全面實施預(yù)算績效管理改革研究

李春梅

摘要：全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。近年來，按照中央部署，各地逐步建立預(yù)算績效相關(guān)制度體系，但仍存在預(yù)算績效的管理體系有待進一步健全、管理鏈條有待進一步完善、市縣改革進程有待進一步提速、部門間職責(zé)劃分有待進一步明確等問題，需要加快制定標準制度、完善關(guān)鍵環(huán)節(jié)、統(tǒng)籌各方力量、銜接工作部署和建設(shè)專業(yè)隊伍，全面推進預(yù)算績效管理改革進程。

Abstract： The full implementation of budget performance management is an inherent requirement for promoting the modernization of the national governance system and governance capabilities. In recent years， in accordance with the deployment of the central government， various localities have gradually established budget performance-related systems， but there are still problems that the budget performance management system needs to be further improved， the management chain needs to be further improved， the reform process of cities and counties needs to be further accelerated， and the division of responsibilities between departments needs to be further clarified. It is necessary to speed up the formulation of standards and systems， improve key links， coordinate all forces， connect work deployment and build professional teams， and comprehensively promote the process of budget performance management reform.

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;事前評估;績效評價

Key words： budget performance management;pre-evaluation;performance evaluation

中圖分類號：F812.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）32-0007-02

1? 目前預(yù)算績效管理改革的進展情況

2018年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》以來，按照中央部署，各地紛紛出臺本地實施預(yù)算績效管理的相關(guān)意見及工作方案，逐步搭建了包括績效目標、事前評估、運行監(jiān)控、績效評價等環(huán)節(jié)的系列制度辦法，形成比較完整的預(yù)算績效管理制度框架。

一些地區(qū)在年度預(yù)算編制中，組織專家對部門重點支出績效目標指標實施了審核論證，進一步完善各類項目支出的績效指標;一些地區(qū)將預(yù)算績效管理融入財政管理信息系統(tǒng)，利用信息系統(tǒng)對脫貧攻堅、社保就業(yè)、生態(tài)治理等領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金進行中期績效評估與核查糾偏;一些地區(qū)全面組織部門預(yù)算績效自評，對本地重大項目進行了重點評價，并將績效評價報告隨決算草案上報人大常委會;一些地區(qū)出臺了系列圍繞預(yù)算績效管理的資金管理辦法，預(yù)算績效在完善預(yù)算管理、推進財稅改革、優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量中的重要作用逐步發(fā)揮。

2? 預(yù)算績效管理改革存在的主要問題

由于全面實施預(yù)算績效管理改革屬于新生事物，涉及面廣、內(nèi)容多、要求高，在實際運行中仍存在一些難點問題和薄弱環(huán)節(jié)，主要有以下方面：

2.1 預(yù)算績效管理制度體系有待進一步健全

雖然各地大都形成預(yù)算績效管理的整體制度框架，但仍有績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果運用等操作層面的細則尚未出臺，影響了實際工作效果。如，中央和各地文件均提出對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估。但所謂的重大政策、項目判斷依據(jù)是按金額劃分還是重要性區(qū)分，具體評估流程和形式如何明確，還需要操作規(guī)程予以明確。此外，部門及市縣在推進預(yù)算績效管理改革中，亟需了解其他部門或地區(qū)的先進經(jīng)驗，如制度建設(shè)、組織架構(gòu)、目標指標、管理標準等。目前，國內(nèi)預(yù)算績效管理案例多集中在發(fā)達地區(qū)，基層經(jīng)驗較少。即便有，能否適用也有待檢驗。由于缺乏可借鑒案例和同類地區(qū)經(jīng)驗，影響了基層預(yù)算績效管理工作的進展。

