北京市農(nóng)業(yè)水價改革政策及分析

魏巍

摘 要：北京市農(nóng)業(yè)水價改革政策包括總體設計方案、具體實施方案兩個部分的內(nèi)容。總體方案包括調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、開展農(nóng)業(yè)綜合水價改革和形成農(nóng)業(yè)用水良性價格機制等。具體方案包括制定農(nóng)業(yè)用水限額標準，建立供水生產(chǎn)成本和期間費用的水價構成機制。實施分為起步、試點和推廣三個階段?！皟商镆粓@”節(jié)水灌溉新機制和農(nóng)業(yè)水價改革緊密結合，初步建立并完善了農(nóng)業(yè)水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵機制、工程建設和管護機制。

關鍵詞：北京;農(nóng)業(yè);水價政策;實施過程

中圖分類號：F327? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）31-0014-03

2020年是《北京市“十三五”時期水務發(fā)展規(guī)劃》（京政發(fā)[2016]26號）與《郊區(qū)水務發(fā)展規(guī)劃》執(zhí)行的最后一年，按照規(guī)劃要求，北京市在年底前要完成農(nóng)業(yè)水價改革任務?；诖耍疚膶ο嚓P水價改革政策進行梳理。

一、總體設計方案

市政府印發(fā)《關于調(diào)結構轉方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（京發(fā)[2014]16號）和《“兩田一園”節(jié)水工作》（京政辦發(fā)[2017]32號）兩份重要文件，是北京市農(nóng)業(yè)水價改革的總體設計方案，也是《“十三五”水務發(fā)展規(guī)劃》的具體實施辦法的政策依據(jù)。針對總體方案文件、水務發(fā)展規(guī)劃和相關全局性文件，文本進行簡述。

（一）調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構

2014年，《調(diào)結構意見》提出以調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式來加快推進農(nóng)業(yè)水價改革。建立灌溉用水標準，不同的農(nóng)業(yè)作物、不同的耕種方法，要有不同的精細化的節(jié)水標準，明確設施作物年用水量控制在 500立方米每畝，大田作物年用水量控制在200立方米每畝，果樹年用水量控制100 立方米每畝左右。同時，要求自本年度啟動農(nóng)業(yè)水價改革。

（二）開展農(nóng)業(yè)綜合水價改革

2016年《北京市人民政府關于全面推進節(jié)水型社會建設的意見》（京政發(fā)[2016]7號）提出，強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調(diào)整工作，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用水方法，建設首都現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，規(guī)范農(nóng)業(yè)用水收費，提高農(nóng)業(yè)用水效率。

（三）形成農(nóng)業(yè)用水良性價格機制

2016年水務發(fā)展規(guī)劃提出，穩(wěn)妥持續(xù)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼制度和節(jié)水激勵機制。實施農(nóng)村水價改革，推動建立農(nóng)村用水收費制度。與農(nóng)村水價改革息息相關的是水權制度改革，規(guī)劃提出，推進建立健全水權初始分配制度，推行合同節(jié)水管理，研究建立水權交易程序與規(guī)則，培育發(fā)展水市場，通過價格調(diào)節(jié)優(yōu)化水資源配置和用水結構。2016年，北京節(jié)水型社會建設規(guī)劃提出大力推動農(nóng)業(yè)綜合水價改革及農(nóng)村生活用水水價改革，健全完善農(nóng)業(yè)水價形成機制。

（四）工程節(jié)水與水價改革緊密結合

2017年《“兩田一園”節(jié)水工作》提出在本市糧菜田、和果園內(nèi)（簡稱“兩田一園”）建設高效率、節(jié)約用水的灌溉工程建設、管理、運營體系，實現(xiàn)節(jié)水灌溉工程全覆蓋;形成“三先三管”工程建設制度。先收用水費、節(jié)水先獎勵、農(nóng)戶先參與、先控制材料設備質(zhì)量，先落實節(jié)水設施的管理養(yǎng)護主體、責任范圍和技術標準，再修建高效節(jié)水灌溉工程。這一措施避免了重建設灌溉設施輕管理的弊端，強化了管理措施并明確了管理主體，把工程建設及管理、運行和維護緊密結合了起來。這種緊密結合與農(nóng)業(yè)水價整體改革更是緊密聯(lián)系在一起的。整體農(nóng)業(yè)水價改革包括建立農(nóng)業(yè)灌溉用水全面收費制度，發(fā)揮市場經(jīng)濟價格杠桿作用;全市各郊區(qū)各自制定本區(qū)域的農(nóng)業(yè)水價，農(nóng)田灌溉用水超出限額部分收費加價，并增加征收水資源費;收取的水費主要用于繳納灌溉用水電費、灌溉設備維護費和獎勵節(jié)水等。

