改革開放以來天津市農村發(fā)展歷程回顧、啟示與展望

摘要：改革開放以來天津市農村取得了巨大的發(fā)展成就。回顧這一歷史進程，有諸多典型的經驗做法值得總結，站在兩個一百年奮斗目標歷史交匯期的關鍵節(jié)點上，農村領域的改革發(fā)展所積累的寶貴經驗成為開啟新征程的重要財富。改革開放以來，不同時期天津市農村發(fā)展的重要改革舉措和發(fā)展成就，獲得了堅持問題導向、堅持產業(yè)發(fā)展為核心、堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、堅持以人為本、堅持黨的領導不動搖等五個方面的成功經驗和啟示。結合黨中央、國務院提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求和黨的十九屆五中全會的相關指示精神，天津市“十四五”期間農村發(fā)展應從持續(xù)深化農村改革，加快產業(yè)轉型升級，加強農村生態(tài)環(huán)境治理，提升民生質量，加強黨對“三農”工作的領導等方面推動天津農業(yè)農村現代化發(fā)展。

關鍵詞：改革開放;農村發(fā)展;歷程回顧;展望

中圖分類號：F127 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2020）06-0099-13

黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放新時期，時至今日已經走過了四十多年的改革發(fā)展歷程，中國經濟社會建設取得了舉世矚目的成就。這一偉大歷程，正是以中國農村改革為標志拉開的序幕[1]。作為中國改革開放最早、北方最大的沿海城市，改革開放以來天津市農村和全國其他地區(qū)一樣發(fā)生了翻天覆地的變化[2]，農業(yè)產值從1978年的6.72億元增長到了2019年的414.357億元，年均增長率為10.31%①。全市六大“菜籃子”產品的人均占有量和自給率位居京津冀三地之首[3]。農民生活水平顯著提高，農村人均可支配收入從1978年的162元增長到2019年的24804元，位居全國第四②。農村人居環(huán)境、基礎設施、基層治理水平穩(wěn)步提升，鎮(zhèn)域經濟實力不斷壯大。在這四十多年的發(fā)展過程中，天津市委、市政府根據各個時期中央的指示精神和本地農村實際，適時出臺了一系列政策措施，有力地推動了農業(yè)農村發(fā)展?；仡櫢母镩_放以來天津市農村發(fā)展的歷史進程，有諸多典型經驗做法值得總結，站在兩個一百年奮斗目標歷史交匯期的關鍵節(jié)點上，農村領域改革發(fā)展所積累的寶貴經驗成為開啟新征程的重要財富。

但同時也需要看到農業(yè)依然是天津市“四化同步”的“短腿”，農村仍然是經濟社會發(fā)展的“短板”。雖然全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展程度較高，農業(yè)農村現代化走在全國前列，但是與二三產業(yè)和其他先進地區(qū)的農村相比，天津農業(yè)農村發(fā)展相對滯后的現實問題依然存在，這不僅會影響天津高質量小康社會奮斗目標的實現，也將阻礙天津國際化大都市的現代化建設進程。這就要求我們在回顧過去發(fā)展經驗的同時，對下一階段天津市農村發(fā)展進行展望，明確工作目標，補齊發(fā)展短板，完善體制機制和政策體系，為全面實現“農業(yè)強、農村美、農民富”的農業(yè)農村現代化目標奠定堅實基礎。

鑒于此，課題組在搜集大量政策文件、數據資料、調研案例的基礎上，梳理了天津市改革開放四十多年來農村發(fā)展的重大成就和典型經驗，并根據新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求和目標，展望天津市“十四五”時期農村改革發(fā)展的目標任務，在此基礎上，提出了推進天津市農村現代化建設的對策建議，以期為政府部門提供決策參考。

一、天津市農村改革發(fā)展歷程回顧

黨的十一屆三中全會以來，天津市農業(yè)農村發(fā)展經歷了數次重大戰(zhàn)略調整，這大致可以分為五個階段：

（一）第一階段（1978—1989 年）：農村基本經營和治理制度確立階段

1.家庭聯產承包責任制在天津確立。黨的十一屆三中全會以后，天津市響應中央號召，在農村逐步確立了以“家庭聯產承包經營為基礎，統(tǒng)分結合的雙層經營體制”。1980年，市政府充分依靠農民群眾，積極穩(wěn)妥地推進聯產承包責任制。1981年天津就出現了個別生產隊搞土地承包到戶。1982年普及到全市農村，出臺了《關于穩(wěn)定和完善聯產承包責任制中處理若干具體問題的試行辦法》，實行了以土地承包為主要內容的農業(yè)生產責任制。根據1984年的中央一號文件《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》，全市絕大部分農村土地延長了承包年限，簽訂了承包合同，使土地承包又邁入了一個新的發(fā)展階段，到1985年全部完成[4]。這一階段農業(yè)發(fā)展思路是農、林、牧、副、漁全面發(fā)展，改革的核心是“多予、少取、放活”。農村土地逐步由集中統(tǒng)一經營向分散經營轉變，按照鄧小平“兩個飛躍”理論，有效地解決了激勵問題。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。得益于改革開放以來民生改善和收入水平的提高，百姓對工業(yè)產品的需求不斷增長。這個時期在農村，農業(yè)勞動生產效率不斷提高，同時由于當時較為嚴格的城鄉(xiāng)戶籍管理政策，農村開始出現大量的剩余勞動力，這為農村工業(yè)化奠定了良好的勞動力和市場需求基礎。1984年《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》中提出，鼓勵農民向各種企業(yè)投資入股;繼續(xù)減少統(tǒng)派統(tǒng)購的品種和數量;允許務工、經商、辦服務業(yè)的農民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。這使得大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速產生與發(fā)展，在20世紀80年代中后期成為農村經濟的重要支柱。這有效解決了農村剩余勞動力就業(yè)，為市場提供了大量工業(yè)產品，帶動了廣大農民脫貧致富。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權進一步鞏固。1986年《中共中央、國務院關于加強農村基層政權建設工作的通知》提出，少數地方鄉(xiāng)政府還沒有完全起到鄉(xiāng)一級政權的作用，并要求盡快將鄉(xiāng)一級財政建立起來。天津市響應中央號召，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅和獎金稅、屠宰稅、城市維護建設稅、集市交易稅、牲畜交易稅、契稅、車船牌照使用稅等劃給鄉(xiāng)財政。但是，由于這幾個方面的稅收非常少，鄉(xiāng)政府財政運轉較為緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置較為簡單，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府、紀委、人民武裝部，一些近郊區(qū)經濟發(fā)達鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟組織[5]。此次改革之后，天津市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權得到基本確立。

