解讀“十四五”規(guī)劃及二三五遠景展望

趙晗 宋佳榮

2020年10月26日至29日，十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）。11月3日，《建議》全文公布?！督ㄗh》不僅明確了“十四五”時期的階段性目標任務，還清晰描繪了2035年的遠景目標和發(fā)展藍圖，深刻回答了在新時代中國要怎樣發(fā)展以及如何開展現(xiàn)代化建設(shè)的重大命題，具有重要歷史意義。我們就“十四五”規(guī)劃與前序“五年規(guī)劃”進行了對比，并對“十四五”時期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的重點章節(jié)進行了深入解讀。同時，就二〇三五年遠景目標隱含的經(jīng)濟增速進行了動態(tài)測算：2035年實現(xiàn)“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平”仍需4.5%～5.3%的GDP增速。展望“十四五”時期甚至更長遠的將來，中國有能力、有信心在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中創(chuàng)造新的光輝業(yè)績。

“十四五”規(guī)劃與前序“五年規(guī)劃”的對比

五中全會是歷屆中央政府審議制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“五年規(guī)劃（計劃）”建議的會議。從1953年第一個“五年計劃”開始，至今我國已經(jīng)編制十個“五年計劃”，以及三個“五年規(guī)劃”?！笆奈濉币?guī)劃是我國全面建成小康社會后開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃，意義重大。本次有關(guān)“十四五”規(guī)劃的《建議》共包括十五個部分，其中一、二部分是總論，最后是結(jié)論，中間內(nèi)容含十二個章節(jié)（48條內(nèi)容）。通過《建議》，我們就2021年將要出臺的“十四五”規(guī)劃與近三個“五年規(guī)劃”尤其是“十三五”規(guī)劃進行了梳理與對比，認為“十四五”規(guī)劃在發(fā)展理念上有對前序規(guī)劃的延續(xù)，如要堅定不移地貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念等，但同時也有一些不同和轉(zhuǎn)變。

首次在“五年規(guī)劃”中提出遠景目標。早在“九五計劃”中，國家曾提出過2010年遠景目標，而此后的“五年規(guī)劃（計劃）”中，均未再次提出遠景目標。本次會議首次在“五年規(guī) 劃”中提出遠景發(fā)展目標，即到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。我們認為，遠景目標的設(shè)置有助于未來更好地落地三個五年規(guī)劃，逐步達到既定目標的過程將更加有序，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、整體性和階段性目標之間的銜接與連續(xù)。

發(fā)展環(huán)境面臨深刻變化。十八屆五中全會認為，我國“十三五”時期仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)。但在“十四五”時期，十九屆五中全會延續(xù)了2020年“730政治局會議”的判斷，即“當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化”。本次會議尤其提到，“國際力量對比深刻調(diào)整”。當前逆全球化、民粹主義、貿(mào)易保護主義有抬頭趨勢，新冠疫情發(fā)生后全球經(jīng)濟面臨衰退，加劇了外部環(huán)境的惡化，而國內(nèi)人口紅利和低勞動成本等優(yōu)勢減少，我國面臨的發(fā)展環(huán)境不穩(wěn)定性和不確定性明顯增加。

經(jīng)濟增速具體目標有所淡化。我們在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，這是首次在“五年規(guī)劃”中沒有提及具體的增速目標。例如，“十三五”時期，中央明確提出“經(jīng)濟保持中高速增長，到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”。但從《建議》看，“十四五”時期我國經(jīng)濟社會的發(fā)展是“以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題”，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效將是未來五年的工作重點。未來我國可能使用其他能夠全面衡量經(jīng)濟增長質(zhì)量的考核指標代替GDP增速，如失業(yè)率、研發(fā)投入、環(huán)保等（見表1）。

