稅收優(yōu)惠政策清理的價(jià)值取向、政策評(píng)估與頂層設(shè)計(jì)

黃志雄 徐鋮榮

摘 要：地方稅收優(yōu)惠政策泛濫是中國(guó)財(cái)稅領(lǐng)域長(zhǎng)期存在且飽受爭(zhēng)議的問題，積弊已久的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)嚴(yán)重干擾到了市場(chǎng)資源配置與競(jìng)爭(zhēng)公平性。2014年國(guó)家出臺(tái)了系列政策，對(duì)地方稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，采取“一刀切”的方式，要求堅(jiān)決取締一切不合法、不合規(guī)的地方優(yōu)惠政策，忽視了地方政府利益現(xiàn)實(shí)訴求和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，未全面調(diào)整處理好優(yōu)惠政策背后的中央與地方利益關(guān)系，導(dǎo)致執(zhí)行半年的清理行動(dòng)擱置。因此，接下來的稅收優(yōu)惠清理行動(dòng)需要兼顧地方利益訴求與央地關(guān)系調(diào)整，圍繞建立稅式支出預(yù)算監(jiān)測(cè)報(bào)告機(jī)制，使稅收優(yōu)惠的作用及因此減少的稅收收入顯性化，并納入預(yù)算管理程序;統(tǒng)籌結(jié)合稅制改革，調(diào)整稅收優(yōu)惠清理路徑;研究賦予地方一定稅收優(yōu)惠立法權(quán)的可行性，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等頂層設(shè)計(jì)，以全面深化稅收優(yōu)惠體制改革。

關(guān)鍵詞： 稅收優(yōu)惠政策;清理;價(jià)值取向;政策效果;頂層設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2020）06-0079-07

一、引 言

地方稅收優(yōu)惠政策是中國(guó)長(zhǎng)期存在且飽受爭(zhēng)議的制度之一。其一方面在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是落后偏遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)中起到了重要作用;另一方面，長(zhǎng)期以來積累的眾多稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)干擾到了市場(chǎng)資源配置與競(jìng)爭(zhēng)公平性。自1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)肅稅收法紀(jì)加強(qiáng)稅收工作的決定》（國(guó)發(fā)[1987]29號(hào)）以來，中國(guó)的地方稅收優(yōu)惠政策清理就一直處于間歇性整頓與放松循環(huán)階段。一旦中央嚴(yán)抓，地方政府就收緊稅收優(yōu)惠政策;階段性整治結(jié)束之后，地方政府又重新扛起稅收優(yōu)惠的旗幟招商引資，以拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，依靠稅收競(jìng)爭(zhēng)來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)已經(jīng)變得不可持續(xù)，弊端逐漸顯現(xiàn)[1，2]。為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和十三五規(guī)劃財(cái)稅體制改革，均提出要改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為。尤其是針對(duì)區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理，《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)文件根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)精神，開始整肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，徹底整頓各類地方稅收優(yōu)惠政策，但文件精神并未得到有效落實(shí)。因此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)）不得不中止了僅實(shí)施半年的清理行動(dòng)[3]。而國(guó)發(fā)[2014]62號(hào)文件的稅收優(yōu)惠政策清理效果如何，未來將何去何從，都是“十四五”財(cái)稅體制改革領(lǐng)域中不可回避的問題。

目前，研究清理中國(guó)稅收優(yōu)惠政策的文獻(xiàn)主要從兩個(gè)方面展開：一是稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)后果與功效：包括高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[4-6]、R&D研發(fā)投入[7]的關(guān)聯(lián)研究等;二是分析稅收優(yōu)惠政策存在的內(nèi)在邏輯：主要從法律層面為規(guī)范稅收優(yōu)惠政策出謀劃策，作出合理性論證界定[8-11]。但均未集中考察清理稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行效果、頂層設(shè)計(jì)與具體路徑選擇問題，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策清理在實(shí)踐執(zhí)行中缺乏理論與實(shí)踐支撐。因此，本文以國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)與國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)為契機(jī)，通過梳理比較歷次稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)的價(jià)值取向與實(shí)踐效果，提出新一輪規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的頂層設(shè)計(jì)思路，包括建立稅式支出預(yù)算監(jiān)測(cè)報(bào)告機(jī)制，統(tǒng)籌結(jié)合稅制改革，調(diào)整稅收優(yōu)惠清理路徑，研究賦予地方一定稅收優(yōu)惠立法權(quán)的可行性，以完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等內(nèi)容。

