特大城市治理“全周期管理”的三個(gè)維度

王凡榮

[摘 要]“全周期管理”概念起源于企業(yè)產(chǎn)品管理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)注重企業(yè)產(chǎn)品的整個(gè)“生命過程”和運(yùn)行規(guī)律。將其創(chuàng)造性“移植”到社會(huì)治理領(lǐng)域，是對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的又一次偉大理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。作為社會(huì)治理領(lǐng)域的新嘗試，可以從歷史、理論和現(xiàn)實(shí)三個(gè)維度更好地認(rèn)識(shí)和理解城市發(fā)展特別是特大城市發(fā)展的“全周期管理”理念。

[關(guān)鍵詞]特大城市;全周期管理;治理能力

今年3月10日，習(xí)近平在湖北省武漢市考察疫情防控工作時(shí)指示，“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。

“全周期管理”概念起源于企業(yè)產(chǎn)品管理領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)要注重企業(yè)產(chǎn)品的整個(gè)“生命過程”和運(yùn)行規(guī)律。其完整流程包括管理產(chǎn)品從市場需求、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、經(jīng)銷、使用到后期的保障服務(wù)以及回收再處置的全生命周期中的信息與過程。此后，該概念被不斷引申運(yùn)用到諸如健康管理、安全管理等領(lǐng)域。習(xí)近平總書記在談到如何補(bǔ)齊治理體系的短板和弱項(xiàng)時(shí)，提出了樹立“全周期管理”意識(shí)，不僅是對(duì)概念外延的創(chuàng)造性“移植”，更是對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的又一次偉大理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。

作為社會(huì)治理領(lǐng)域的新探索，筆者認(rèn)為，可以從歷史、理論和現(xiàn)實(shí)三個(gè)維度，更好地認(rèn)識(shí)和理解城市發(fā)展特別是特大城市發(fā)展的“全周期管理”理念。

一、深刻認(rèn)識(shí)“全周期管理”理念的歷史維度

從歷史維度來看，“全周期管理”理念來源于對(duì)城市發(fā)展的整體性認(rèn)知以及國家治理理念的探索。

1.城市“有機(jī)體”是認(rèn)識(shí)“全周期管理”理念的前提

從歷史與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展歷程來看，城市化是人類社會(huì)高度發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是一個(gè)充滿各種矛盾和危機(jī)的過程。讓城市成為有秩序且可持續(xù)發(fā)展的文明有機(jī)體，是當(dāng)下中國乃至世界必須面對(duì)的重要課題。

為此，西方城市研究專家如芒福德、索賈、列斐弗爾與哈維等人提出了“有機(jī)體”論，認(rèn)為“城市是不同要素的有機(jī)聚集體”“一種人造、人化的綜合空間，城市也就是人對(duì)空間的具體生產(chǎn)”①。那么如何理解這種認(rèn)識(shí)？

從本質(zhì)來看，縱觀世界城市發(fā)展的形態(tài)——千姿百態(tài)。不同的城市，其功能和結(jié)構(gòu)也不盡相同，但無論面對(duì)何種形態(tài)的城市，萬變不離其宗，城市的基本組成要素是不變的，即都包含了一定的場域、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑、人類的生存發(fā)展等要素。而這恰恰與生物有機(jī)體的組成形式相類似，分工明確但又合作協(xié)同，共同支持著生命體的持續(xù)健康的運(yùn)轉(zhuǎn)，所以，“有機(jī)體”是對(duì)城市本質(zhì)內(nèi)涵的最佳詮釋。

從運(yùn)作過程來看，城市的發(fā)展過程不僅是人類社會(huì)的影子，又是社會(huì)的載體和縮影。在一個(gè)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的運(yùn)轉(zhuǎn)鏈條中，有機(jī)化就是要整合和協(xié)調(diào)好各個(gè)要素的主次關(guān)系和比例結(jié)構(gòu)，社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展才能真正實(shí)現(xiàn)。