（二）第二階段（1990—1999年）：農村發(fā)展制度穩(wěn)固調整階段

1.農村基本經營制度不斷完善。1991年黨的十三屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》。這個決定概括了農村改革十幾年來所形成的一系列行之有效的基本政策;1993年，黨中央提出將土地承包期再延長30年。天津市迅速落實中央這一重要決定，按照市委市政府要求，各區(qū)縣在1999年3月之前出臺了“第二輪土地延包工作意見”和具體的實施辦法。到1999年底天津絕大多數村完成了第二輪土地延包工作，進一步穩(wěn)定了農村基本經營制度，給農民吃了一顆定心丸，農地投資規(guī)模加大，土地流轉也日益活躍。隨著農業(yè)生產力的不斷提高，天津市農業(yè)產業(yè)結構不斷調整和優(yōu)化，發(fā)展思路是“一優(yōu)三特”。即各涉農區(qū)縣積極適應大城市近郊農業(yè)發(fā)展的需要，以農業(yè)資源和區(qū)位優(yōu)勢為依托，以適應市場、富裕農民為宗旨，以促進農業(yè)結構不斷優(yōu)化和升級為目標，推進農業(yè)設施建設，大力實施優(yōu)質小站稻、特色蔬菜、特色水產品和特色經濟作物“一優(yōu)三特”的特色型農業(yè)生產，初步構筑了特色型農業(yè)格局。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革深入推進。黨的十五大以后，天津市開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推行以改制確權為核心的改革。改革內容主要以產權制度改革為主，具體形式包括整體產權出讓、先售后股、公司制改造，也有部分企業(yè)采取了租賃、承包等形式。為保證改革順利進行，各涉農區(qū)縣按照市委市政府的要求，先后出臺了《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改革的意見》等一系列政策，在全市范圍內，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都完成了改制確權工作。通過改制，明晰了產權關系，規(guī)范了企業(yè)治理結構。這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展也帶動了集體經濟積累增長，有力地推動了農村基礎設施建設。

（三）第三階段（2000—2012年）：城鄉(xiāng)一體化轉型發(fā)展階段

1.新農村和小城鎮(zhèn)建設推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。2006年天津市按照“生產發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的總要求，加大農村建設投入力度，深入推進社會主義新農村建設。2010年天津市十五屆人大三次會議對天津市農村發(fā)展提出了“城鄉(xiāng)一體化”的重要要求。天津著手深入推進示范小城鎮(zhèn)建設，使天津的農村城鎮(zhèn)化再上新水平。同時，天津市積極破解土地和資金雙重約束難題，在廣泛征求農民意愿的基礎上，探索出以宅基地換房形式建設示范小城鎮(zhèn)、推進郊區(qū)城鎮(zhèn)化新模式。并將東麗區(qū)華明鎮(zhèn)、津南區(qū)小站鎮(zhèn)、武清區(qū)大良鎮(zhèn)等“十二鎮(zhèn)五村”確立為示范小城鎮(zhèn)建設試點[6]。隨著新農村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不斷深入，農村民生得以改善和加強，城鄉(xiāng)之間加快公共服務均等化，農村社會保障體系建設取得良好效果，農村老年人基本能夠享受政府發(fā)放的養(yǎng)老補貼，農村合作醫(yī)療制度實現全覆蓋，在全國屬于領先行列。