二、具體實施方案

（一）北京水價改革實施方案

2017年北京市水務局和市發(fā)改委等五部門印發(fā)《北京市農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》（京水務郊[2017]76號，簡稱《北京水價改革實施方案》），核心是健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，用創(chuàng)新節(jié)水農(nóng)業(yè)的體制機制作為推動力，以總量控制農(nóng)業(yè)用水和限額管理制度為指導;到2020年，全面完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革，要點如下。

健全完善農(nóng)業(yè)計劃用水（水權）制度。以供定需、總量控制。嚴格管理用水額度，用水限額指標層層分解到區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、用水農(nóng)戶。設施農(nóng)業(yè)菜田每年用水量限額500立方米每畝，灌溉糧田、露地菜田每年用水量限額200立方米每畝，果園每年用水量限額100立方米每畝。

建立的農(nóng)業(yè)水價構成包括總體供水成本，并依據(jù)當年水資源豐沛稀缺狀況和考慮農(nóng)戶承受能力后制定農(nóng)業(yè)水價?；I劃建立分類水價、超限額用水加價并適時調(diào)整。農(nóng)業(yè)水價原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超限額用水按照有關規(guī)定征收水資源費（稅）。

健全完善節(jié)水獎勵、精準補貼機制。根據(jù)節(jié)水量對節(jié)水效果顯著的各類用水農(nóng)戶給予一定的獎勵。在調(diào)整農(nóng)業(yè)水價初步可以彌補供水成本的基礎上，建立與節(jié)水績效、調(diào)整幅度、財政支付能力狀況相適應的農(nóng)業(yè)用水精準補貼制度。

（二）農(nóng)業(yè)水價制定工作

2017年市發(fā)改委、市水務局印發(fā)《關于農(nóng)業(yè)水價制定有關工作的通知》（京發(fā)改[2017]1816號，簡稱《農(nóng)業(yè)水價制定工作》）提出，農(nóng)業(yè)水價實行政府指導價，由各區(qū)政府制定。各村在政府指導價范圍內(nèi)，通過村民會議“一事一議”確定具體執(zhí)行價格。農(nóng)業(yè)水價按照補償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，根據(jù)供水生產(chǎn)成本、水資源豐沛稀缺動態(tài)變化、農(nóng)戶承受水價上漲能力、市場供求的波動及時調(diào)整制定。區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等實行分類指導價格。農(nóng)業(yè)水價逐步達到水利工程正常運轉維護成本水平，最終達到完全成本水平。

農(nóng)業(yè)用水定價包括供水生產(chǎn)成本和期間費用兩個部分。供水生產(chǎn)成本包括直接工資、直接材料、其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊和修理費。其間費用是管理供水生產(chǎn)經(jīng)營活動而發(fā)生的營業(yè)費用、管理費用和財務費用。政府補助形成的固定資產(chǎn)，折舊不計入定價成本。2020年底前全面實行農(nóng)業(yè)用水超限額累進加價制度。

農(nóng)業(yè)用水限額標準以《北京水價改革實施方案》要求如上述不再贅述。

三、農(nóng)業(yè)水價改革過程及政策分析

北京市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水雖然逐年下降，但仍然是用水大戶。2018年生產(chǎn)用水4.18億立方米占全市用水量的11%。早些年農(nóng)業(yè)水價改革徘徊不前沒有實質(zhì)性進展。長期以來，為了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展減少農(nóng)民負擔，2004年市政府一度取消了向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)水費。在全市水資源嚴重匱乏、客觀要求農(nóng)業(yè)用水不斷壓縮甚至農(nóng)業(yè)用新水負增長的大背景形勢下，農(nóng)業(yè)水價改革的步伐日益加快，回顧過程大致分如下三個階段。

