議事結(jié)構(gòu)視角下的地方人大常委會行政化問題研究
——基于S省市縣兩級人大的實(shí)證考察

王龍飛

（上海社會科學(xué)院 政治與公共管理研究所,上海200020）

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

2019年12月，一則標(biāo)題為“主任會議許可逮捕人大代表，全國人大常委會督促修改”［1］的新聞引起了熱議。之后又有新聞曝出，一些地方人大主任會議違規(guī)做出調(diào)整人代會召開時間的決議。［2］隨著相關(guān)報道的增多，人們發(fā)現(xiàn)，主任會議越權(quán)之處不僅限于調(diào)整會議召開時間、批準(zhǔn)逮捕人大代表等臨時性事項，而且在審議工作報告等常規(guī)性職權(quán)行使中也長期存在。主任會議越權(quán)何以成為地方人大的慣性做法？針對這種情況，有實(shí)務(wù)界工作者撰文，將原因歸結(jié)為地方人大常委會領(lǐng)導(dǎo)人為圖省事。［3］作為一名實(shí)務(wù)工作者，將這種越權(quán)現(xiàn)象歸結(jié)為“圖省事”是可以理解的，這也是實(shí)踐中很多人大領(lǐng)導(dǎo)者的真實(shí)想法。但是，作為社會科學(xué)的研究者，我們需要探究行為背后更深層次的制度性原因。

這種主任會議越權(quán)的現(xiàn)象在多個地方人大中普遍發(fā)生，而且持續(xù)多年，一些省份甚至通過地方性規(guī)范文件為這種違法越權(quán)行為提供依據(jù)。這樣具有普遍性的長期問題，無法以“圖省事”“程序意識淡薄”等話語來歸結(jié)原因。實(shí)際上，主任會議越權(quán)常委會的現(xiàn)象暴露出我國地方人大常委會當(dāng)前面臨的一個制度性問題，即人大常委會的行政化。作為輔助的行政職能侵蝕甚至壓倒機(jī)構(gòu)原本的核心職能，導(dǎo)致制度運(yùn)作邏輯的扭曲，這種現(xiàn)象被稱為行政化。主任會議之所以會在實(shí)踐中享有如此大的權(quán)力，主要是由于主任會議的組成人員基本都是常委會的“領(lǐng)導(dǎo)班子”，常委會的行政領(lǐng)導(dǎo)者掌握了常委會的大部分權(quán)力。

自1980年設(shè)立以來，地方人大常委會就是我國人大研究的重點(diǎn)，已有的研究經(jīng)歷了從民主化模式到治理視角的轉(zhuǎn)換。在民主化視角下，研究者主要借用經(jīng)典代議制和分權(quán)理論，將地方人大常委會視為一個競爭性權(quán)力主體，認(rèn)為隨著差額選舉的實(shí)施、常委會的設(shè)立等一系列重大改革，地方人大會改變地方政治的權(quán)力格局關(guān)系。［4］［5］但進(jìn)入21世紀(jì)，由于民主化的理論假設(shè)與地方人大發(fā)展的實(shí)際情況不符，更加關(guān)注中國人大制度實(shí)踐邏輯的治理模式逐漸興起。在治理模式下，研究者通過分析地方人大常委會與地方黨委、政府和司法機(jī)關(guān)的互動實(shí)踐，探索中國代議制成長的獨(dú)特路徑。［6］研究發(fā)現(xiàn)，地方人大并沒有成為獨(dú)立的權(quán)力競爭者，也沒有改變地方權(quán)力關(guān)系的基本格局,而是運(yùn)用各種策略在既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)中謀取更大的制度空間，地方人大的制度成長邏輯是“政治嵌入”而不是“政治競爭”。［7］［8］