2.農業(yè)發(fā)展向都市型農業(yè)轉變。這一階段天津市農業(yè)的發(fā)展思路是，按照科學的農業(yè)發(fā)展觀，以資源合理配置為基礎，以農業(yè)提效、農民增收為目標，以大都市市場需求為導向，以科技進步為支撐，在穩(wěn)定糧食產量的基礎上，強化水利基礎設施建設和農民素質培訓，圍繞農業(yè)產業(yè)化、標準化、設施化、信息化提升農業(yè)發(fā)展質量，大力扶持龍頭企業(yè)和農民合作組織，進一步深化農業(yè)結構調整。同時以薊縣為代表的鄉(xiāng)村旅游和觀光休閑農業(yè)快速發(fā)展，涌現出毛家峪、穿芳峪等一批旅游鄉(xiāng)村。這一時期，天津市根據各區(qū)縣農業(yè)發(fā)展條件差異，確定了農業(yè)產業(yè)布局的規(guī)劃：一是環(huán)城城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū) ，包括東麗區(qū)、西青區(qū)、津南區(qū)和北辰區(qū)（不包括東麗區(qū)和津南區(qū)的濱海新區(qū)部分）;二是濱海特色產業(yè)發(fā)展區(qū)，包括濱海新區(qū)以及東麗區(qū)和津南區(qū)的濱海新區(qū)部分;三是遠郊綜合發(fā)展區(qū)，包括武清區(qū)、寶坻區(qū)、寧河縣、靜海縣和薊縣平原洼地區(qū)域;四是山區(qū)生態(tài)經濟發(fā)展區(qū)，薊縣山區(qū)區(qū)域。經過幾年努力，廣大農民從事農業(yè)生產的積極性空前高漲，農業(yè)經濟效益顯著提高，都市型農業(yè)發(fā)展格局初步呈現。

稅費改革降低農民負擔。2003年天津市涉農區(qū)縣開始試點農業(yè)稅費改革，實行“五個取消，一個調整，一個改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，取消農村教育集資等專門向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消農業(yè)特產稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工;調整農業(yè)稅政策;改革村提留征收辦法。改革之后農民負擔大幅下降，減負比例達到56%[7]。2004年根據《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，天津市委、市政府部署落實減免農業(yè)稅及農業(yè)稅附加政策，農民實現零負擔。

街鎮(zhèn)經濟實力不斷壯大。2002年，為了壯大街鎮(zhèn)財政，天津市各區(qū)縣改變以前對街鎮(zhèn)實行的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政管理模式，按照一級政權、一級事權、一級財權的要求，實行了新財政體制;2003—2004年天津市對區(qū)縣的分稅制財政管理體制進行了調整和完善，天津市區(qū)縣和街鎮(zhèn)財政實力顯著增強。2005年又進行了調整和完善。這一改革舉措，極大地調動了街鎮(zhèn)發(fā)展積極性，迅速壯大了街鎮(zhèn)經濟實力。同時，各區(qū)縣開始將農業(yè)、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設融入發(fā)展的總體框架中，統(tǒng)籌協調城鄉(xiāng)發(fā)展。

（四）第四階段（2013—2017年）：全面深化農村改革

農業(yè)供給側結構性改革深入推進。根據2013年習近平總書記在天津考察時的指示精神，天津市明確了現代都市型農業(yè)的發(fā)展方向，并根據農業(yè)供給側結構性改革的要求，把促進農民增收作為核心目標，堅持走質量興農、綠色興農、品牌強農發(fā)展之路，加快構建農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，推進全市現代都市型農業(yè)快速發(fā)展。各涉農區(qū)按照市委、市政府要求，出臺了都市型農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，全面推進農業(yè)品牌建設和一二三產業(yè)融合發(fā)展[8]。與此同時，農村土地“三權分置”改革和確權頒證工作等改革工作穩(wěn)步推進，2017年在全市范圍內基本完成。這也為全市農村土地適度規(guī)模經營、推動農業(yè)現代化發(fā)展提供了良好的制度基礎。

統(tǒng)籌推進美麗鄉(xiāng)村建設。2014年，時任市委書記孫春蘭在市十六屆人大二次會議上，提出“做好總體規(guī)劃，強化產城結合，以產興城，產城聯動，提高城鎮(zhèn)化質量”的重要要求。并根據“美麗天津·一號工程”，統(tǒng)籌推進美麗鄉(xiāng)村建設[9]。農村廁改、黑臭水體治理、農業(yè)污染治理等環(huán)保防治工作取得重要進展，農村環(huán)境和農業(yè)生態(tài)明顯改善。

農村集體產權制度改革全面鋪開。2016年以來，天津市開始在全市范圍內落實農村集體產權制度改革，確定了“全面啟動、積極穩(wěn)妥、確保質量、確保穩(wěn)定”的總體思路和“4個階段、8個環(huán)節(jié)、32個步驟”的工作流程，預計到2020年全面完成這一改革任務。通過這項改革，天津市農村成立了集體經濟組織統(tǒng)一管理農村集體經濟資產，而村委會則主要承擔社會服務和公共管理職能，這對于盤活農村集體資產、保護廣大農村居民合法權益、理順農村基層治理體系具有重要意義。

農村居民民生狀況不斷改善。這一時期農村居民收入水平進一步提高，民生質量顯著提高，新型城鎮(zhèn)化建設穩(wěn)步推進。這一時期天津市加大了困難農村幫扶力度，2017年啟動新一輪結對幫扶工作，對全市1041個幫扶村圍繞黨建、就業(yè)培訓、產業(yè)帶動、科技教育、金融服務、生態(tài)補償、基礎設施、住房安全、醫(yī)療救助、社會保障等方面進行“十項幫扶行動”。這也是天津市在解決絕對貧困的基礎上，對于如何進一步縮小城鄉(xiāng)收入差距，建立解決相對貧困機制的實踐探索。

（五）第五階段（2018至今）：開啟鄉(xiāng)村振興階段

出臺天津市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設計。黨的十九大以來，天津市根據中央關于鄉(xiāng)村振興“產業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，結合天津發(fā)展實際制定了《天津市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確了下一階段全市農村發(fā)展的工作目標和方案，開啟了新時代天津市鄉(xiāng)村全面振興的新篇章，并進一步出臺了《天津市委市政府關于落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的實施意見》，完善了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的體制機制。