二、稅收優(yōu)惠政策清理的歷史變遷與價(jià)值取向

（一）稅收優(yōu)惠政策清理的發(fā)展與變遷

自改革開放以來，為了規(guī)范地方政府之間的無序競(jìng)爭(zhēng)，中央政府曾多次提出規(guī)范減免稅和稅收優(yōu)惠規(guī)范整頓行動(dòng)[12，13]。但是從1987-2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的地方稅收優(yōu)惠政策清理問題、主要內(nèi)容和措施來看（見表1），稅收優(yōu)惠政策泛濫，而且稅收優(yōu)惠政策清理整頓效果均沒有達(dá)到預(yù)期目的，清理效果浮于表面，違法減免稅問題依然存在，且出現(xiàn)反彈反復(fù)。

國(guó)務(wù)院最早于1987年發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)肅稅收法紀(jì)加強(qiáng)稅收工作的決定》（國(guó)發(fā)[1987]29號(hào)）。由于當(dāng)時(shí)稅收征收手段滯后，信息化程度低，分稅制也尚未實(shí)行，中央財(cái)政長(zhǎng)期處于入不敷支的狀態(tài)[3]。如果繼續(xù)任由地方政府出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，將導(dǎo)致中央稅收狀況的進(jìn)一步惡化。因此，中央政府又在兩年內(nèi)連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于整頓稅收秩序加強(qiáng)稅收管理的決定》（國(guó)發(fā)[1988]85號(hào)）與《關(guān)于清理整頓和嚴(yán)格控制減稅免稅的意見》（國(guó)發(fā)[1989]1號(hào)）文件，要求地方政府逐項(xiàng)審查嚴(yán)控減稅免稅口子，指定專人負(fù)責(zé)整頓工作，逐級(jí)進(jìn)行督促檢查和驗(yàn)收，加大征收力度。這三次清理行動(dòng)的重心均在于地方政府的自查，要求地方政府將稅收優(yōu)惠政策清理，不得與稅收立法相違背。但地方政府往往抱著法不責(zé)眾的想法，想要其自斷GDP發(fā)展的財(cái)稅工具是十分困難的，這就導(dǎo)致清理行動(dòng)半途而廢。

隨后，1994年分稅制改革在明晰中央與地方稅收分成比例的基礎(chǔ)上，規(guī)定了必要的減免稅具體明細(xì)和中央稅收優(yōu)惠政策管理權(quán)限，并要求任何地區(qū)和部門不得規(guī)定減稅、免稅項(xiàng)目。此次稅收優(yōu)惠政策的清理為考核地方政府稅收優(yōu)惠樹立了新的標(biāo)準(zhǔn)，并取得了一定成效，但僅僅依靠單一的清理政策是難以抑制地方政府對(duì)于稅收競(jìng)爭(zhēng)偏好的[3]。從1998年和2000年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》（國(guó)發(fā)[1998]4號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國(guó)發(fā)[2000]2號(hào)）中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府開始另辟蹊徑，避開了減稅免稅常規(guī)途徑，轉(zhuǎn)而通過緩稅、欠稅和先征后返等方式以達(dá)到稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)的等效目的。這也暴露了中國(guó)稅收優(yōu)惠政策的清理一直是滯后的，缺乏有效的監(jiān)測(cè)管理體系是中國(guó)地方征收中的重大缺陷。

此后，“打補(bǔ)丁”的稅收優(yōu)惠政策清理治理思路依舊沒有得到改變。2002年出臺(tái)的《關(guān)于對(duì)部分地區(qū)違規(guī)制定先征后返等減免稅政策問題的通報(bào)》（國(guó)辦發(fā)[2002]5號(hào)），僅增加了“未清理稅收優(yōu)惠政策的，中央將扣減對(duì)該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助，并追究責(zé)任”等比較乏力的治理手段。缺乏系統(tǒng)性根治辦法的地方稅收競(jìng)爭(zhēng)直接導(dǎo)致中央再次出臺(tái)《清理檢查開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策督查方案》（國(guó)稅函[2004]349號(hào)），以應(yīng)對(duì)如雨后春筍般出現(xiàn)的開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠的問題。不同形式的稅收優(yōu)惠形式你方唱罷我登場(chǎng)，屢禁不止，并且隨著時(shí)間的流逝，政策監(jiān)管效用出現(xiàn)下降，致使地方政府又重開減稅免稅口子。中央不得不再次出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持依法治稅嚴(yán)格減免稅管理的通知》（國(guó)稅發(fā)[2008]73號(hào)），重新嚴(yán)申減免稅的權(quán)限和違法責(zé)任。然而，隨著金融危機(jī)的出現(xiàn)，各地為了配合中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略方針，紛紛想方設(shè)法振興拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，以往的稅收優(yōu)惠政策清理規(guī)范文件開始被選擇性遺忘，地方稅收優(yōu)惠政策又死灰復(fù)燃。