治理模式將研究聚焦在機(jī)構(gòu)主體上，主要關(guān)注的是地方人大常委會與地方黨委、地方政府及其部門、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，這種機(jī)構(gòu)主體的傾向忽視了人大作為代議機(jī)關(guān)與社會基礎(chǔ)緊密相連的事實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會改革的深入發(fā)展，民營企業(yè)家、律師等新社會階層不斷壯大，他們成為影響地方人大制度發(fā)展的一支重要力量，地方人大與社會力量之間的互動進(jìn)入研究者的視野。在選舉研究和代表構(gòu)成研究之外，針對獨(dú)立候選人現(xiàn)象和民營企業(yè)家擔(dān)任人大代表的實(shí)證研究也不斷增多。這些研究發(fā)現(xiàn)，新的社會階層進(jìn)入地方人大，并沒有依照經(jīng)典代議制利益集團(tuán)理論的邏輯，為本階層謀取政策層面的利益，而更多體現(xiàn)出訴求個體化的特征。［9］［10］新社會階層進(jìn)入地方人大，是地方人大在官僚機(jī)構(gòu)的“政治嵌入”之外謀求“社會嵌入”的制度成長過程。［11］27-34

整體來看，改革開放以來四十年地方人大制度的研究，經(jīng)歷了從規(guī)范研究為主到實(shí)證研究為主，從民主化視角到治理視角的轉(zhuǎn)化。針對地方人大常委會制度的運(yùn)作實(shí)踐，既有研究的分析框架中，分析主體主要是黨委、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以及特定社會階層，理論框架主要是制度背景、行動策略和政治后果，背后的理論視角是一種官僚過程理論，缺乏從代議制本身的特性出發(fā)進(jìn)行的理論剖析。除此之外，既有的對地方人大尤其是地方人大常委會的研究，主要是從常委會與外部主體之間的關(guān)系切入的，對常委會內(nèi)部結(jié)構(gòu)和關(guān)系的實(shí)證研究還處于空白狀態(tài)。從常委會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)看常委會的制度運(yùn)作，將研究視角從地方人大的外部關(guān)系轉(zhuǎn)向內(nèi)部，正是本研究的理論創(chuàng)新意義所在。

二、理論框架與研究方法

本文采取議事結(jié)構(gòu)理論，引入議事權(quán)和議事單位的概念分析地方人大常委會的制度結(jié)構(gòu)。人大常委會作為本級人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，議事是其核心職能。所謂議事，“即代議機(jī)關(guān)作為合議機(jī)關(guān)以審議（含辯論和修正）和表決議案為主要內(nèi)容的活動，議事權(quán)需由代議機(jī)關(guān)以會議的形式按照特定程序集體行使”。［12］54分析代議制機(jī)關(guān)，離不開一個基本的概念，即議事單位。議事單位是享有議事權(quán)的基本單元，是議事結(jié)構(gòu)的構(gòu)件?！八^議事權(quán)，即在代議機(jī)關(guān)議事程序中審議、修正和表決議案，向上級議事單位報告審議結(jié)果并指導(dǎo)其審議的權(quán)力?！保?2］55議事權(quán)僅為議事單位所獨(dú)有，以議事權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織，無論其名稱為委員會、辦公室還是工作室，劃分為議事單位和非議事單位。議事單位通過審議、辯論、修正和表決的形式集體行使議事權(quán)，非議事單位則輔助議事單位行使職權(quán)，維持代議機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

議事權(quán)的概念是正確定位地方人大各類組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)的關(guān)鍵所在，缺乏議事結(jié)構(gòu)的視野，就無法理解人大常委會行政化的實(shí)質(zhì)。有學(xué)者從議事結(jié)構(gòu)的視角分析過地方人大常委會的結(jié)構(gòu)問題，但依舊是一種靜態(tài)的規(guī)范研究，將常委會視為一個純粹的代議制機(jī)關(guān)探討其組織和職權(quán)。在這種規(guī)范性研究中，議事單位是只行使議事權(quán)而不承擔(dān)行政工作的，議事單位與行政制度是截然分開的。而現(xiàn)實(shí)中的代議機(jī)關(guān)很難單純依靠議事制度運(yùn)行，履行議事職能必然需要一定的行政管理工作支撐?，F(xiàn)代國家代議機(jī)關(guān)的運(yùn)作，是三套制度共同作用的結(jié)果：議事制度、行政制度和政黨制度。只有將三者都納入研究視野，從地方人大常委會的真實(shí)運(yùn)作中考察三者之間的交互關(guān)系，才能把握其行政化的實(shí)質(zhì)。