多措并舉促進農業(yè)產業(yè)提質增效。習近平總書記在黨的十九大報告中將現代農業(yè)體系概括為現代農業(yè)生產體系、現代農業(yè)經營體系、現代農業(yè)產業(yè)體系。為了進一步推進農業(yè)產業(yè)提質增效，實現現代化發(fā)展，天津市根據習近平總書記講話和中央的相關部署，從以下幾個方面著手落實。一是天津市實施了質量興農工程和農業(yè)綜合生產能力提升工程，這包括特色農產品優(yōu)勢區(qū)創(chuàng)建工程、農產品品牌提升工程、高標準農田建設工程、農業(yè)科技自主能力創(chuàng)新提升工程、質量安全工程等十四個方面的工作，進一步完善現代農業(yè)生產體系。二是現代農業(yè)經營體系培育工程，包括新型經營主體培育工程、農村集體產權制度改革工程、新型農村集體經濟振興計劃三個方面的工作，進一步培育現代農業(yè)經營體系。三是農村一二三產業(yè)融合發(fā)展工程，包括農產品加工業(yè)提升行動、農商互聯工程、農產品網絡銷售全覆蓋工程等八個方面的工作，進一步構建現代農業(yè)產業(yè)體系。

大力推進生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設。天津市主要從農業(yè)污染治理、人居環(huán)境改善、生態(tài)環(huán)境保護和修復三個方面來推進生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設。一是實施農業(yè)綠色發(fā)展工程，包括農業(yè)綠色生產行動、畜禽糞污資源化利用、農業(yè)環(huán)境突出問題治理工程、農業(yè)面源污染防治工程四個方面內容。二是實施農村人居環(huán)境整治工程，包括農村垃圾整治專項工程、廁所革命、農村生活污水治理工程等七個方面內容。三是實施鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復工程，包括雙城間綠色生態(tài)屏障工程、營造林工程等五個方面的內容。

提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。為了鞏固黨在農村執(zhí)政基礎、全面加強和改進鄉(xiāng)村治理，夯實鄉(xiāng)村振興根基，天津市實施了現代鄉(xiāng)村治理工程，包括“自治鄉(xiāng)村”建設工程、“法律進鄉(xiāng)村”活動、農村民主法治建設活動、農村社會治安防控體系建設工程、農村“雪亮工程”。2018年11月，天津市在全國率先完成村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”改革，進一步加強了黨在農村工作的全面領導。

傳承和提升鄉(xiāng)村文化。為了給鄉(xiāng)村振興營造良好文化環(huán)境，天津市實施了鄉(xiāng)村文化傳承提升工程，這包括農耕文化保護傳承工程、“戲曲進鄉(xiāng)村”工程、“中國民間文化藝術之鄉(xiāng)”建設工程、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)工藝振興工程、農村特色文化產業(yè)發(fā)展工程五個方面內容。

加快補齊民生短板，提高民生質量。發(fā)展為了人民是中國特色社會主義經濟發(fā)展的根本立場，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點和立足點都是為了提升農村民生質量。天津市城鄉(xiāng)居民收入差距進一步縮小，2019年全市農村居民的人均收入達到24804元，增長7.5%，高于同期城鎮(zhèn)居民人均收入7.3%的增幅。同時，天津市多措并舉補齊鄉(xiāng)村民生短板，實施了多項鄉(xiāng)村民生改善工程。一是實施鄉(xiāng)村基礎設施提升工程，包括農村公路建設工程、農村水利基礎設施建設工程、農村新一代信息基礎設施建設等五個方面內容。二是實施鄉(xiāng)村公共服務全覆蓋工程，包括鄉(xiāng)村教育質量提升計劃、健康鄉(xiāng)村計劃等五個方面內容。三是實施鄉(xiāng)村人才支撐工程，這包括農村勞動力職業(yè)技能培訓工程、新型職業(yè)農民培育工程等五個方面內容。

二、天津市農村改革發(fā)展基本經驗總結

（一）改革必須順應時代發(fā)展大勢堅持問題導向

中國改革開放四十多年的歷程，也是天津市農村發(fā)展理論和改革實踐內涵不斷豐富的過程。天津市農村發(fā)展經歷了五個實踐階段，每個階段有著不同的現實問題和時代要求。具體來看，天津市在這五個階段先后面臨“農村經濟發(fā)展停滯問題——農村基層組織渙散問題——發(fā)展體制機制滯后問題——農民生活水平和農村發(fā)展質量問題——城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題”等一系列重要問題。面對上述問題的考驗，天津市根據國家改革統(tǒng)一部署，從天津實際出發(fā)，在每個階段都出臺適宜的改革舉措，交出了令人滿意的答卷。