總的來說，1987-2008年中央主導(dǎo)的稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)始終停留在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的治理思路上，沒有超前地從監(jiān)督管理機(jī)制出發(fā)，統(tǒng)籌安排中央與地方的利益關(guān)系，一味地堵是無法抑制地方政府的利益訴求的。尤其是隨著金融危機(jī)等宏觀環(huán)境惡化，地方政府牽扯到了太多利益關(guān)系，不得不再次放開稅收優(yōu)惠的口子以謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）稅收優(yōu)惠政策清理的內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向

從1987-2008年清理行動(dòng)發(fā)展與變遷中可以發(fā)現(xiàn)，中央主導(dǎo)的稅收優(yōu)惠政策清理沒有取得理想成效的根本原因在于地方政府的消極應(yīng)對(duì)與不作為。

稅收優(yōu)惠政策整頓清理本質(zhì)是中央與地方之間的一種利益調(diào)整博弈行為，地方政府通過稅收競(jìng)爭(zhēng)與稅式支出競(jìng)爭(zhēng)來爭(zhēng)取更大的利益，吸引企業(yè)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。而中央政府則不希望看到地方之間無序的競(jìng)爭(zhēng)，試圖維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。但從中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡發(fā)展來看，稅收優(yōu)惠政策的存在是必然的。不同地區(qū)基礎(chǔ)條件的差異性注定了中西部地區(qū)將享受到更多的稅收優(yōu)惠政策。而且對(duì)于稅收競(jìng)爭(zhēng)需要一分為二地來分析：一方面，地方政府的稅收正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)在發(fā)揮地方政府積極性方面起到了巨大的推動(dòng)作用，多年來利用財(cái)稅工具和政策落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)招商引資，提升產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。另一方面，隨著我國(guó)各地出臺(tái)的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策不斷累積，稅收政策的統(tǒng)一性和公平性受到了較大的沖擊[2]，中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走勢(shì)與驅(qū)動(dòng)也遭遇了阻礙。尤其是在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的導(dǎo)向下，稅收優(yōu)惠政策泛濫很大程度上阻礙了企業(yè)創(chuàng)新的步伐與意愿，損害了資本市場(chǎng)的資源有效配置功能，拉大了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化差距，使得公平成為彌足珍貴的價(jià)值目標(biāo)。因此，打破已經(jīng)形成的利益格局，在博弈中占到更大的優(yōu)勢(shì)將會(huì)是稅收優(yōu)惠政策清理的核心價(jià)值取向。

既然稅收優(yōu)惠政策清理在本質(zhì)上就是一種利益調(diào)整博弈行為，那么，稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)就不能簡(jiǎn)單地采取“一刀切”，無視地方政府利益現(xiàn)實(shí)訴求和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。如果稅收優(yōu)惠政策清理脫離了地方政府的利益訴求，將意味著中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)在“十四五”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中會(huì)進(jìn)一步滯留，企業(yè)與投資會(huì)進(jìn)一步向基礎(chǔ)條件完善的東部沿海地區(qū)聚集，從而生產(chǎn)要素相對(duì)落后的中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境將急劇惡化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異將進(jìn)一步擴(kuò)大。這種稅收優(yōu)惠政策清理雖然能夠解放市場(chǎng)資源配置的束縛，但顯然不符合當(dāng)前大力發(fā)展中西部經(jīng)濟(jì)、“一帶一路”發(fā)展等“十四五”規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖。