在對地方人大的研究中，有人提出了“人大機(jī)關(guān)”［13］的概念，以區(qū)分常委會的機(jī)關(guān)工作和行政化之間的界限。但機(jī)關(guān)不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)詞匯，議事權(quán)的概念才是正確認(rèn)識人大常委會機(jī)關(guān)與人大常委會本質(zhì)區(qū)別的理論基礎(chǔ)。本項研究的基本觀點(diǎn)是：代議機(jī)關(guān)有行政制度不等于就會發(fā)生行政化，地方人大常委會的行政化，主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)作邏輯的行政化。這種行政化發(fā)生的主要原因是什么？對地方人大的制度效能產(chǎn)生了怎樣的影響？這是本研究要回答的基本問題。

按照本研究的研究目的和研究問題，實(shí)證研究中的實(shí)地研究法最適合，資料收集方法主要是無結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察。因?yàn)榭疾斐Ｎ瘯?nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系和議事權(quán)實(shí)踐的真實(shí)過程，需要對一個地方人大常委會進(jìn)行長時間的跟蹤觀察，才能理清實(shí)踐中地方人大常委會運(yùn)作的真實(shí)邏輯。由于中國地方政治過程的特殊性，地方人大常委會行為背后的真實(shí)關(guān)系，難以通過表面的數(shù)據(jù)和問卷揭示，深度訪談是最適合的方法。

為此，研究者在S 省T 市進(jìn)行了為期半年的田野調(diào)查，在此期間開展了對市縣兩級人大常委會的參與觀察，對T 市的Y 區(qū)人大常委會行使議事權(quán)的過程進(jìn)行了全程參與。除此之外，對該市的全國、省級、市級和縣級四級人大代表共56 人進(jìn)行了深度訪談。為了解該市下屬某縣級人大常委會的制度變遷歷程，對該縣人大常委會建立以來的歷屆共5 任人大常委會主任進(jìn)行了深度訪談，對常委會現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子成員共7名全部進(jìn)行了深度訪談，并查閱檔案館相關(guān)文獻(xiàn)以對訪談獲得的信息進(jìn)行驗(yàn)證。除了專門的深度訪談之外，在對常委會行使監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)的參與觀察過程中，還對在場的政府和司法機(jī)關(guān)的相關(guān)干部進(jìn)行了訪談。個案研究在深入性上具有優(yōu)勢，但缺點(diǎn)是代表性不足。為了彌補(bǔ)樣本選擇的代表性問題，在T 市的田野調(diào)查結(jié)束后，又在其他四個省級行政區(qū)分別選取了一個市縣級人大就相關(guān)問題進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)查，以對之前個案獲取的信息進(jìn)行對比和補(bǔ)充。

三、地方人大常委會的兩類制度及其結(jié)構(gòu)

中國地方人大常委會內(nèi)存在兩套相互交織的正式制度，分別針對的是地方人大閉會期間的代議職能和常委會內(nèi)部的行政工作。

（一）地方人大常委會的議事單位及其結(jié)構(gòu)

依照當(dāng)前我國《人民代表大會組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，地方人大中有權(quán)審議、修正和表決議案的單位包括人民代表大會、代表團(tuán)會議、專門委員會、地方人大常委會全體會議和分組會議（小組會議）。不同級別的議事單位對議案擁有不同的權(quán)力，小組會議和專門委員會只能對議案進(jìn)行初步審議，提出審議意見供全體大會參考。下級議事單位必須服從上級議事單位，同時，下級議事單位有權(quán)直接向上級議事單位報告。［12］54-55在我國的人民代表大會制度中，全體代表大會是上級議事單位，專門委員會和代表團(tuán)會議是下級議事單位。處于同一級別的議事單位在各自的管轄范圍內(nèi)自主行使職權(quán)，相互平等，必要時相互協(xié)助。