改革開放初期天津市農村百廢待興，在市委、市政府的全力推動下，從1980年開始用5年時間完成了全市家庭聯產承包責任制改革，激發(fā)農民生產積極性，解決了農村經濟發(fā)展停滯的問題。1986年開始在全市范圍內建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，解決了農村基層治理和基層組織渙散的問題，促使農村經濟和社會發(fā)展走上正軌，社會面貌煥然一新。20世紀90年代之后農村發(fā)展體制機制滯后的弊端逐漸凸顯。1992年黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，天津市農村改革準確把握住這一時代脈搏，從激活農村土地流轉市場入手，推動農業(yè)市場化、產業(yè)化、規(guī)模化經營;并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，規(guī)范企業(yè)產權關系和治理結構，推動農村工商產業(yè)發(fā)展。這為日后天津市農村經濟快速發(fā)展提供了制度保障。2000年之后天津市不再盲目追求增產增收，而是以科學發(fā)展觀為指引，注重規(guī)劃設計、優(yōu)化調整生產結構和創(chuàng)新發(fā)展模式，妥善解決了農民生活水平和農村發(fā)展質量問題。這一時期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式逐步確立，創(chuàng)新了多種鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式;農業(yè)生產結構優(yōu)化調整，奠定了都市型現代農業(yè)基礎;民生條件不斷改善，農村地區(qū)和農村人口全部擺脫貧困，農村居民人均收入水平走在全國前列。進入新時代以來，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分成為當前天津市經濟社會發(fā)展面臨的主要矛盾之一。這一時期天津市始終把農業(yè)農村放在優(yōu)先發(fā)展的位置上，在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務上優(yōu)先安排?，F代型都市農業(yè)、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、三權分置改革、農地確權頒證、集體產權制度改革等一系列改革措施都走在全國前列。為天津市落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現農村全面振興奠定了堅實的物質基礎和制度保障。

（二）改革必須以產業(yè)發(fā)展作為農村領域改革的核心

產業(yè)興旺是農村改革發(fā)展的最有力支撐。農村的人居環(huán)境、鄉(xiāng)風文化、社會治理、民生條件都是以產業(yè)為基礎的?；仡櫢母镩_放以來天津市農村領域的一系列改革措施，核心都是以促進農村產業(yè)發(fā)展，提升農村社會生產力為目的。改革開放初期推行的家庭聯產承包責任制改革，明確了農村土地的社會所有制形式，將土地承包經營權交給農民，促使農業(yè)生產力得到空前解放，農產品產量大幅增長;與此同時，農村人地關系進一步松綁，大量剩余勞動力就地轉移從事非農工作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。從20世紀80年代到90年代中期，天津市農村的農業(yè)、工商產業(yè)進入到發(fā)展的黃金期，留下了改革開放以來天津市經濟發(fā)展?jié)饽夭实囊还P。黨的十四大黨中央提出社會主義市場經濟體制改革，天津市也開始以市場為導向推進農村領域改革，包括天津市各涉農區(qū)縣積極推進土地延包工作，促進了農村土地流轉和農地市場發(fā)育，推動了工商資本下鄉(xiāng)和農業(yè)產業(yè)化進程。社會主義新農村建設時期，我市將“產業(yè)發(fā)展”作為新農村建設的第一要求，積極落實中央“工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村”指示精神，圍繞農業(yè)產業(yè)化、標準化、設施化、信息化提升農業(yè)發(fā)展質量。黨的十八大之后，農村經濟領域改革不斷深化，全市鎮(zhèn)域經濟快速發(fā)展，一二三產業(yè)融合程度普遍提升，從產業(yè)層面帶動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，“產業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村全面振興的第一要求，深入落實農業(yè)供給側結構性改革、推動產業(yè)提質增效、培育農村發(fā)展新動能依然是未來天津市農村改革發(fā)展工作的第一要務。

（三）改革必須按照現代化建設要求堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是把我國建設成為社會主義現代化強國發(fā)展目標的內在要求，也是解決新時代社會主要矛盾的必然要求。天津市農村具有典型的大都市農村特征，這意味著天津市農村改革必須按照國際化大都市建設的要求，在堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，走出自身的特色道路。所以，在區(qū)域功能方面，天津市農村地區(qū)除了承擔農業(yè)生產功能之外，還承擔著城市社會功能、生態(tài)功能等，例如天津市城市總體規(guī)劃確定的“一軸兩帶三區(qū)”中的三個生態(tài)區(qū)用地全部都分布在農村地區(qū)。在區(qū)域經濟發(fā)展方面，大量農村地區(qū)得到了城市地區(qū)產業(yè)擴散和反哺的優(yōu)越條件，農村地區(qū)工商產業(yè)發(fā)達，涌現出雙街鎮(zhèn)、中北鎮(zhèn)、中塘鎮(zhèn)等經濟發(fā)達鎮(zhèn)。

時至今日，農村已經融入進天津市城市發(fā)展規(guī)劃中。在2009年制定的《天津市新農村建設布局規(guī)劃》中就結合中央提出的新農村建設指導方針和天津市自身實際，對全市12個涉農區(qū)進行了統(tǒng)一的規(guī)劃。例如，天津市以“城鎮(zhèn)體系+鄉(xiāng)村體系”為編制體系，將城鄉(xiāng)體系結構規(guī)劃到村一級。在主城區(qū)的各層規(guī)劃已經完善的基礎上，進一步對“鎮(zhèn)、街、村”進行了重點規(guī)劃設計。從而形成了由新城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村、基層村五個層次緊密銜接的現代城鄉(xiāng)體系結構。進入新時代以來，“鎮(zhèn)”作為連接“城”和“村”紐帶，功能不斷強化，特色小鎮(zhèn)、經濟發(fā)達鎮(zhèn)、強街強鎮(zhèn)不斷涌現。城鄉(xiāng)基礎設施體系不斷由城市向鄉(xiāng)村延伸，農村交通體系與城市對接，絕大部分鄉(xiāng)村至少有兩條公路相連，城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療、社會保障體系逐漸均等化，成為天津市堅持走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路的重要成果。