從發(fā)展結(jié)果上講，只有良性的運(yùn)作機(jī)制才能保障城市的健康發(fā)展。城市要能夠按照自身的內(nèi)在邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)，其結(jié)果便體現(xiàn)在是“有序”上。這種“有序”既涵蓋了“常態(tài)化”狀態(tài)，更包含了“非常態(tài)化”的突發(fā)狀態(tài)，在一系列的“問題”“矛盾”“危機(jī)”的產(chǎn)生、解決與轉(zhuǎn)化中實(shí)現(xiàn)城市的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

簡言之，不能簡單化地將城市設(shè)定為一種經(jīng)濟(jì)抑或政治的結(jié)合體，而是應(yīng)該把城市看成由各類要素系統(tǒng)空間化聚集的活的有機(jī)體。城市“有機(jī)體”勢(shì)必是理解城市和善治城市的必然前提，其不僅賦予了城市有機(jī)性甚至是類似生命體的本質(zhì)內(nèi)涵，更為城市的建設(shè)和治理厘清了其中的內(nèi)在邏輯和實(shí)踐方向。

2.“全周期管理”是國家治理理念的繼承和延續(xù)

如果從社會(huì)治理現(xiàn)代化高度來看，“全周期管理”理念是探索完善城市基層治理體系的一種新的嘗試。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，這次疫情是對(duì)治理體系和治理能力的一次大考，既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)。強(qiáng)化“全周期管理”理念，就是要將疫情期間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為今后努力發(fā)展的寶貴資源，通過打通條塊分割，破除傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的點(diǎn)狀管理模式。

中國城市社會(huì)治理是伴隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程同步開始的。自20世紀(jì)“單位制”解體之后，傳統(tǒng)的高度計(jì)劃模式已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)治理需要。從20世紀(jì)90年代民政部提出社會(huì)建設(shè)開始，中國社會(huì)治理改革力度之大前所未有，如十八大報(bào)告中指出要在“改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”、十八屆三中全會(huì)中提出要“創(chuàng)新治理體制”建設(shè);到后來的十九大報(bào)告以及十九屆四中全會(huì)中關(guān)于推進(jìn)國家現(xiàn)代化治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)等。政策演化的路徑，實(shí)際上直觀地體現(xiàn)了國家對(duì)社會(huì)治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化和治理理念的完善。“全周期管理”理念的提出，既是對(duì)十九大以來黨的社會(huì)治理政策的一貫繼承和延續(xù)，同時(shí)也是對(duì)于目前治理的不足與短板的一次系統(tǒng)性地解構(gòu)和重新建構(gòu)的過程，特別是對(duì)疫情發(fā)生以來所暴露的諸多管理和體制弊病、基層治理能力水平不足等問題的一次系統(tǒng)性審視，必然有利于提高國家治理能力和治理水平。

二、深刻理解“全周期管理”的理論維度

自工業(yè)革命以來，城市在不斷發(fā)展的同時(shí)也隨之帶來了一系列的城市問題（城市?。?。究其原因，其中既有城市自身無限制膨脹帶來的惡果，也包含了人類治理能力不足帶來的各種弊端和矛盾。特別是進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之后，各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題會(huì)不斷帶來新的考驗(yàn)。人類在不斷突破傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的約束下，面對(duì)各種現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)也越加嚴(yán)峻，如環(huán)境污染問題、貧富分化等?！叭芷诠芾怼弊鳛槌鞘兄卫淼男抡摂?，蘊(yùn)含著豐富的馬克思主義哲學(xué)思想，從辯證法、唯物史觀和認(rèn)識(shí)論的角度來分析新論斷的衍生邏輯，可以找到“全周期管理”的理論根源。