地方人大常委會是地方人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，常委會成員由全體代表大會在本級人大代表中選舉產(chǎn)生。委員會設(shè)主任一人，副主任若干，各個專門委員會設(shè)主任委員和副主任委員，都由本級人大常委會委員擔(dān)任。常委會主任、副主任和各個委員會的主任委員作為人大代表或者常委會委員，法律上并沒有區(qū)分他們在議事權(quán)限上的差別。無論是專門委員會還是常委會會議，在審議和表決議案時都是集體行使職權(quán)，表決實(shí)行無記名投票，每人一票，每票平等，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主原則議決事務(wù)。

（二）地方人大常委會的行政制度及其結(jié)構(gòu)

僅靠議事單位和議事程序，代議機(jī)關(guān)無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要相應(yīng)的輔助制度，這是非議事單位的主要功能。我國地方人大常委會的非議事單位，主要是行政制度組織和議事輔助機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，現(xiàn)代社會任何一個規(guī)模較大的組織都需要相應(yīng)的行政工作才能維持正常運(yùn)作，代議機(jī)關(guān)行使議事權(quán)，也離不開一定的行政管理工作。在成熟的議會制國家如英、美等國的議會中，也存在大量的行政活動。中國地方人大實(shí)際運(yùn)作中的行政事務(wù)要比英、美等國的議會還要復(fù)雜繁重，除了履行代議職能所必須的附屬性行政管理工作外，還必須承擔(dān)諸如信訪、老干部活動等與議事職能并無直接聯(lián)系的行政工作。此外，還有一些并沒有體現(xiàn)在法律規(guī)定中，但事實(shí)上一直由常委會領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)的行政事務(wù)，諸如工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的選任，為人大代表舉辦培訓(xùn)班，代表地方人大出席本級政權(quán)的各種會議和活動等。

地方人大常委會的行政管理工作，主要是由常委會主任和副主任承擔(dān)，各工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也承擔(dān)自身機(jī)構(gòu)的行政管理任務(wù)。常委會的日常運(yùn)作中還存在大量的非管理性的行政事務(wù)，這些行政性事務(wù)主要是以下幾方面工作：一是常委會會議、主任會議和秘書長會議服務(wù)的工作。二是常委會日常運(yùn)作中的后續(xù)程序性工作，諸如印發(fā)會議公報，向上級人大常委會報送備案文件等。從議事結(jié)構(gòu)來看，所謂人大常委會機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上就是承擔(dān)常委會行政事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，完成常委會議事權(quán)運(yùn)作所需的行政管理和非管理性行政工作。

無論是管理性還是非管理性的行政工作，都納入常委會的行政制度內(nèi)統(tǒng)一運(yùn)行。地方人大常委會行政制度的組織結(jié)構(gòu)類似于黨政機(jī)關(guān)，是一種金字塔型等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)。常委會主任作為最高領(lǐng)導(dǎo)人，對外代表本級人大常委會，對內(nèi)兼任人大黨組書記，是事實(shí)上的一把手，對常委會日常工作中的事務(wù)有最后決定權(quán)。常委會主任、副主任和秘書長作為人大黨組成員，構(gòu)成常委會的領(lǐng)導(dǎo)班子，其中主任是整個領(lǐng)導(dǎo)班子的核心。主任決定各個副主任的分管工作領(lǐng)域，各個副主任按照分管領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)其下屬的專門委員會、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)等，并就其分管領(lǐng)域?qū)ΤＮ瘯魅呜?fù)責(zé)。各個專門委員會、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)也設(shè)立主任委員或者主任等負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)完成本機(jī)構(gòu)的工作。