三、2013-2019年稅收優(yōu)惠政策清理的政策評(píng)估

根據(jù)對(duì)1987-2008年稅收優(yōu)惠政策清理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以及內(nèi)在價(jià)值取向分析，可以認(rèn)為地方區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策清理必須解決中央與地方之間的利益調(diào)整博弈，妥善安排好不同地區(qū)稅收優(yōu)惠政策清理后的利益平衡關(guān)系。因此，下面以地方政府間利益博弈與統(tǒng)籌為切入點(diǎn)，來審視評(píng)價(jià)2013-2019年稅收優(yōu)惠政策清理的內(nèi)在價(jià)值。與1987-2008年清理行動(dòng)相比，2014年實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策清理具備了三個(gè)異質(zhì)性特征與成效：

（一）最嚴(yán)厲的稅收優(yōu)惠政策系統(tǒng)性排查、清理行動(dòng)

2014年的稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)始于2013年底全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上釋放的信號(hào)：2014年工作部署要進(jìn)一步清理稅收優(yōu)惠政策。無獨(dú)有偶，2013年底發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》同樣指出，要按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。隨后，在部分地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與總結(jié)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)文件。清理程度無論從廣度還是深度來看，都遠(yuǎn)超1987-2008年清理行動(dòng)（見表2）。首先，文件要求通過專項(xiàng)清理行動(dòng)，排查本地區(qū)、本部門制定出臺(tái)的各類稅收優(yōu)惠政策，包括與企業(yè)簽訂的合同、協(xié)議、備忘錄、會(huì)議或會(huì)談紀(jì)要以及“一事一議”等形式的請(qǐng)示、報(bào)告和批復(fù);其次，對(duì)于違法、違規(guī)的稅收優(yōu)惠政策要一律停止執(zhí)行，并發(fā)布文件廢止沒有法律規(guī)范的優(yōu)惠政策;最后，執(zhí)行上報(bào)系統(tǒng)性排查結(jié)果，每項(xiàng)保留的地方稅收優(yōu)惠政策都要說明原因，停止再開稅收優(yōu)惠政策口子。上述清理行動(dòng)的成效是顯著的，在短短半年時(shí)間內(nèi)，地方就廢止了部分過期、不合法、私自制定的稅收優(yōu)惠政策。并將清理整頓成效上報(bào)到了中央，使得中央首次了解到了現(xiàn)階段地方稅收優(yōu)惠政策的整體面貌和清理對(duì)象規(guī)模，為后續(xù)清理行動(dòng)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）建立長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)體系

2014年稅后優(yōu)惠政策清理的另一特征就是提出建立長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)體系，一改以往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的階段性整頓清理行動(dòng)范式，創(chuàng)新地提出建立稅收優(yōu)惠政策的評(píng)估和退出機(jī)制、健全考評(píng)監(jiān)督機(jī)制、建立信息公開和舉報(bào)制度以及強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制等。中央試圖將前期排查的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策納入統(tǒng)一監(jiān)管體系之中，著眼于建立長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)機(jī)制。但是2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)）的出臺(tái)暫緩了這一長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)體系的推進(jìn)，致使此輪稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)未能形成“中央—地方”申報(bào)、評(píng)估、審批、后續(xù)監(jiān)督的一體化互動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制。中央僅從《稅收減免管理辦法》國(guó)發(fā)〔2015〕42號(hào)文件中初步明確核準(zhǔn)類和備案類兩類減免稅類型，將未清理的地方稅收優(yōu)惠政策納入監(jiān)管，并在政策存續(xù)期逐年審查;以及在《關(guān)于修改《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》的決定》國(guó)發(fā)〔2019〕50號(hào)文件中限定了稅務(wù)規(guī)范性文件制定權(quán)限，將制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)利集中于中央。雖然此輪后續(xù)改革收緊了稅收優(yōu)惠政策的制定權(quán)限，加強(qiáng)了對(duì)已有稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)督，但從清理價(jià)值導(dǎo)向和體系建設(shè)上來評(píng)判，稅收優(yōu)惠政策清理的效果并不顯著，缺少了監(jiān)測(cè)體系系統(tǒng)性架構(gòu)的內(nèi)容。