更加突出安全問題?！笆濉币?guī)劃提出，“實施國家安全戰(zhàn)略，堅決維護國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、信息、國防等安全”。與“十三五”時期相比，“十四五”規(guī)劃更加強調(diào)安全問題，“安全”一詞在《建議》全文中出現(xiàn)的頻率最高，達到66次?！鞍踩钡姆懂犚灿兴卣?，強調(diào)要“統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全”。在第十三部分的50條中，整段詳細論述了“經(jīng)濟安全”，突出強調(diào)“實現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，增強產(chǎn)業(yè)體系抗沖擊能力”。此外，黨的十八大以來，習近平總書記反復強調(diào)要維護金融安全，把防控金融風險放到更加重要的位置?！熬S護金融安全，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線”在本次《建議》中也再被提及，表明其意義重大。

“十四五”時期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的重點解讀

展望“十四五”時期，我國面臨的發(fā)展環(huán)境將更加復雜、不確定因素更多，“十四五”規(guī)劃的實施可能會難于以往。在這種環(huán)境下，關(guān)鍵在于保持戰(zhàn)略定力，辦好自己的事，抓住機遇，奮勇前進。

科技自主創(chuàng)新成為國家發(fā)展戰(zhàn)略支撐?！督ㄗh》中，國家把“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”這一條擺在了重要位置，并進行了專章部署。一是我國核心關(guān)鍵技術(shù)、自主創(chuàng)新能力仍然薄弱。目前，我國的制造業(yè)產(chǎn)值已位居世界第一。據(jù)世界銀行披露，我國制造業(yè)增加值在全球的占比約為28.3%（2018）。我國工業(yè)體系規(guī)模龐大、門類齊全，且近年來研發(fā)經(jīng)費投入、論文和專利產(chǎn)出大幅增長。但總體來看，我國自主創(chuàng)新能力仍然薄弱，很多關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備受制于人，處于被動局面。例如，我國是全球最大的半導體與集成電路消費市場，但是90%依賴進口，自給比例僅約10%。2019年，中國半導體進口額為3055億美元（與全國研發(fā)經(jīng)費基本相當），占全國GDP（99萬億元）的2.2%，遠超原油進口額（2387億美元）。二是預計“十四五”期間科技創(chuàng)新力量將全面強化。面對嚴重的“卡脖子”問題，我國將加大對核心技術(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域的掌控力。根據(jù)《建議》，未來要把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，預計將在科技創(chuàng)新領(lǐng)域傾注大量資源并進行體制層面的改革，加大基礎(chǔ)性研究的投入力度，推動產(chǎn)學研深度融合。尤其在“人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領(lǐng)域”將有所布局，提升我國戰(zhàn)略安全領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力。

加速構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。當前全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈正面臨深刻重塑，歐美等發(fā)達國家持續(xù)尋求擴大制造業(yè)優(yōu)勢。在復雜的國際環(huán)境下，產(chǎn)業(yè)鏈安全和抗沖擊能力事關(guān)我國國家安全和經(jīng)濟穩(wěn)定。因此，“十四五”規(guī)劃提出，“加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級”。一是提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平。一方面，《建議》提出，“分行業(yè)做好供應鏈戰(zhàn)略設(shè)計和精準施策，推動全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級”。分行業(yè)設(shè)計供應鏈戰(zhàn)略更具有前瞻性和精準性，有利于產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展的銜接，將顯著提高我國產(chǎn)品的質(zhì)量和國際競爭力。另一方面，《建議》提到“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定”。這一條特別放在“十四五規(guī)劃”中有其特殊用意。我國現(xiàn)在處于工業(yè)化中后期，制造業(yè)比重已由2006年高峰時期的32%左右降至2019年的27%。制造業(yè)是立國之本。我國應吸取一些國家產(chǎn)業(yè)“空心化”的教訓，做大做強制造業(yè)，并借助數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展推動制造業(yè)智能化發(fā)展與技術(shù)升級。二是發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，為關(guān)鍵領(lǐng)域布局。2019年，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達到11.5%，較2014年提高3.9個百分點，已成為推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要源泉。疫情后，應用新科技成果、新興技術(shù)而形成一定規(guī)模的新產(chǎn)業(yè)將成為下一輪趨勢變化的起點?！督ㄗh》尤其提出，“加快壯大新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等產(chǎn)業(yè)”，這必將提升產(chǎn)業(yè)新活力，成為經(jīng)濟增長新引擎。三是數(shù)字化發(fā)展是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的重要推動力。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為與土地、勞動力、資本、技術(shù)并列的五大生產(chǎn)要素之一。尤其是新冠疫情發(fā)生后，數(shù)字要素已成為實體經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，在經(jīng)濟復蘇、穩(wěn)定就業(yè)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。展望“十四五”，數(shù)字化發(fā)展的主要趨勢體現(xiàn)在兩個方面。一方面是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，5G、區(qū)塊鏈、人工智能和數(shù)字文化等新一代信息技術(shù)加快發(fā)展，新的數(shù)字化產(chǎn)業(yè)不斷壯大。另一方面是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)將成為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，智能制造、數(shù)字化管理等成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢。