（一）起步階段

2007—2013年。北京市農(nóng)業(yè)用水實行收費始于2007年，市發(fā)改委、水務局等五部門印發(fā)《農(nóng)業(yè)用水水資源費管理辦法》（京發(fā)改[2007]536號）提出超出用水限額的部分征收水資源費。限額標準每畝每年規(guī)模養(yǎng)殖魚塘、水田為實際用水量50%。設施農(nóng)業(yè)露地瓜菜360立方米每畝，果樹、牧草限額150立方米每畝，經(jīng)濟作物80立方米每畝，糧食作物小麥兩茬平播220立方米每畝;其他糧食作物80立方米每畝。水資源費征收額度：糧食作物每立方米0.08元，其他均為每立方米0.16元。各區(qū)征收的水資源費?？钣糜谧约旱貐^(qū)的節(jié)水設施推廣、應用及維護維修。實事求是說這一收費制度形同虛設，各區(qū)執(zhí)行得并不好，沒有推廣開來。主要原因是沒有建設灌溉用水的計量設施導致無從收費。但是，限額用水的指導思想為以后的管理辦法提供了重要的參考。

（二）試點階段

2014—2016年。2014年《調(diào)結構意見》提出實行農(nóng)業(yè)水價綜合改革。2015年，按照水利部要求首先在房山區(qū)開始了試點工作隨后在全市展開。一是建立健全計量設施，全部機井安裝灌溉智能計量設施，按水表計量數(shù)據(jù)收取水費。二是采取限額用水、建立水權制度，完善農(nóng)業(yè)水價。農(nóng)業(yè)用水全年定額標準以《北京水價改革實施方案》要求為準。用水指標分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和每一農(nóng)戶。各村各自確定本村的農(nóng)業(yè)水價。超過限額部分的用水，糧食作物加收0.08元每立方米、其他作物加收0.16元每立方米。三是實行財政獎。北京市財政對灌溉基礎設施、農(nóng)業(yè)節(jié)水設施和智能計量設施給予補助，農(nóng)業(yè)管水員每月補助500元。市財政的專項轉移支付資金分配直接掛鉤各區(qū)考核指標。房山水價改革效果顯著，節(jié)水灌溉工程建設得好、用水大量下降，農(nóng)村水務隊伍得到發(fā)展。

（三）推廣階段

2017年至今。自2017年始，《“兩田一園”節(jié)水工作》印發(fā)后，全市加速全面推進農(nóng)業(yè)水價改革工作。

北京市農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務按照國家部署需要在2020年前全部完成，因此，從水務規(guī)劃到具體實施方案都做出了2020年前必須完成水價改革任務的明確規(guī)定。市文件的總體目標、指導原則和實施辦法按照國家要求進行了部署。在夯實農(nóng)業(yè)水價改革基礎、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制、建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制方面按照北京市的實際情況都做出了詳細的規(guī)定。農(nóng)業(yè)用水限額標準（水權）制度方面做出了具體的要求。北京市總體設計方案的價格定價目標達到運行維護成本水平，是在完成國家價格改革政策的基本目標;在具體實施方案上要求各區(qū)有條件的地區(qū)，農(nóng)業(yè)綜合水價實現(xiàn)完全成本的綜合定價（更高級的國家）目標。

（四）政策分析

北京市“兩田一園”節(jié)水灌溉新機制和農(nóng)業(yè)水價改革緊密結合，將農(nóng)藝節(jié)水、工程節(jié)水、管理節(jié)水等節(jié)水方式，通過水價改革串聯(lián)起來;統(tǒng)籌規(guī)劃全市農(nóng)業(yè)高效節(jié)水政策和具體措施，形成了市、區(qū)、協(xié)會、鎮(zhèn)村的四級節(jié)水農(nóng)業(yè)管理體系。農(nóng)業(yè)水價邁開了深層次、大范圍、高水平和新跨越的綜合改革步伐，徹底結束了大水漫灌的歷史，建設了節(jié)水農(nóng)業(yè)的新模式，推進了體制機制創(chuàng)新，初步建立并完善了農(nóng)業(yè)水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵機制、工程建設和管護機制。

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