一是馬克思主義的矛盾論維度。辯證法指出事物是在矛盾運(yùn)動(dòng)的作用下向前發(fā)展的。第一，城市的發(fā)展遵循矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律，通過研究問題、分析問題，抓住問題的關(guān)鍵，最終找到解決問題的對(duì)策和路徑。唯物辯證法告訴我們，世界是物質(zhì)的，物質(zhì)是運(yùn)動(dòng)的，運(yùn)動(dòng)是有規(guī)律的，而規(guī)律是可以認(rèn)識(shí)的，這就意味著城市的發(fā)展規(guī)律是能夠認(rèn)識(shí)和可以利用轉(zhuǎn)化的，這既符合馬克思的社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)理論。正如馬克思所言，正是因?yàn)檫@種矛盾關(guān)系以及矛盾運(yùn)動(dòng)才使得社會(huì)不斷處于變化發(fā)展的過程之中，才能推動(dòng)人類社會(huì)的向前發(fā)展。第二，矛盾的不平衡性決定了城市社會(huì)治理的方向和內(nèi)容。在城市發(fā)展當(dāng)中，存在諸多的問題，比如城市治理在公共政策、社會(huì)資源和服務(wù)方面存在的問題，因此，只有抓住城市治理短板這個(gè)“牛鼻子”，抓住重點(diǎn)和主流，才能最終構(gòu)建協(xié)同高效治理體系。

二是馬克思主義的唯物史觀維度。在唯物史觀的視域下，“全周期管理”理念反映了兩個(gè)方面的內(nèi)容。一方面是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的決定性作用。縱觀我國城市社會(huì)治理理念的變遷，可以發(fā)現(xiàn)隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提升，我國社會(huì)的主要矛盾也由“人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。人民生活水平的提升，社會(huì)關(guān)系的日益緊密，也導(dǎo)致了人民的需求更加多樣化、利益格局也越發(fā)多元化，這既是社會(huì)發(fā)展的過程更是發(fā)展的必然結(jié)果，決定了我們的政策制定以及對(duì)于城市的治理理念也隨之進(jìn)行調(diào)整。另一方面，馬克思主義的群眾史觀指出，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)歷史向前發(fā)展的動(dòng)力，而唯物史觀是以是否有利于無產(chǎn)階級(jí)和人民群眾作為其歷史出發(fā)點(diǎn)，從根本上看馬克思主義唯物史觀體現(xiàn)的是“人民至上”的準(zhǔn)則和理念②。“全周期管理”理念正是基于這樣一種理念，不僅尋求人民群眾參與到社會(huì)治理當(dāng)中，并成為社會(huì)治理的最大受益者和最終評(píng)判者;同時(shí)，也以滿足人民群眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

三是馬克思主義的認(rèn)識(shí)論維度。按照馬克思主義的認(rèn)識(shí)論維度，中國城市的發(fā)展以及對(duì)于城市的理解恰恰是“知”與“行”相統(tǒng)一的結(jié)果。第一，“全周期管理”理念的提出是由當(dāng)下城市社會(huì)治理基礎(chǔ)之上發(fā)展而來的。社會(huì)的快速變化、特別是新冠疫情的考驗(yàn)，顯示了新的理念的提出具有必然性?！俺鞘刑貏e是超大城市既是發(fā)展增長極，也是風(fēng)險(xiǎn)集聚點(diǎn)”。發(fā)展成績好，并不等同于風(fēng)險(xiǎn)治理一定好。第二，“后疫情時(shí)代”中國的城市建設(shè)實(shí)踐需要新理論來指導(dǎo)。恩格斯說：“社會(huì)一旦有技術(shù)上的需要，這種需要就會(huì)比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進(jìn)?！背鞘泄芾碚咭軌蛲黄乒逃械慕巧季S，不能僅僅做“滅火隊(duì)”，習(xí)慣于“治已病而非治未病，治已亂而非治未亂”，城市治理需要有正確的理論“燈塔”指導(dǎo)前進(jìn)的“航向”。第三，新論斷的真理性仍然需要城市基層社會(huì)治理的實(shí)踐來檢驗(yàn)。正是基于對(duì)于理論的不斷探索，才能夠指引中國城市治理能力和治理水平不斷提高和完善。

三、深刻把握“全周期管理”的實(shí)踐維度

探索超大城市的現(xiàn)代化治理新路子需要對(duì)于城市的本質(zhì)特點(diǎn)、城市發(fā)展水平有準(zhǔn)確的把握，對(duì)于阻礙城市發(fā)展的治理短板有清晰的認(rèn)識(shí)?！叭芷诠芾怼崩砟畹膶?shí)踐維度實(shí)質(zhì)上是對(duì)于城市的基本特征進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性的把握，找出不同層面的短板所在，從而增強(qiáng)城市韌性。