議事權(quán)的運(yùn)作需要相應(yīng)的行政管理支撐，有行政工作不代表一定會發(fā)生行政化。按照法理來講，議事是地方人大及其常委會的核心職能，非議事單位包括行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)處于輔助地位。常委會主任等既是地方人大常委會的管理者，又是議事單位的組成人員，議事單位的成員角色是其本職角色，其行政管理者的角色應(yīng)服務(wù)于其議事單位成員角色。但現(xiàn)實(shí)生活中一人身兼兩個角色，難免發(fā)生角色沖突，兩套制度附著于同一機(jī)構(gòu)，在一個空間中交互運(yùn)行，制度之間很容易發(fā)生滲透混淆。［14］在地方人大議事權(quán)的運(yùn)作實(shí)踐中，行政管理制度主導(dǎo)了議事制度的運(yùn)作，常委會主任等人的管理者角色很大程度上遮蔽了其代表的角色。地方人大常委會的議事職能是嵌入在行政制度之中運(yùn)行的，議事權(quán)基本在常委會機(jī)關(guān)的范圍內(nèi)封閉式運(yùn)行，由此形成了常委會行政化的議事結(jié)構(gòu)。

四、行政化結(jié)構(gòu)中的議程設(shè)置

議事權(quán)的運(yùn)作，是以議程設(shè)置為起點(diǎn)的，議程的設(shè)置決定了什么樣的問題能夠成為議題，從而獲得進(jìn)入代議機(jī)關(guān)審議程序的資格。議程設(shè)定的權(quán)力被稱為權(quán)力的另一面，其權(quán)力歸屬和行使方式對代議機(jī)關(guān)的作用發(fā)揮具有關(guān)鍵性的影響。近年來興起的“民生實(shí)事項目人大代表票決制”，就是力圖在議程設(shè)置階段入手進(jìn)行改革，增強(qiáng)地方人大的代議功能。因?yàn)樵谡螌?shí)踐中，絕大多數(shù)地方人大常委會的議題來源單一，議程設(shè)置權(quán)高度集中。當(dāng)前我國絕大多數(shù)地方人大常委會的議題主要來自于本級政權(quán)黨委的中心工作和政策重點(diǎn)，［15］65來自本級人大代表或者普通常委的動議較少。即便有少量來自代表的動議，一般也都以意見或建議的方式，通過常委會的工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交相關(guān)部門辦理，不進(jìn)入常委會的審議程序。

以縣級政權(quán)為例，每年年初，縣委召開全體會議傳達(dá)中央的政策精神，明確本縣今年的工作重點(diǎn)領(lǐng)域，人大作為本級政權(quán)的班子之一，黨組書記代表人大參加縣委會議。隨后，人大常委會召開黨組會議，黨組書記再向人大黨組成員傳達(dá)縣委本年度的政策精神和工作部署，引導(dǎo)人大黨組圍繞縣委設(shè)定的重點(diǎn)工作選擇常委會的議題?！笆髲?qiáng)調(diào)社會保障問題，各級都要圍繞黨中央的政策精神確定當(dāng)年的工作重點(diǎn)。縣委將醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)體系定為今年的重點(diǎn)任務(wù)，人大常委會也就將‘溫馨家園’等幾個相關(guān)的工程項目的評議視察列為常委會的重點(diǎn)工作之一，養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)被定為今年常委會的議題?！雹賂市Y區(qū)第十四屆人大常委會主任李某的訪談記錄，2014年10月12日。

在人大常委會黨組會議之后，各個分管副主任圍繞黨組部署重點(diǎn)工作，將確定具體工作議題的任務(wù)下達(dá)給各自領(lǐng)導(dǎo)的專門委員會或者工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。專門委員會和工作委、室負(fù)責(zé)人提出具體的議題后，先提交給分管副主任審核，副主任審核通過之后，具體的議題就基本敲定。各具體議題匯集整理為全年的議程草案，這份議程草案在人大常委會經(jīng)主任會議審議通過之后，由人大黨組報同級黨委審批通過。黨委審批通過的本年度常委會議程，才會提交給本級人大常委會會議審議，而這個議程設(shè)置也總是能獲得常委會的通過。因?yàn)閰⒓訉徸h的常委都明白，提交常委會表決的報告都是人大領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)決定的，尤其是全年工作議程更是同級黨委批準(zhǔn)的，自己投反對票就等于跟領(lǐng)導(dǎo)和黨組織“唱反調(diào)”。

