，橫向的社會主體包括企業(yè)、相關(guān)團體、村民組織等。

在網(wǎng)絡(luò)體系中，選擇能夠在公眾參與中實現(xiàn)橫向、垂直網(wǎng)絡(luò)的良好互動的村民組織或者中立的社會團體作為紐帶，規(guī)避村民規(guī)劃知識不足，也能夠表達公眾意愿，服務(wù)公眾。

3.2公眾參與互惠規(guī)范與行政制度構(gòu)建公眾參與保障體系

公眾參與的互惠規(guī)范是一種社會資本作用下形成的“契約”，社會主體的參與，促使政府、村民組織、企業(yè)、相關(guān)團體等各方之間形成參與機制，與行政制度一起，實現(xiàn)資源合理利用，保障公眾利益。政府應(yīng)建立救濟渠道，維護個體及弱勢群體利益。

3.3運用先進手段實現(xiàn)信息共享和反饋，促進公眾信任

現(xiàn)行我國公眾主要參與村莊規(guī)劃的手段為調(diào)查問卷、訪談、座談會以及村民會議等，規(guī)劃信息獲取主要為村內(nèi)公示等，最終的效果并未覆蓋大多數(shù)公眾參與進來。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，大多數(shù)村莊呈現(xiàn)人員外流，老人兒童等留守在村內(nèi)。村莊規(guī)劃的公眾參與需要結(jié)合實際選擇高效溝通手段，沒有暢通的信息共享與反饋渠道，信任難以建立。

通過政府主導、社會主體參與，加強駐村規(guī)劃師制度、規(guī)劃志愿者、村莊規(guī)劃圖文模型公示、宣講等讓公眾學習和獲取信息，結(jié)合時代特征和技術(shù)發(fā)展，創(chuàng)造性地提出多渠道、多手段的信息共享與反饋模式，主動搭建平臺，如運用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，通過論壇、通訊軟件、大數(shù)據(jù)、云計算等先進手段，構(gòu)建村莊規(guī)劃信息平臺，實現(xiàn)信息收集、共享與反饋更加高效、暢通。

總結(jié)：

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，村莊規(guī)劃將起引領(lǐng)和基礎(chǔ)作用，運用社會資本理論，推動公眾參與的積極性，實現(xiàn)自上而下和自下而上的密切聯(lián)動，會大力促進村莊規(guī)劃在資源利用、維護公平、高效實施等方面更加行之有效，對推進鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

參考文獻：

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[5]朱孟光.社會轉(zhuǎn)型期黨的群眾工作路徑的新選擇——基于社會資本理論的視角[J].哈爾濱市委黨校學報，2014（6）：56-59.