一是城市全方位開發(fā)實(shí)踐的必然要求?，F(xiàn)代化的城市發(fā)展過程應(yīng)該包括三個(gè)方面的實(shí)踐③：首先是生態(tài)環(huán)境、不同類型的土地、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和建設(shè)，這主要是硬件的開發(fā)過程;其次是城市自身的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生活設(shè)施、制度規(guī)章等涉及民眾精神文化與城市制度開發(fā)方面的實(shí)踐過程;最后是社會(huì)成員的行為養(yǎng)成、思維方式、道德素養(yǎng)以及價(jià)值觀念等逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市民的過程，這是作為城市市民自身開發(fā)和建設(shè)的過程。實(shí)際上，在整個(gè)城市發(fā)展實(shí)踐當(dāng)中，物質(zhì)、制度與文化以及民眾自身三個(gè)方面的實(shí)踐內(nèi)容并非存在天然的先后順序，而是并行不悖的整體性過程。如果將前一個(gè)方面的開發(fā)定性為城市的“數(shù)量”特征，那么后兩個(gè)方面則更傾向于一種社會(huì)文化性的“質(zhì)量”特征。很顯然，目前第一個(gè)層面的“數(shù)量”特征發(fā)展得比較好，但是后兩個(gè)“質(zhì)量”特征發(fā)展水平相對(duì)較弱，其直接后果便是基層治理的內(nèi)卷化，這也成為基層治理遭受詬病的重要原因之一。

二是建構(gòu)城市治理“共同體”的必然結(jié)果。習(xí)近平總書記指出：“社會(huì)治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系?！蓖七M(jìn)社會(huì)治理制度建設(shè)，需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把專項(xiàng)治理與系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理結(jié)合起來，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。城市治理的應(yīng)有之意是建立多元主體參與、運(yùn)行有效的治理體系，從當(dāng)前的城市治理實(shí)踐來看，多元主體參與以及運(yùn)轉(zhuǎn)有效的治理體系的建設(shè)尚顯不足。特別是治理的“三條腿”之一的社會(huì)力量（另外兩個(gè)分別是國家和市場）④“先天不足，后天失調(diào)”，使之成為仍然制約城市共建共治共享的一大障礙。今年的疫情讓所有人意識(shí)到在重大突發(fā)事件之下沒有人能獨(dú)善其身。如何發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)能力、民眾的積極動(dòng)員能力、社會(huì)力量志愿組織以及智能化建設(shè)等方面的作用顯得更加迫切。因此，作為一種全新的理念，“全周期管理”就是要將重心下移，人力財(cái)力物力資源下移，應(yīng)急管理前移;要強(qiáng)化基層組織，特別是基層社會(huì)治理“三駕馬車”的協(xié)同應(yīng)急處置能力建設(shè)。因此，今后的城市治理實(shí)踐不僅需要經(jīng)歷由物質(zhì)層面到文化與制度層面，再到人自身層面的演變和多重跨越的過程，更需要我們始終堅(jiān)持社會(huì)功能全方位開發(fā)理念和實(shí)踐策略的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“多條腿走路”，強(qiáng)化社會(huì)子系統(tǒng)的彈性和韌性，增強(qiáng)社會(huì)的自發(fā)免疫功能，構(gòu)建社會(huì)治理的共同體。整個(gè)城市的治理才能在所謂的“無序中實(shí)現(xiàn)有序”，這也是我們理解并實(shí)踐“全周期管理”的最終目標(biāo)和實(shí)踐策略。

注釋：

①張檸：《城市的形與神及其書寫傳統(tǒng)》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。

②張波、朱帥：《新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化——?dú)v史邏輯、理論維度和價(jià)值意蘊(yùn)》，《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。

③文軍：《浦東社會(huì)功能全方位開發(fā)的特點(diǎn)》，

《文匯報(bào)》2020年6月4日，第12版。

④《“以全周期管理”為鑰，習(xí)近平為城市治理固本強(qiáng)基》，2020年3月12日，http：//www.chinanews.com/gn/2020/03-12/9123058.shtml.

（作者系中共上海市寶山區(qū)委黨校講師）

（責(zé)任編輯 王 玉）