通過議程設(shè)置的實(shí)際流程可以看出，常委會的議程設(shè)置權(quán)基本是以常委會的行政管理制度為載體運(yùn)作的，呈現(xiàn)層層下達(dá)和逐級匯報雙向結(jié)合的特點(diǎn)。按照主任領(lǐng)導(dǎo)副主任，副主任領(lǐng)導(dǎo)各個委員會和工作機(jī)構(gòu)的邏輯，從主任到副主任，再由各個分管副主任下發(fā)給各個專門委員會、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。這些委員會和工作機(jī)構(gòu)再將具體確定的議題方案向分管副主任匯報，由主任最后決定。

議程設(shè)置權(quán)嵌入行政管理制度導(dǎo)致議程設(shè)置權(quán)的高度集中，直接后果就是議題來源的單一化。不在常委會機(jī)關(guān)工作，外在于行政管理體系的普通代表和常委的議題很難突破這一結(jié)構(gòu)而進(jìn)入議程。每年議程設(shè)置時，常委會并不必然通知各個委員提交議題。因?yàn)檎螌?shí)踐中，地方人大常委會領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)慣將設(shè)定議程的事務(wù)視為領(lǐng)導(dǎo)班子的職權(quán)，而不是應(yīng)當(dāng)由全體常委會成員參與的事務(wù)。如果有非機(jī)關(guān)的委員在各個專門委員會確定具體議題期間提交了議題，一般會遇到兩種情況：一是這個議題并不在常委會主任根據(jù)縣委的中心工作所確定的選擇范圍內(nèi)，因?yàn)椴环媳炯壵?quán)的工作重點(diǎn)而無法進(jìn)入議題程序。這樣的議題一般都會轉(zhuǎn)為意見和建議，由工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交給相關(guān)部門辦理和答復(fù)。第二種情況，就是代表提交的議題恰好符合本屆本級政權(quán)中心工作的范圍，這樣的議題就可以進(jìn)入常委會的議題設(shè)置程序。但無論是哪種情況，議題的選擇最后都會落在常委會主任確定的領(lǐng)域內(nèi)，這一領(lǐng)域之外的社會議題幾乎沒有機(jī)會進(jìn)入議程。

五、地方人大常委會議事權(quán)的行政化運(yùn)作

早在20 世紀(jì)90 年代，地方人大就成為本級黨委完成上級任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)的一個治理單位，人大功能發(fā)揮的“中心工作化”特征在縣、鄉(xiāng)基層人大中最為明顯。人大和執(zhí)政黨之間的這種關(guān)系形態(tài)被概括為“調(diào)控—適應(yīng)模式”。［15］61-62在“調(diào)控—適應(yīng)模式”下，議題調(diào)查和執(zhí)法檢查等被各級人大領(lǐng)導(dǎo)人視為人大工作的重要創(chuàng)新，是人大功能發(fā)揮的亮點(diǎn)，可以將黨委、政府關(guān)注與人民群眾關(guān)心的問題通過具體事項連接在一起。但在實(shí)踐過程中，這種功能的發(fā)揮很大程度上依賴于議題調(diào)查開展的方式和具體過程。