（四）改革必須堅持以人為本尊重農民主體地位

發(fā)展為了人民是中國特色社會主義經濟發(fā)展的根本立場，中國共產黨領導的改革開放，始終堅持以實現好維護好發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為工作的著力點和出發(fā)點。改革開放初期，改革的中心思想是“多予、少取、放活”，讓農民得到實惠，激活激發(fā)農民群眾改革的積極性主動性創(chuàng)造性。20世紀90年代的農業(yè)產業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，將農村剩余勞動力從土地上解放出來，有力地促進了農民非農就業(yè)和收入增長。2000年以后，天津市出臺了大量以促進農民增收為中心和目標的政策措施，比如，取消農業(yè)稅、天津市農村財政體制改革、“12345”工程等。同時，天津市以新農村建設為契機，不斷探索天津城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新發(fā)展模式，增強農村居民的幸福感和獲得感。新時代以來，天津市各項農村改革措施將“尊重農民意愿”作為改革推進的底線之一，新型城鎮(zhèn)化建設、土地制度改革、集體產權制度改革等都是在充分尊重農民意愿的基礎上推進的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是為了滿足農民群眾日益增長的美好生活需要。多年的實踐表明，只有引導好、保護好、發(fā)揮好人民群眾的積極性，才能把群眾的力量凝聚成加快發(fā)展的強大合力。

（五）改革必須始終堅持黨的領導毫不動搖

天津市四十多年農村改革開放的實踐探索告訴我們，改革必須要由黨來領導，必須構建和完善農村基層黨組織才能保證改革方向的正確性。改革開放初期，天津市過于強調鄉(xiāng)村經濟的重要性。雖然農業(yè)產量大幅增長，但是農村基層黨組織渙散，造成了農村經濟、政治、文化、社會都出現了較多問題。因此天津市在完成家庭聯產承包責任制改革之后，快速啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設工作，穩(wěn)定了農村發(fā)展的局面。之后天津市農業(yè)農村進入發(fā)展“黃金期”，尤其是農村工商業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展。天津市為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)范化運行，開始進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改革，這期間，大量農村集體企業(yè)在改制確權過程中打著“市場化”的名義將集體企業(yè)轉制為私人企業(yè)，導致大量集體資產流失，使得集體經濟和集體企業(yè)一蹶不振，農民利益受到嚴重損害。因此從2016年開始天津市全面推進農村集體產權制度改革，厘清了農村集體產權關系，從制度上保障了農村居民享有集體資產保值增值帶來的收益的權利。在推進農業(yè)產業(yè)化和現代化發(fā)展過程中，也出現了工商資本無序下鄉(xiāng)，打著發(fā)展農業(yè)的旗號發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，很多農村的大棚房項目使得基本農田和耕地被侵占。近年來天津市著力清除農村大棚房和虛假合作社，才保證天津都市型現代農業(yè)發(fā)展的正確方向。在推進農村土地有序流轉和適度規(guī)模經營過程中，鄉(xiāng)村黑惡勢力一度給天津市農村土地市場秩序造成嚴重的惡劣影響，為此農村地區(qū)成為了當前天津市“掃黑除惡”專項斗爭的主戰(zhàn)場。在全面深化改革的關鍵時期，天津市委牢牢把握“堅持和加強黨對農村工作的全面領導”，在全國率先推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”改革，為下一步深化農村領域改革、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅實的組織基礎和制度保障，也促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化進一步提升。

三、天津市農村“十四五”發(fā)展目標前瞻

“十四五”規(guī)劃是中國特色社會主義進入新時代、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃。站在這一關鍵節(jié)點，積極謀劃“十四五”天津市農村發(fā)展的目標任務，為實現第二個一百年奮斗目標打下堅實基礎。為此，課題組基于黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）中“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興”專章的內容，并參考了中共中央國務院頒發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》以及天津市和其他地區(qū)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的指標體系和發(fā)展目標，構建了天津市農村“十四五”發(fā)展指標體系。本指標體系按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，并結合“十三五”以來天津市鄉(xiāng)村發(fā)展指標變動情況，提出到2025年天津市農村發(fā)展的目標愿景。

根據《建議》中提出的“提高農業(yè)質量效益和競爭力”的目標要求，本文從8個方面構建了產業(yè)興旺的指標（如表1所示）。其中，“糧食綜合生產能力”“高標準農田規(guī)?！薄暗禺a農產品質量安全抽檢合格率”這三項指標是衡量地區(qū)糧食安全、食品安全的重要指標，均為約束性指標。鑒于上述三項指標的重要性，我們認為指標的提升速度應不斷加快。因此2022年到2025年目標值年均提升幅度都要高于2020到2022年年均提升幅度?！稗r業(yè)科技進步貢獻率”“多種形式土地規(guī)模經營比重”“農業(yè)規(guī)模經營主體產品網絡銷售覆蓋率”主要衡量了農業(yè)現代化生產體系、經營體系和產業(yè)體系的建設程度。

生態(tài)宜居方面共設計了6個二級指標（如表2所示）。其中， “畜禽糞污綜合利用率”指標為約束性指標，這主要考慮到天津市城鎮(zhèn)化率較高，未來畜禽養(yǎng)殖產業(yè)聚集可能性較大，畜禽糞污造成的環(huán)境污染會比其他地區(qū)更為嚴重，因此提高畜禽糞污綜合利用率來實現污染防治是一項刻不容緩的工作。“農村衛(wèi)生廁所普及率”是農村廁改的衡量指標，本次《建議》中明確提出“因地制宜推進農村改廁……，改善農村人居環(huán)境”，因此這是“十四五”期間必須全面完成的一項改革任務，同為約束性指標。“森林覆蓋率”“農田灌溉水有效利用系數”“秸稈利用率”“村污水處理設施覆蓋率”是衡量農業(yè)綠色生產和農村生態(tài)環(huán)境的預期性指標。

