釋除社會(huì)疑慮，建立置業(yè)階梯

鄞益奮

澳門特區(qū)政府在2020年10月13日至12月11日期間推出《夾心階層住房方案》公開(kāi)諮詢文本，向社會(huì)各界廣泛諮詢包括夾心階層的定義、“夾屋”的居民身份限制、申請(qǐng)者資格和條件、申請(qǐng)者的收入和資產(chǎn)限制、定價(jià)方式、取得方式、禁售期及隨後轉(zhuǎn)售以及單位面積等八個(gè)方面內(nèi)容的意見(jiàn)，以便取得社會(huì)共識(shí)，為日後進(jìn)行有關(guān)法律起草奠定社會(huì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。

近年來(lái)，隨著澳門房?jī)r(jià)的持續(xù)高漲，解決夾心階層和青年人住房難的問(wèn)題一直是特區(qū)政府的重要目標(biāo)。早在2013年底，澳門特區(qū)政府便開(kāi)始委託研究機(jī)構(gòu)就“澳人澳地”的可行性和操作模式進(jìn)行分析，祈求推出幫助夾心階層和年輕人購(gòu)房的房屋政策。2014年5月，澳門特區(qū)政府推出《澳門本地居民置業(yè)安居計(jì)劃》的諮詢文本，試圖建立由私人市場(chǎng)、社會(huì)房屋、經(jīng)濟(jì)房屋以及“置業(yè)安居計(jì)劃”形成的多元的四層房屋供應(yīng)，讓澳門居民依據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)能力選擇相應(yīng)的置業(yè)途徑。在2014年“置業(yè)安居計(jì)劃”的諮詢中，社會(huì)並沒(méi)有取得廣泛的共識(shí)。贊成“置業(yè)安居計(jì)劃”的意見(jiàn)認(rèn)為，在澳門樓價(jià)急速上升的情況下，為確保市民安居，推行“置業(yè)安居計(jì)劃”是必須的;反對(duì)“置業(yè)安居計(jì)劃”的意見(jiàn)則認(rèn)為，“置業(yè)安居計(jì)劃”會(huì)爭(zhēng)奪公屋資源。正是由於沒(méi)有獲得社會(huì)共識(shí)，特區(qū)政府?dāng)R置了“置業(yè)安居計(jì)劃”。

當(dāng)前的夾心階層住房方案，在一定意義上講是“澳人澳地”和“置業(yè)安居計(jì)劃”的延續(xù)和發(fā)展。儘管近年來(lái)澳門通過(guò)填海和收回閒置土地等方式獲得了一批土地資源，粵澳深度合作區(qū)的建設(shè)也提供了4000多個(gè)單位的“澳門新街坊”，為澳門居民提供了新的置業(yè)選項(xiàng)，一定程度上緩解了土地資源不足的緊張狀態(tài)。然而，夾心階層住房方案，依然會(huì)面臨爭(zhēng)奪公屋資源的內(nèi)在困境。為此，需要進(jìn)行審慎的夾屋制度設(shè)計(jì)，確保在擴(kuò)大受惠對(duì)象的同時(shí)，維系社會(huì)公平。

創(chuàng)設(shè)夾心階層住房的必要性

2013年12月，澳門大學(xué)澳門研究中心在“房屋政策‘澳人澳地”研究報(bào)告中就指出，作為對(duì)現(xiàn)行公共房屋政策的一種補(bǔ)充，有必要適時(shí)推出針對(duì)澳門永久性居民中的“夾心階層”和年輕人的“澳人澳地”房屋政策，逐步形成屬於澳門永久性居民的“澳人澳地”房屋市場(chǎng)。澳門大學(xué)澳門研究中心對(duì)3，000位澳門市民進(jìn)行了專題電話調(diào)查，從電話調(diào)查結(jié)果來(lái)看，對(duì)出臺(tái)“澳人澳地”政策表示“支持”的被訪者近78%，表明大多數(shù)居民希望推出“澳人澳地”政策。

2015年6月，澳門房屋局發(fā)佈了“檢討《經(jīng)濟(jì)房屋法》諮詢總結(jié)報(bào)告”中提到，75%的個(gè)人意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)該/可以創(chuàng)設(shè)經(jīng)屋社屋之外的房屋種類。同一時(shí)間，房屋局也發(fā)佈了“《澳門本地居民置業(yè)安居計(jì)劃》諮詢總結(jié)報(bào)告”，從“諮詢意見(jiàn)表”收到的732條意見(jiàn)中，超過(guò)93.2%的意見(jiàn)認(rèn)同推行“本地居民置業(yè)安居計(jì)劃”。2020年5月，澳門中華新青年協(xié)會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上收集了約700份問(wèn)卷，接近90%的受訪青年認(rèn)同“夾心階層房屋”有助解決青年置業(yè)困難。