2.2 預(yù)算績效管理“閉環(huán)”鏈條有待進一步完善

一些地區(qū)的績效與預(yù)算尚未完全融合，特別是某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和鏈條仍有不足，影響了績效管理作用發(fā)揮。一是事前績效評估尚未全面開，尚難對某項政策或項目從相關(guān)性、效率性、效益性、公平性和可持續(xù)性等方面進行全面評價，輔助決策作用發(fā)揮不夠。二是績效目標指標質(zhì)量有待提升，存在績效指標體系不完整、部分專項資金無對應(yīng)績效指標、部分指標可評性較差、部分指標評價標準較低、部分指標與年初設(shè)定不一致等問題。三是運行監(jiān)控作用尚未充分發(fā)揮，績效監(jiān)控的全流程持續(xù)性管理有待完善，對績效運行監(jiān)控系統(tǒng)的分析利用效果尚不顯著。四是績效評價力度還需加強，主要是評價方式方法比較簡單、部門自評結(jié)果不夠科學(xué)規(guī)范、第三方評價機構(gòu)的專業(yè)性不足。目前各地主要是聘請會計師事務(wù)所進行績效評價，一些評價報告仍囿于工程驗收、財務(wù)審計等傳統(tǒng)思維模式，主要反映財務(wù)管理、項目管理問題，較少涉及項目績效情況，難以切實發(fā)揮提升財政資金效益的作用。五是評價結(jié)果應(yīng)用還需加大，績效評價目的在于應(yīng)用，目前做法多是將評價結(jié)果反饋給部門單位，要求其整改落實，與下年度預(yù)算掛鉤的機制尚不健全，也缺乏對相關(guān)責(zé)任的制度約束。

2.3 市縣預(yù)算績效管理改革進程有待進一步提速

總體看，各地省級改革推進較快、最為規(guī)范。市縣基本按照省級模式探索推進，多數(shù)地區(qū)工作深度不夠、主動創(chuàng)新不足，存在機械落實、亦步亦趨的情況。而且，各市縣之間，以及市縣內(nèi)部績效預(yù)算各環(huán)節(jié)之間的改革進度也不一致，仍有部分市縣尚未出臺實施預(yù)算績效管理的制度文件，也沒有相應(yīng)的推進工作方案，直接影響了改革進程。從原因上分析，一些地區(qū)改革進展緩慢主要是力量不足，如人數(shù)少、政策水平有限、操作經(jīng)驗不足，特別是存在“懂預(yù)算不懂績效，懂績效不懂預(yù)算”等問題。此外，也與個別地區(qū)對全面實施預(yù)算績效管理改革的理解不夠、認識不足有關(guān)，尤其體現(xiàn)在預(yù)算績效制度建設(shè)上存有“等靠”思想，對省級制度簡單模仿，并未根據(jù)本地實際進行創(chuàng)新性落實。

2.4 財政與主管部門間的職責(zé)劃分有待進一步明確

按照職責(zé)分工，主管部門是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，財政部門負責(zé)牽頭組織本級主管部門開展預(yù)算績效管理。從目前工作推進情況看，各級財政部門重視程度和工作熱情較高，一些主管部門重視程度及工作熱情較低，兩者尚未形成合力。其原因有兩個方面：一是在理念上，一些主管部門的績效觀念不深，主動意識不強，甚至僅簡單轉(zhuǎn)發(fā)文件，充當(dāng)“二傳手”角色，沒有擔(dān)負起預(yù)算績效管理的主體責(zé)任。二是在職責(zé)劃分上，當(dāng)前財政部門和主管部門在預(yù)算績效目標管理等方面的職責(zé)劃分不夠明確，存在部門管理風(fēng)險可能轉(zhuǎn)變成財政風(fēng)險的問題。

3? 深化預(yù)算績效管理改革的對策建議

3.1 加快制定標準制度，健全預(yù)算績效管理支撐體系

一是加快標準體系制定。按照科學(xué)合理、細化量化、可比可測的原則，進一步健全共性績效指標框架，同時結(jié)合下年度預(yù)算編制和全過程績效管理要求，加快健全分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標和評價標準體系，完善動態(tài)調(diào)整機制，為實行目標管理、績效評價奠定基礎(chǔ)。二是強化信息化支撐。適應(yīng)績效管理工作要求，將績效管理流程全部融入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)資金流、項目流、績效流“三流合一”，加強部門之間、上下級之間信息聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)共享，促進信息互聯(lián)互通。三是完善配套制度體系。統(tǒng)籌推進中期財政規(guī)劃、項目支出標準體系、國庫現(xiàn)金管理、政府綜合財務(wù)報告制度等領(lǐng)域相關(guān)改革，修改完善與績效管理要求不相符的規(guī)章制度，切實提高改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