根據《建議》中提出的“推進城鄉(xiāng)公共文化服務體系一體建設”和“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”的目標要求，本文在鄉(xiāng)風文明和治理有效方面共設計了6個二級指標（如表3所示），主要目標是補齊農村在公共文化服務和社會治理中的短板。其中，“新增勞動力平均受教育年限”為約束性指標，用來衡量城鄉(xiāng)教育公平以及農村人力資本質量提升水平?！按寰C合性文化服務中心覆蓋率”“農村義務教育學校專任教師本科以上學歷比率”“農村居民教育文化娛樂支出占比”為鄉(xiāng)風文明的預期性指標?！按迩f管理規(guī)劃覆蓋率”和“有村規(guī)民約的村”占比為衡量鄉(xiāng)村治理有效的預期性指標。

根據《建議》中提出的“民生福祉達到新水平。實現更加充分更高質量就業(yè)，居民收入增長和經濟增長基本同步，分配結構明顯改善，基本公共服務均等化水平明顯提高”的目標要求，本文在生活富裕方面共設計了7個二級指標（如表4所示）。其中，“農村居民恩格爾系數”“城鄉(xiāng)居民收入比”“農村居民養(yǎng)老保險參保率”“農村居民基本醫(yī)療保險參保率”為約束性指標，用來衡量城鄉(xiāng)收入差距和公共服務均等化程度?？紤]到未來農村相對貧困解決機制的逐步完善和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體制機制的健全，我們預期的是農村民生改善速度將不斷加快，因此在設置上述四項指標從2022年到2025年的年均改善速度時要稍快于2020到2022年的年均改善速度。

四、推進天津市農村現代化建設的對策建議

針對“十四五”時期天津市農村發(fā)展目標展望和當前農村發(fā)展面臨的突出問題和短板，并結合黨的十九屆五中全會通過的《建議》中“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興”專章中的相關內容，我們認為應從以下幾個方面入手，全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動天津市農業(yè)農村現代化發(fā)展。

（一）持續(xù)深化農村領域改革，激發(fā)農村發(fā)展活力

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”指引，不斷深化農村改革，擴大開放程度。以農業(yè)供給側結構性改革為主線，促進農業(yè)提質增效，培育發(fā)展新動能。通過農村土地制度改革、集體產權制度改革，盤活農村資源要素，優(yōu)化資源配置效率。通過城鄉(xiāng)一體的勞動力市場改革，調動和吸引各方人才投身鄉(xiāng)村振興，增強農業(yè)農村自我發(fā)展的人才支撐。建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產品要素市場，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進土地、人才、資金在城鄉(xiāng)間自由流動，激發(fā)農村發(fā)展活力。

（二）堅持現代都市型農業(yè)發(fā)展方向，加快產業(yè)轉型升級

1.優(yōu)化農業(yè)產業(yè)布局。天津市都市型現代農業(yè)建設應當符合城市地區(qū)多元化的市場需求，利用海洋、灘涂、平原、山地多樣化的資源特點，分類推進各地區(qū)農業(yè)農村多層次發(fā)展，加速天津市現代化農業(yè)產業(yè)布局結構優(yōu)化調整[10]。

2.大力發(fā)展智慧農業(yè)，培育壯大新動能。搶抓新基建機遇，擴大通信管網、增加5G無線基站、提高各級機房等設施在農村的覆蓋面，促進電信企業(yè)在農村提速降費，為全市農業(yè)大數據網絡建設提供基礎條件保障。廣泛布局農業(yè)物聯網設備，提高農業(yè)機械、農田設施、農業(yè)信息化裝備等的科技含量。推進農業(yè)數據資源整合，規(guī)范物聯網產品標準，構建農業(yè)大數據監(jiān)測預測系統(tǒng)。健全智慧農業(yè)配套政策體系，引導資金、人才、技術向智慧農業(yè)領域聚集，進一步培育農業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的新動能。

3.推動京津冀現代農業(yè)協同發(fā)展。明確天津市在京津冀地區(qū)農業(yè)功能定位，增強高端、特色、鮮活農產品的供給能力。成立京津冀農產品質量安全監(jiān)管聯盟，實現區(qū)域間農產品安全聯合監(jiān)管，建立起標準統(tǒng)一、結果互認、信息共享、合作執(zhí)法、全程可追溯的區(qū)域一體化監(jiān)管體系，并推動建設統(tǒng)一的流通市場與物流體系。加強科技協作，建立農業(yè)科技聯合創(chuàng)新高地，建設農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)，推進生物育種產業(yè)的成果轉化和推廣應用。

（三）加強農村生態(tài)環(huán)境治理

1.切實提升農村人居環(huán)境質量。加強農村整體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮村莊生態(tài)功能布局。強化綠化管護，避免重栽植輕管理的情況。堅決完成廁所革命，按照群眾接受、經濟適用、維護方便、不污染公共水體的要求，因地制宜地選擇改廁模式。加強排污系統(tǒng)建設。盡快補齊污水收集處理能力不足這一短板，避免隨意排放。提高垃圾處理能力，并逐步推進適合農村特點的垃圾分類和垃圾資源化利用工作。探索環(huán)境治理經費三方共擔制度，在加大財政投入的同時，探索建立村集體補助、農戶分擔等經費制度。