創(chuàng)設(shè)夾心階層住房，標(biāo)誌著政府的房屋政策從安全網(wǎng)走向適度普惠化發(fā)展，符合當(dāng)前社會(huì)福利適度普惠化的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)代國(guó)家在建設(shè)社會(huì)福利制度過(guò)程中，既要改變補(bǔ)缺型社會(huì)福利的“小福利”現(xiàn)狀，又要吸取福利國(guó)家的教訓(xùn)，謹(jǐn)防走福利國(guó)家普遍高福利的老路。建立適度普惠型福利模式，成為很多國(guó)家和地區(qū)推進(jìn)社會(huì)福利、改善民生的重要?jiǎng)?chuàng)新和必然選擇。因此，創(chuàng)設(shè)夾心階層住房，意味著澳門的房屋政策不再滿足於解決貧困人群和低收入人群的住房問(wèn)題，而是要擴(kuò)大政府房屋政策的受惠面，往適度普惠型的方向發(fā)展。在政府能力和資源條件允許的條件下，這種改善民生和社會(huì)福利的政策立場(chǎng)和取向是值得充分肯定的。

關(guān)於夾心階層住房的疑慮

儘管創(chuàng)設(shè)夾心階層住房有一定的民意基礎(chǔ)和理論支撐，然而也有社會(huì)意見(jiàn)不認(rèn)同夾心房屋。在2013年“本地居民置業(yè)安居計(jì)劃”的諮詢意見(jiàn)中，團(tuán)體意見(jiàn)就以反對(duì)推行計(jì)劃較多。在70 條團(tuán)體意見(jiàn)中，認(rèn)同的意見(jiàn)僅佔(zhàn)4.3%，無(wú)明確取態(tài)的佔(zhàn)28.6%，反對(duì)的意見(jiàn)則達(dá)67.1%。在當(dāng)前《夾心階層住房方案》公開(kāi)諮詢期間，也有社會(huì)意見(jiàn)坦言?shī)A屋制度的訂立是多餘的，可以通過(guò)調(diào)整經(jīng)屋制度來(lái)實(shí)現(xiàn)當(dāng)前夾屋制度想致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)：在經(jīng)濟(jì)房屋和私人樓宇之間承擔(dān)補(bǔ)充角色，向中等收入人群，即希望提升居住環(huán)境卻無(wú)力追上私人樓宇售價(jià)升幅的本地居民，提供另一種置業(yè)途徑。

批評(píng)意見(jiàn)認(rèn)為，澳門房屋政策的癥結(jié)是私人房屋和公共房屋供應(yīng)量不足的問(wèn)題，而不是房屋階梯的問(wèn)題。資料表明，在2013年的經(jīng)屋申請(qǐng)中，有40000多個(gè)家庭申請(qǐng)，供應(yīng)量只有1900個(gè)單位;2019年的經(jīng)屋申請(qǐng)中，有37487個(gè)家庭提出申請(qǐng)，而供應(yīng)量3011個(gè)單位?？梢?jiàn)，澳門經(jīng)濟(jì)房屋是嚴(yán)重的供應(yīng)失衡。因此，多設(shè)一個(gè)房屋階梯並無(wú)法解決澳門居民住房的問(wèn)題。政府要做的是增加房屋的供應(yīng)量，而不是經(jīng)屋社屋化、夾屋經(jīng)屋化的改革。

批評(píng)者指出，澳門經(jīng)濟(jì)房屋除了供應(yīng)量不足的問(wèn)題外，更主要的是經(jīng)濟(jì)房屋的分配制度出現(xiàn)了問(wèn)題?，F(xiàn)行澳門的經(jīng)屋分配方式是分組抽籤，而分組比抽籤有更實(shí)質(zhì)性的意義。在當(dāng)前的核心家團(tuán)組、非核心家團(tuán)組以及個(gè)人申請(qǐng)組的分組中，基本上只有進(jìn)入核心家團(tuán)組的申請(qǐng)者才有希望分配到經(jīng)濟(jì)房屋，而進(jìn)入非核心家團(tuán)組以及個(gè)人申請(qǐng)組的申請(qǐng)者，基本上是不可能分配到經(jīng)濟(jì)房屋，被視為陪跑者。從2011年《經(jīng)濟(jì)房屋法》以來(lái)，實(shí)際上能獲得購(gòu)買公屋機(jī)會(huì)的，多數(shù)是家團(tuán)中有長(zhǎng)者或殘疾人士的核心家團(tuán)。