（三）對(duì)賦予地方政府稅收優(yōu)惠自主權(quán)的思辨

事實(shí)上，國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)與隨后一年出臺(tái)的國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)文件可以視為一個(gè)整體。2014年的稅收優(yōu)惠政策專項(xiàng)清理排查與2015年的繼續(xù)執(zhí)行部分未到期優(yōu)惠政策都是中央兼顧市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平與地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀差異的意圖表現(xiàn)。這表明中央開始將地方政府的利益訴求納入到稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)籌安排體系建設(shè)之中。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的背景下，中央為了不打擊地方政府積極性，提出平穩(wěn)過渡執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策專項(xiàng)清理工作。國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)的另一個(gè)重要作用就是提供了一定的政策緩沖和彈性空間，避免地方政府與企業(yè)已簽訂的部分稅收、土地優(yōu)惠協(xié)議陷入毀約尷尬。因?yàn)槿绻坏┤∠鄳?yīng)的優(yōu)惠政策，基礎(chǔ)設(shè)施較差的區(qū)域或許徹底失去招商競(jìng)爭(zhēng)力。所以，國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)作為本輪稅收優(yōu)惠政策的后半部分，已經(jīng)開始意識(shí)到地方政府利益訴求的客觀存在性[14]，重視中央與地方在稅收優(yōu)惠利益博弈中的把握，將賦予地方政府一定稅收優(yōu)惠自主權(quán)納入政策規(guī)劃研究之中。在隨后的優(yōu)惠政策存續(xù)期間，即2015年《稅收減免管理辦法》和2019年《關(guān)于修改〈稅收規(guī)范性文件制定管理辦法〉的決定》也未涉及地方政府遺留稅收優(yōu)惠政策強(qiáng)制清理的內(nèi)容。進(jìn)一步表明地方政府的利益訴求在此輪稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)后半階段中得到保障。

綜上，此輪稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)經(jīng)歷了“系統(tǒng)排查，強(qiáng)勢(shì)清理，低調(diào)收尾”的過程，中央在與地方政府利益博弈調(diào)整過程中取得了重大效果。雖然國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)文件稅收優(yōu)惠清理行動(dòng)僅實(shí)施半年，但其帶來的影響毫無疑問是深遠(yuǎn)的，為財(cái)稅體制其他領(lǐng)域的協(xié)同改革提供了重要保障和支撐。而且國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)文件將地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的客觀現(xiàn)實(shí)需求納入到政策制定中，為解決積弊已久的稅收優(yōu)惠政策清理背后利益關(guān)系提供了重要方向與切入點(diǎn)。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能在過去30多年中走出一條持續(xù)高速增長(zhǎng)的軌跡，在很大程度上依賴于地方之間你追我趕、競(jìng)相迸發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)背景下，保持經(jīng)濟(jì)的中高速增長(zhǎng)仍然離不開地方政府的積極性。而地方政府的積極性，必然要建立在相對(duì)穩(wěn)定的央地財(cái)政關(guān)系基礎(chǔ)之上[8]。總的來說，此輪稅收優(yōu)惠政策清理實(shí)施路徑與以往截然相反，采取了以一種高壓態(tài)勢(shì)、全方面覆蓋的地毯式規(guī)劃清理，起到震懾、警示作用，以獲取地方稅收優(yōu)惠政策的真實(shí)狀況。目前在中央與地方的利益調(diào)整中，地方政府稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)被置于博弈層面，但是現(xiàn)有改革措施還沒有全面撬動(dòng)地方政府對(duì)所轄稅收優(yōu)惠政策的利益調(diào)整。尤其是在給予地方政府多少稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)利，不同地區(qū)間的稅負(fù)差異等問題上，缺乏相關(guān)頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌安排。表明此輪稅收優(yōu)惠政策清理雖然已經(jīng)達(dá)到了初步設(shè)想，但是依舊任重而道遠(yuǎn)。如何破圍、如何通過機(jī)制設(shè)計(jì)與稅收優(yōu)惠政策利益調(diào)整，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異、地方發(fā)展、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平、后疫情經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等因素融入到稅收優(yōu)惠政策的機(jī)制設(shè)計(jì)中，是下一輪稅收優(yōu)惠政策清理，以及深化財(cái)稅體制改革，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置功能效率最大化的重要內(nèi)容。