2.推進農業(yè)綠色生產行動。推廣以秸稈還田、免耕少耕、節(jié)水保墑為主要內容的保護性耕作方式。減少寶坻、津南等地區(qū)的水稻等高耗水量作物的播種面積，并推廣滴灌、滲灌、噴灌等節(jié)水灌溉技術，嚴控土壤鹽堿化。推進化肥、農藥減量增效工作和地膜等廢棄物無害化處理和循環(huán)利用。嚴控養(yǎng)殖業(yè)污染，推進畜禽糞污資源化利用，加強養(yǎng)殖業(yè)污染監(jiān)管。加強灌溉水質的檢測與管理，嚴禁使用未經處理的生產和生活污水灌溉農田。充分利用現有溝、渠等設施，收集和凈化地表水，設置生態(tài)緩沖帶，降低農田中的有機物通過地表徑流進入河流、湖泊水體，緩解農業(yè)面源污染。

3.探索建立市場化、多元化污染防治機制。構建政府機構、社會組織、市場主體共同參與的多元共治機制，探索建設由政府發(fā)布防污治污項目、第三方專業(yè)機構治理、污染主體付費購買生態(tài)服務的市場化運營模式。加強綠色金融政策對農業(yè)農村污染防治的支持力度，通過財稅補貼、賦予權利、給予特殊待遇等調動各類主體參與農業(yè)綠色金融的積極性，并完善農業(yè)綠色金融監(jiān)管制度。

（四）補齊基礎設施短板，提升民生質量

1.完善硬件基礎設施建設。加強村內道路和信息化設施建設，完善農村物流基礎設施網絡。支持產地建設農產品貯藏保鮮、分級包裝等設施，鼓勵企業(yè)在農村具備條件的村建立物流配送網點，提升城鎮(zhèn)載體功能。繼續(xù)實施農村飲水提質增效工程，強化農村飲水工程規(guī)范化管理，繼續(xù)推進天津城鄉(xiāng)供水一體化進程。全面實施鄉(xiāng)村電氣化提升工程，加快完成新一輪農村電網改造。健全村莊基礎設施建管長效機制，明確各方管護責任，鼓勵各區(qū)將管護費用納入財政預算。

2.加大農村文化基礎設施投入。堅持公益性文化設施以政府投入為主的原則，同時拓寬融資渠道，建設鄉(xiāng)村公共文化服務體系。充分調動社會力量，吸引社會資金投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、文化站等建設。設立農村文化建設專項資金，確保農村重點文化建設的資金需求，加快農村思想文化陣地建設。支持鄉(xiāng)村體育設施建設，資金上要保證一個村擁有一塊綜合體育健身與文化活動及村落公共活動的公共活動場所，推動村健身設施全覆蓋。積極推動實施公共數字文化工程，充分發(fā)揮網絡、新媒體作用，使農民群眾能便捷獲取優(yōu)質數字文化資源。

3.推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。全面提升農村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務水平，在公共服務資源上適當向農村地區(qū)傾斜。提升鄉(xiāng)村義務教育師資水平和教學設施質量，普及鄉(xiāng)村高中階段教育。以街鎮(zhèn)為單位整合教育基礎薄弱鄉(xiāng)村地區(qū)的教育資源，扶持當地寄宿制學校發(fā)展。強化城區(qū)學校與鄉(xiāng)村學校對口支援制度，提升鄉(xiāng)村師資隊伍質量。促進醫(yī)療衛(wèi)生資源向農村下沉，完善鄉(xiāng)村分級診療制度，提升醫(yī)療機構服務范圍和接診能力。加強城鄉(xiāng)醫(yī)療機構人才交流，培養(yǎng)農村醫(yī)療人才。擴大農村社保覆蓋面，并逐漸與城鎮(zhèn)職工社保體系并軌，形成能夠吸引新型職業(yè)農民等“三農”人才留在農村的社保體系。

（五）強化黨對“三農”工作的領導，完善鄉(xiāng)村基層治理體系

1.強化農村基層黨建。堅持農村基層黨組織的領導核心地位，強化四級書記負責制的制度保障，加強農村基層黨組織帶頭人和黨員隊伍建設。健全黨組織對農村工作的領導機制，嚴格落實“六步決策法”和“四議兩公開”的議事決策制度。

2.健全村民自治制度。加強村民會議、村民代表會議、村民議事會等村民自治組織建設，健全鄉(xiāng)村民主決議程序，形成依托村民自治組織的多層次民主協商機制，發(fā)揮群眾參與治理主體作用。實施“陽光農廉網”建設工程，將黨務、村務、財務等村內事務向社會公開，形成全民監(jiān)督局面。要求各村完善村規(guī)民約等自治章程，為自治實踐提供制度保障。

3.加強法治保障。根據天津市農村實際完善鄉(xiāng)村法律體系，保障鄉(xiāng)村改革發(fā)展穩(wěn)定。積極開展普法宣講，提高農民法律意識和法治素養(yǎng)。加強對農村班子成員依法辦事能力的培養(yǎng)。健全農村法律服務體系建設，提倡用法律手段解決矛盾糾紛。

注釋：

①數據來源：《天津市統(tǒng)計年鑒2018》和《2019年天津市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

②數據來源：《中國統(tǒng)計年鑒2019》。

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