關(guān)於夾心階層住房的疑慮，根本上是因?yàn)榘拈T土地資源緊缺，人們擔(dān)心推出的“置業(yè)安居計(jì)劃”或夾心階層住房會(huì)爭(zhēng)奪公屋資源。此次特區(qū)政府雖然強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)時(shí)特區(qū)政府土地資源儲(chǔ)備明顯增加，但在土地資源依然緊張的澳門社會(huì)，本質(zhì)上依然存在夾屋和公屋的資源競(jìng)逐關(guān)係。由此，如何從對(duì)夾屋制度進(jìn)行合理的制度定位，確保夾屋制度對(duì)經(jīng)濟(jì)房屋的補(bǔ)充關(guān)係，消除人們對(duì)夾屋制度爭(zhēng)奪公屋資源的擔(dān)憂，實(shí)現(xiàn)房屋政策安全網(wǎng)和適度普惠化的統(tǒng)一，是夾心階層住房方案的重中之重。

建立置業(yè)階梯，平衡住房需求

回應(yīng)不同收入居民特別是夾心階層、青年人的住房需求，構(gòu)建合理的置業(yè)階梯，是新一屆特區(qū)政府的施政重點(diǎn)。賀一誠(chéng)行政長(zhǎng)官提出了五個(gè)階梯的房屋政策：第一是社屋、第二是經(jīng)屋、第三是需社會(huì)討論的夾心階層房屋，第四是面向長(zhǎng)者的公寓，第五是私樓。由此可見(jiàn)，夾心階層房屋是五個(gè)階梯房屋政策的第三階梯，致力於解決的是中等收入階層的本地居民的住房問(wèn)題。

當(dāng)前，澳門的社會(huì)房屋是提供給經(jīng)濟(jì)陷於貧困的家庭，經(jīng)濟(jì)房屋經(jīng)過(guò)近幾年的改革，實(shí)際上也變成了提供給解決較為弱勢(shì)的家庭。雖然近幾年經(jīng)濟(jì)房屋的收入上限調(diào)整，經(jīng)屋的申請(qǐng)條件覆蓋到澳門超過(guò)80%的居民，但實(shí)際上只有家庭有長(zhǎng)者或殘疾人士的核心家團(tuán)才能購(gòu)買經(jīng)濟(jì)房屋。這表明了，絕大部分的澳門中等收入居民在澳門是根本不可能指望買得到經(jīng)濟(jì)房屋的。在樓價(jià)居高不下的情況下，中等收入居民特別是青年人的置業(yè)需求渴望得到滿足。這在現(xiàn)有的房屋政策格局下似乎是很難實(shí)現(xiàn)的。而新一屆特區(qū)政府提出的置業(yè)階梯的計(jì)劃和政策，特別是此次夾心階層住房方案的公開(kāi)諮詢，無(wú)疑使中等收入居民置業(yè)看到了新的希望和曙光。

由於當(dāng)前經(jīng)濟(jì)房屋每月收入上限為一人家團(tuán)38910澳門元，二人家團(tuán)為77820澳門元，已經(jīng)覆蓋到澳門超過(guò)80%的居民。因此，如果把申請(qǐng)夾屋每月收入下限定位為經(jīng)屋的上限，就相當(dāng)於把實(shí)際的中等收入人士排除在夾屋申請(qǐng)者之外，這其實(shí)是違背於夾屋“中等收入階層房屋”的特定內(nèi)涵?；洞?，申請(qǐng)夾屋每月收入下限應(yīng)低於經(jīng)屋每月上限。至於如何劃定申請(qǐng)夾屋每月收入的上下限，則需要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究和論證，可考慮以月收入中位數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，再尋求廣泛的社會(huì)共識(shí)，最終科學(xué)設(shè)定房屋階梯劃分的標(biāo)準(zhǔn)。

值得強(qiáng)調(diào)的是，夾屋制度的設(shè)計(jì)，需要在整個(gè)置業(yè)階梯中做出整體的考量，才能最終平衡社會(huì)各階層的住房需求，實(shí)現(xiàn)房屋政策安全網(wǎng)和適度普惠化的統(tǒng)一。例如，在現(xiàn)行經(jīng)屋每月收入上限不做改變的情況下，如果申請(qǐng)夾屋每月收入下限低於經(jīng)屋每月上限，就有一部分本地居民具有申請(qǐng)經(jīng)屋、又有申請(qǐng)夾屋的雙重資格。這可能會(huì)導(dǎo)致收入較低、只具有申請(qǐng)經(jīng)屋的居民的不滿。這就需要對(duì)原來(lái)經(jīng)濟(jì)房屋的分配制度做出改革，使得經(jīng)濟(jì)房屋分配優(yōu)先於中低收入的居民，使得中低收入的居民擁有購(gòu)買經(jīng)濟(jì)房屋的可能性較高，而中等及中高收入的居民雖然擁有經(jīng)屋和夾屋兩種申請(qǐng)資格，但購(gòu)買經(jīng)屋的可能性較低，從而對(duì)不同階層居民的住房需求和權(quán)利進(jìn)行平衡，最終實(shí)現(xiàn)在擴(kuò)大受惠面的同時(shí)，原有受惠者的利益不會(huì)受到影響或損害，確保房屋政策走向增量改革。