擴大內(nèi)需是戰(zhàn)略基點，國內(nèi)市場仍有待挖掘。2020年5月14日，中共中央政治局常委會會議首次提出“雙循環(huán)”新發(fā)展格局概念，此后新發(fā)展格局的框架在中央多個場合的闡述中不斷明晰。在“十四五”規(guī)劃中，中央再提“雙循環(huán)”，并提出“堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，加快培育完整內(nèi)需體系”，明確了要“全面促進消費，拓展投資空間”。在我國當前發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化的情況下，挖掘超大規(guī)模國內(nèi)市場、擴大內(nèi)需可進一步形成和完善國內(nèi)大循環(huán)，并以此促進國內(nèi)循環(huán)和國際循環(huán)的聯(lián)動。一是消費仍有較大潛力可挖掘。居民消費是最大的內(nèi)需，也是超大規(guī)模國內(nèi)市場的直接體現(xiàn)。2019年，中國人口占世界人口的比重為18.2%，GDP占世界比重約為16.4%。但我國最終消費支出額僅占世界總額的12.1%。若我國的消費支出額在世界的占比能與GDP占比相當，則意味著還有約4個百分點的消費潛力可以挖掘。二是拓展投資要與高質(zhì)量發(fā)展緊密結(jié)合。挖掘固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟增長的貢獻潛力，需要繼續(xù)調(diào)整過度依賴投資驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式，持續(xù)促進發(fā)展方式的優(yōu)化。未來擴大有效投資的重點是支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)?！皟尚乱恢亍苯ㄔO(shè)不僅可以改善公共基礎(chǔ)設(shè)施水平、提升城鎮(zhèn)化水平及國家安全保障能力，還可帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供更多就業(yè)崗位，對上下游產(chǎn)業(yè)鏈的拉動效果和投資乘數(shù)效應非常顯著。

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動”?！督ㄗh》提出，既要“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興”，又要“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”。一是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展空間仍十分巨大。目前我國城鎮(zhèn)化率剛超過60%（2019）。在我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃下，按照近三年1.08個百分點（近十年均值為1.23個百分點）的增速水平，預計未來十年城市化率有望持續(xù)提高并突破70%。未來應優(yōu)化主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的城市群經(jīng)濟布局，并輻射帶動周邊中小城市共同參與分工合作、共同發(fā)展。二是“鄉(xiāng)村振興”繼續(xù)全面推進?！笆濉逼陂g，我國5575萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，糧食年產(chǎn)量連續(xù)五年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，農(nóng)業(yè)競爭力和鄉(xiāng)村建設(shè)水平得到極大提升。而根據(jù)《建議》的規(guī)劃，“十四五”期間，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系將進一步健全，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效等方面將更上一層樓。三是激發(fā)區(qū)域板塊內(nèi)生性增長的巨大潛力。由于政策、市場和資本等區(qū)域分化嚴重，導致長期以來形成了區(qū)域不平衡的發(fā)展格局，也未能建立起比較統(tǒng)一開放的內(nèi)需市場。而以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江三角洲區(qū)域一體化、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃、西部陸海新通道為代表的區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是我國搭建統(tǒng)一開放市場的重要戰(zhàn)略舉措，也是聯(lián)通新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，可激發(fā)區(qū)域板塊內(nèi)生性增長的巨大潛力。