3.2 加快完善關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打造全過程預(yù)算績效管理鏈條

全面實施預(yù)算績效管理，應(yīng)突出過程管理，重點抓好目標設(shè)定、運行監(jiān)控、績效評價及結(jié)果運用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是完善績效目標指標體系。在預(yù)算安排前，強化績效目標審核，通過細化、量化、優(yōu)化和標準化，使每個專項資金都有相應(yīng)的、可評價的、符合實際的績效指標。二是抓好績效運行監(jiān)控。對績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，并對本地經(jīng)濟社會發(fā)展的重大項目、人民群眾關(guān)心關(guān)切的重大政策進行績效跟蹤，用好、用實中期績效評估手段，將中期績效評估結(jié)果及工作組織情況納入考核內(nèi)容。三是抓好績效評價。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，有序?qū)嵤┛冃ё栽u、重點評價，特別是擇優(yōu)選擇高校、研究機構(gòu)、中介機構(gòu)等第三方機構(gòu)開展評價工作，確保績效評價的專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性。四是抓好結(jié)果應(yīng)用。發(fā)揮績效管理的激勵約束作用，真正將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整，甚至單位及個人考核相掛鉤，切實提升財政資金的使用效益。

3.3 加快統(tǒng)籌各方力量，健全績效管理工作推進機制

在當(dāng)?shù)攸h委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全財政部門牽頭、主管部門實施、社會公眾廣泛參與的工作推進機制，形成多方聯(lián)動、分工明確、各司其職的工作格局。一是加強財政與主管部門間協(xié)調(diào)配合。各部門單位按照預(yù)算和績效一體化要求，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點，將績效管理方法深度融入預(yù)算管理全過程，優(yōu)化職責(zé)分工和業(yè)務(wù)流程。在本級預(yù)算績效管理辦法或者其他制度、規(guī)程中明確規(guī)定財政與主管部門主要職責(zé)，防止主管部門將績效管理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給財政部門，財政部門包打天下、承擔(dān)不必要的績效管理責(zé)任。二是完善預(yù)算績效評價中介機構(gòu)庫。對入選的中介機構(gòu)實施動態(tài)管理，對其評價過程、評價報告或相關(guān)業(yè)績進行監(jiān)督考核，通過考核管理實施末位淘汰、即時增補，確保入庫中介機構(gòu)的公正性和專業(yè)性。三是強化績效評價專家?guī)旃芾?。廣泛吸收政府部門、企業(yè)、高校中的專家學(xué)者，建立完善省級預(yù)算績效管理（評價）專家?guī)?，并實行年度考核和動態(tài)管理。四是深入開展宣傳活動。有效利用新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)以及各種宣傳片，多渠道、多形式宣傳預(yù)算績效管理改革及各地好的經(jīng)驗做法，培育績效管理文化，為持續(xù)深化改革創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。

3.4 加快各級工作銜接，推進市縣績效管理改革步伐

針對部分地區(qū)改革進展緩慢狀況，進一步強化省市縣三級工作銜接，實現(xiàn)省級引領(lǐng)、上下聯(lián)動、同步實施，整體推進。一是省級加強調(diào)研指導(dǎo)，做好頂層設(shè)計的同時強化對市縣指導(dǎo)，加強調(diào)查研究，及時幫助基層解決工作中遇到的困難和問題。二是市縣加快工作步伐。各地區(qū)將全面實施預(yù)算績效管理做為當(dāng)前和長期財政預(yù)算工作的重點，緊跟省級工作步伐和節(jié)奏，加快工作進度。三是全面提升縣級預(yù)算管理基礎(chǔ)工作。預(yù)算績效管理改革需要部門預(yù)算、項目預(yù)算、國庫改革等作為基礎(chǔ)支撐，應(yīng)進一步夯實預(yù)算管理工作基礎(chǔ)，完善縣鄉(xiāng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程，全面提升縣級預(yù)算管理水平。

3.5 加快建設(shè)專業(yè)隊伍，提升人員業(yè)務(wù)素質(zhì)操作能力

全面實施預(yù)算績效管理是一項新生事物，工作開展情況關(guān)鍵取決于隊伍和人才建設(shè)情況。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)?？茖W(xué)安排部署，健全工作機制，形成“一把手”親自抓、分管副職具體抓的工作格局，有效發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用。二是充實人員力量。結(jié)合機構(gòu)改革，健全預(yù)算績效管理機構(gòu)，引進有專業(yè)技能的年輕人員，彌補人員不足的短板，同時重視現(xiàn)有人才的培養(yǎng)，選撥優(yōu)秀人員充實管理隊伍，為其搭建繼續(xù)教育平臺，為深化改革提供堅強的人力支撐。三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過組織培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察、工作調(diào)研、業(yè)務(wù)交流等形式，對預(yù)算績效管理人員開展多層次業(yè)務(wù)培訓(xùn)。特別是培訓(xùn)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門單位一把手、主管領(lǐng)導(dǎo)及項目負責(zé)人，助其樹立預(yù)算績效管理理念，提高認知能力和業(yè)務(wù)水平。

參考文獻：

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