四、稅收優(yōu)惠政策清理的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌

既然地方與中央之間的利益協(xié)調(diào)與重構(gòu)是稅收優(yōu)惠政策清理的價(jià)值取向，且現(xiàn)階段出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策清理已經(jīng)系統(tǒng)性地排查了各地區(qū)存在的稅收優(yōu)惠政策。因此，新一輪稅收優(yōu)惠政策清理需要科學(xué)統(tǒng)籌與頂層設(shè)計(jì)，從機(jī)制建設(shè)與地方利益調(diào)整出發(fā)，更多地考慮地區(qū)發(fā)展差異性與需求異質(zhì)性;結(jié)合財(cái)稅體制改革的內(nèi)容和進(jìn)程，研究賦予地方政府一定稅收優(yōu)惠立法權(quán)利等頂層設(shè)計(jì)，全面深化稅收優(yōu)惠體制改革。具體可以從以下三方面進(jìn)行統(tǒng)籌：

（一）建立稅式支出預(yù)算監(jiān)測(cè)報(bào)告機(jī)制

在整個(gè)稅收優(yōu)惠政策清理歷史進(jìn)程中，建立中央對(duì)地方政府的稅收優(yōu)惠政策長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制是最為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。2013-2019年稅收優(yōu)惠政策清理僅將地方政府的稅收優(yōu)惠政策納入管控，并未對(duì)稅收優(yōu)惠所帶來的稅收損失、受益范圍以及存續(xù)期間進(jìn)行測(cè)算評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策清理和頂層制度設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)的決策依據(jù)。因此，可以借鑒西方國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理體制中稅式支出預(yù)算的內(nèi)容，構(gòu)建稅式支出制度。所謂稅式支出制度，即測(cè)算每項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策所導(dǎo)致的稅收損失，編列按稅種和按政策目標(biāo)的預(yù)算，作為正式預(yù)算報(bào)告的附錄[10]。構(gòu)建稅式支出制度，對(duì)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行成本的透明化、稅收優(yōu)惠政策效益的公開化以及稅收優(yōu)惠政策管理的規(guī)范化具有至關(guān)重要的推動(dòng)作用。從而保證在充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠激勵(lì)作用的同時(shí)，將因稅收優(yōu)惠而減少的稅收收入顯性化，納入預(yù)算管理程序。

（二）統(tǒng)籌結(jié)合稅制改革，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策清理路徑

孤立地清理稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)被證明是不符合稅制改革現(xiàn)實(shí)需求與供給側(cè)改革戰(zhàn)略導(dǎo)向的[9]。2013年后中央稅制改革的一個(gè)重要變化就是在維持稅負(fù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整完善稅制結(jié)構(gòu)。因此，稅收優(yōu)惠政策的清理過程也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌結(jié)合稅制改革，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策清理路徑，實(shí)現(xiàn)與直接稅、間接稅改革，稅收征管、稅收立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具體而言，需要配合做到以下方面：（1）明晰稅收優(yōu)惠政策清理與減稅的差異。當(dāng)下對(duì)于稅制改革的宣傳過分突出了減稅所帶來的政策效果，而忽略了通過優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革以及發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能方面帶來的成效?！皽p稅至上”逐步成為稅種改革的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這樣的輿論環(huán)境從各個(gè)方面不斷阻礙著稅收優(yōu)惠政策清理與規(guī)范統(tǒng)一的發(fā)展，導(dǎo)致2013-2019年稅收優(yōu)惠政策清理行動(dòng)的暫時(shí)性中斷。此外，稅收優(yōu)惠政策清理并非杜絕一切稅收優(yōu)惠政策，其清理的對(duì)象是那些擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、不具有推廣效應(yīng)、損害社會(huì)福利的違法稅收優(yōu)惠政策，合法的稅收優(yōu)惠政策仍會(huì)保留。（2）統(tǒng)籌安排稅收優(yōu)惠清理與稅制改革間的稅負(fù)平衡，有效保持整體推進(jìn)，以整體戰(zhàn)略的思維來審視稅收優(yōu)惠政策的清理行動(dòng)[12，13]。將增值稅、消費(fèi)稅、資源稅和環(huán)境稅的改革路徑與稅收優(yōu)惠政策清理相結(jié)合，通過試點(diǎn)測(cè)算與宏觀調(diào)控保證稅收優(yōu)惠政策清理的外部性與稅制改革相協(xié)調(diào)。（3）梳理稅收征管職責(zé)，完善信息系統(tǒng)建設(shè)。合理的頂層設(shè)計(jì)需要強(qiáng)而有力的執(zhí)法部門。為了保障稅收征收的完整與透明，必須不斷推進(jìn)稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，建立、健全稅務(wù)機(jī)關(guān)與政府其他管理機(jī)關(guān)的信息共享制度，并根據(jù)稅收征管法征求意見稿的指導(dǎo)思想，明確征管職責(zé)劃分，創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制，轉(zhuǎn)變征收管理模式，切實(shí)保證在征收環(huán)境中不存在變相稅收減免優(yōu)惠的現(xiàn)象。（4）推進(jìn)稅收法治化[9]。推動(dòng)稅收法治化不但是貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)”精神的必然要求，也是建立、健全現(xiàn)代財(cái)政制度的必要條件[15]。稅收涉及社會(huì)各個(gè)階層大眾的切身利益，具有頗高的社會(huì)關(guān)注度。因此，稅收法治化是財(cái)政法治化的重要前提。目前我國(guó)僅有三種稅種立法，因此推動(dòng)稅收法治化面臨較大的壓力。“十四五”時(shí)期，應(yīng)在協(xié)調(diào)好改革與立法之間關(guān)系的前提下，規(guī)劃好立法順序，積極推動(dòng)稅收法治化發(fā)展。稅收優(yōu)惠政策之所以過多、過濫，根源在于“政出多門”。稅收優(yōu)惠政策清理雖然可以解決過去稅收優(yōu)惠所遺留的問題，但難以確保新一輪稅收優(yōu)惠政策不會(huì)重蹈覆轍。尤其在后疫情時(shí)期遏制地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)，必須借助于強(qiáng)有力的法律保障。