不斷完善宏觀經(jīng)濟治理體系，建立現(xiàn)代財稅金融體制?！笆奈濉睍r期，我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境不確定性、不穩(wěn)定因素增多，對宏觀經(jīng)濟治理與政策調(diào)控提出了更高的要求。一是要不斷完善宏觀經(jīng)濟治理體系。2020年5月，中央在《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》中首次提出“完善宏觀經(jīng)濟治理體制”?！督ㄗh》對宏觀經(jīng)濟治理進行再部署，并強調(diào)“以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合”，可以預見，未來我國的宏觀治理將更具全面性、系統(tǒng)性。此外，《建議》還強調(diào)“加強國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)”。新冠疫情發(fā)生后，世界經(jīng)濟韌性和全球經(jīng)濟治理能力面對嚴峻考驗，更需要國際社會同心協(xié)力、同舟共濟。未來在遏制全球新冠疫情蔓延的基礎(chǔ)上，中國作為全球第二大經(jīng)濟體要堅持多邊主義，加強協(xié)調(diào)同主要經(jīng)濟體的宏觀經(jīng)濟政策，承擔應有責任。二是建立現(xiàn)代財稅金融體制。目前我國財稅金融領(lǐng)域仍存在一些問題，如整體債務杠桿率偏高，地方政府債務存量處置難，貨幣政策調(diào)節(jié)易松難緊，金融市場仍以間接融資為主等?！督ㄗh》首次提出“建立現(xiàn)代財稅金融體制”，其背后含義深刻。展望“十四五”，財稅政策將更好地服務于國家治理，預計在財稅政策體系方面會有新突破，如提高直接稅比重、完善地方稅體系、加強預算約束等。金融體制將更加健全，尤其是構(gòu)建金融有效支持實體經(jīng)濟的體制機制，完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，提高直接融資比重等。

有序推動對外開放，實現(xiàn)互利共贏。加入WTO以來，中國的高速經(jīng)濟增長較多得益于對外開放，未來的發(fā)展依然離不開對外開放。一是對外開放可促進中國各產(chǎn)業(yè)更充分地參與國際市場競爭。“高質(zhì)量引進來和高水平走出去”可取長補短，拓寬眼界。有序開放將有利于帶動國內(nèi)創(chuàng)新、推動改革，不斷實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，鞏固中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈中的地位。二是對外開放給中國帶來新機遇。近期，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）正式簽署。據(jù)工業(yè)和信息化部賽迪研究院測算，RCEP可以分別提升“十四五”期間中國出口、進口、投資、GDP增速1.95個、1.63個、0.09個、0.04個百分點。且RCEP還給予老撾、緬甸、柬埔寨等最不發(fā)達國家關(guān)于市場開放過渡期安排的待遇，實現(xiàn)互利共贏。展望“十四五”時期，預計我國將進一步拓展外部合作并積極參與全球經(jīng)濟治理，給中國發(fā)展帶來新機遇。三是開放的同時要兼顧安全。國際經(jīng)驗及我國實踐證明，應兼顧開放與安全，開放的節(jié)奏要循序漸進。未來我們要根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢變化，把握開放的主動權(quán)，關(guān)注開放的節(jié)奏和風險。

二〇三五年遠景目標中隱含經(jīng)濟增速的簡要測算

《建議》提出了到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標，涉及對我國經(jīng)濟、科技、文化、人民生活、綜合國力等的遠景展望。其中，最受關(guān)注的就是“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平，中等收入群體顯著擴大，基本公共服務實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”。我們認為，雖然2035年遠景目標和“十四五規(guī)劃”以定性描述為主，但其中也蘊含著定量要求。那么，“中等發(fā)達國家水平”究竟是什么水平？我國應該維持多高的GDP增速才能在2035年實現(xiàn)這個目標呢？根據(jù)我們的測算，在不出現(xiàn)重大變化的情況下，未來十五年我國GDP增速可能需要4.5%～5.3%來達到目標。