以T市某區(qū)人大常委會第18次會議的議題“溫馨家園健康工程”的調(diào)查為例，來看現(xiàn)實(shí)中地方人大常委會議題的開展過程。首先，該議題分配給科教文衛(wèi)工作委員會負(fù)責(zé)具體調(diào)研工作。在調(diào)查之前，科教文衛(wèi)工作委員會主任首先與主管該項目的政府部門即區(qū)民政局溝通，協(xié)調(diào)調(diào)研的相關(guān)事宜。在調(diào)研時間確定之后，科教文衛(wèi)工作委員會主任會通知本委員會的代表按時參加調(diào)查，并聯(lián)絡(luò)基層街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，做好相應(yīng)的配合工作。調(diào)查當(dāng)日，科教文衛(wèi)工作委員會主任帶隊，民政局副局長作為相關(guān)單位負(fù)責(zé)人陪同調(diào)查。調(diào)查的過程就是去三個社區(qū)的“溫馨家園健康工程”進(jìn)行實(shí)地參觀，了解各個社區(qū)該項目取得的成績和運(yùn)作方式。

實(shí)地調(diào)查結(jié)束之后，由開展此次調(diào)查的委員會主任主持座談會。首先是參加調(diào)查的代表聽取項目主管部門對該項目整體情況的報告。報告結(jié)束后，科教文衛(wèi)工作委員會的主任會引導(dǎo)各位參加調(diào)查的代表發(fā)言，就當(dāng)天的調(diào)查項目表達(dá)意見。座談會結(jié)束后，在區(qū)民政局提供的項目信息和代表提出的建議的基礎(chǔ)上，科教文衛(wèi)工作委員會主任會按照“取得的成就—存在的不足—進(jìn)一步改進(jìn)的建議”三段論方式，起草一份議題調(diào)查報告。調(diào)查報告草案完成后，首先向分管副主任匯報，分管副主任認(rèn)可之后，再由該工作委員會主任向主任會議作報告。此項調(diào)查報告經(jīng)主任會議通過之后，才能提交給常委會審議。而一般提交給常委會會議的報告都能獲得通過，因?yàn)榇蠹叶贾肋@是經(jīng)過主任會議通過的，領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)認(rèn)可了。

就當(dāng)前地方人大常委會議事權(quán)的運(yùn)作實(shí)踐來看，各個議事單位之間形成了一種類似于黨政機(jī)關(guān)的層級領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，并以此為載體自上而下推進(jìn)議題的審議和調(diào)查。在實(shí)際政治生活中，地方人大常委會也跟其他黨政機(jī)關(guān)類似，存在著分管領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)的非正式制度安排。由常委會主任根據(jù)各個副主任的專業(yè)特長和性格特點(diǎn)，指定其分管領(lǐng)域。各個分管副主任負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的專門委員會或工作委員會等工作機(jī)構(gòu)，而專門委員會和工作委、室等則負(fù)責(zé)具體議題的執(zhí)行。由此，形成了一種與法理上地方人大扁平化的議事結(jié)構(gòu)完全不同的另外一種結(jié)構(gòu)形態(tài)。

首先，是議事制度和行政管理制度混同，打破了非議事單位和議事單位之間的界限，常委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照機(jī)構(gòu)等級而不是法理權(quán)限分工。按照議事結(jié)構(gòu)理論來看，工作委員會和工作辦公室等并非議事單位，不享有審議的權(quán)力，但在地方人大常委會的實(shí)際運(yùn)作中，大量的議題調(diào)查和初步審議都是由工作委員會甚至工作辦公室完成的。非議事單位與專門委員會等議事單位職權(quán)混淆，沒有議事權(quán)的工作機(jī)構(gòu)同樣負(fù)責(zé)議題的調(diào)查和審議，與法定議事權(quán)的專門委員會行使一樣的職權(quán)。