（三）研究賦予地方一定稅收優(yōu)惠立法權(quán)的可行性，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

考慮到稅收優(yōu)惠政策清理帶有明顯的“中央-地方”利益調(diào)整特征，如何減少代理成本，發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性，是當(dāng)前后疫情時(shí)期推進(jìn)稅收優(yōu)惠統(tǒng)一規(guī)范必須解決的問題。完全否認(rèn)地方政府正當(dāng)?shù)亩愂崭?jìng)爭(zhēng)權(quán)，既無必要，也不現(xiàn)實(shí)：一方面，規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)可以提高生產(chǎn)要素在區(qū)域間的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性;另一方面，透明的稅收競(jìng)爭(zhēng)還可以抑制轄區(qū)內(nèi)行政官員對(duì)公共權(quán)力濫用的現(xiàn)象，使交易成本減少甚至趨向于零，從而提高社會(huì)福利[16]。因此，通過規(guī)范、透明的權(quán)力分配機(jī)制設(shè)計(jì)，賦予地方政府一定的稅收優(yōu)惠立法權(quán)，將其顯性化、合法化，可能是地方政府意志體現(xiàn)的重要途徑。同時(shí)，地方政府對(duì)其所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r最為了解，由地方政府來把握區(qū)域稅收優(yōu)惠的原則與空間更具有客觀真實(shí)性。此外，地方權(quán)力機(jī)關(guān)掌握一部分稅收立法權(quán)，并不違背稅收法定主義[9]，研究賦予地方一定稅收優(yōu)惠立法權(quán)的可行性是體制創(chuàng)新的重要法理基礎(chǔ)。

此外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也是后疫情時(shí)期促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度設(shè)計(jì)。但相較于稅收優(yōu)惠，轉(zhuǎn)移支付制度在財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度方面有著更大的優(yōu)勢(shì)。一方面，其更有利于地方政府彌補(bǔ)地區(qū)財(cái)政不足，擺脫發(fā)展乏力的困境;另一方面，其對(duì)稅制公平和量能課稅的損害程度遠(yuǎn)低于稅收優(yōu)惠政策。此外，由于交通、區(qū)位、人力資源等劣勢(shì)，一些邊遠(yuǎn)地區(qū)即使符合稅收優(yōu)惠的條件，吸引資金和項(xiàng)目依然十分困難，難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定初衷。因此，稅收優(yōu)惠未必就是實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展最有效的手段，在賦予地方一定稅收優(yōu)惠立法權(quán)之外，進(jìn)一步完善地方轉(zhuǎn)移支付同樣是可行的措施。

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（責(zé)任編輯：寧曉青）