其次，是議事單位之間議事權(quán)的關(guān)系被再造為行政制度的上下級關(guān)系。原本處于平等地位的議事單位依據(jù)其領(lǐng)導(dǎo)人行政管理級別的不同成為了上下級關(guān)系，上級議事單位與下級議事單位之間的法理聯(lián)系也被行政制度打破，變成了行政關(guān)系。長期以來，無論是作為議事單位的專門委員會主任，還是非議事單位的工作委員會、工作室等機(jī)構(gòu)的主任，都習(xí)慣于認(rèn)為自己是在人大常委會主任副主任的領(lǐng)導(dǎo)下工作。在一些比較重要的問題上，無論是議題的還是非議題的事務(wù)，各個委員會和工作機(jī)構(gòu)的主任都習(xí)慣首先向分管領(lǐng)導(dǎo)請示匯報，如果分管領(lǐng)導(dǎo)也無法決策，會再向常委會主任匯報。這是一種雖然法無明文規(guī)定，但實(shí)際上已經(jīng)成為各級地方人大常委會日常運(yùn)作的慣例。①何俊志在對地方人大常委會的研究中展示了在地方人大常委會的外部關(guān)系中與這種做法類似的政治慣例，很多地方的人大常委會在通過某些重要決議之前，常常會先以黨組名義向同級黨委請示和匯報。參見何俊志：《中國地方人大的三重屬性與變遷模式》，載《政治學(xué)研究》，2016年第5期，第65頁。［16］不僅是常委會與各個委員會之間，具體到專門委員會和工作委員會內(nèi)部，主任委員和非主任委員之間的關(guān)系也是一種類似于上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而不是合議機(jī)關(guān)扁平化的關(guān)系。

最后，以等級制的議事結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，議題的開展過程主要是依靠自上而下的方式推進(jìn)。在各個議事單位內(nèi)部，議事單位的行政領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)議題的調(diào)查和審議，并負(fù)責(zé)起草提交常委會審議的調(diào)查報告。各個委員主要是按照主任的安排去完成自己的任務(wù)，任務(wù)內(nèi)容主要是參加現(xiàn)場調(diào)研并在調(diào)查結(jié)束之后提一些意見和建議。而這些意見、建議能否進(jìn)入委員會的調(diào)查報告，還要取決于主任的篩選。就當(dāng)前專門委員會和工作委員會調(diào)查報告的形成過程來看，普通委員的參與程度很低，他們當(dāng)中僅有少數(shù)人會參加調(diào)查視察，即便參加了調(diào)查，他們的意見也很難保證能夠作為審議意見體現(xiàn)在調(diào)查報告中?！叭舜蟪Ｎ瘯φ块T和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，最后往往變成了常委會幾個領(lǐng)導(dǎo)人對這些機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！雹貵省Z市F區(qū)人大常委會副主任的訪談記錄，2019年12月16日。在行政化議事結(jié)構(gòu)下，法理上應(yīng)由集體行使的職權(quán)在實(shí)際運(yùn)行過程中集中于常委會的行政領(lǐng)導(dǎo)者手中。

透過常委會實(shí)際運(yùn)作中的真實(shí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，我們不難理解，法理上作為代議機(jī)關(guān)程序性單位的主任會議為什么在實(shí)踐中會獲得那么大的權(quán)限，甚至主導(dǎo)了整個常委會的運(yùn)作。在政治實(shí)踐中，主任會議不僅決定常委會全年議程的設(shè)置方案，在每次常委會會議之前，都會舉行主任會議，討論決定調(diào)查或者視察報告能否提交常委會審議。主任會議直接審議政府部門的專項工作報告并作出決定的現(xiàn)象，在多個省份的地方人大常委會中均普遍存在。主任會議在事實(shí)上掌握著常委會從議程設(shè)置到審議結(jié)果的大部分議事權(quán)。因?yàn)橹魅螘h是由常委會行政制度上的領(lǐng)導(dǎo)者——常委會主任、秘書長和副主任——組成的。整個常委會的其他議事單位和工作機(jī)構(gòu)，都在事實(shí)上認(rèn)可主任會議對審議的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)。

整體看來，在當(dāng)前地方人大常委會的實(shí)際運(yùn)作中，從議題的設(shè)定到審議結(jié)果，非機(jī)關(guān)的常委會委員基本是被排斥在整個過程之外，只有在最后表決的環(huán)節(jié)投票通過既定的報告。從議程設(shè)置到議事權(quán)的具體行使，整個議事權(quán)基本都是在常委會機(jī)關(guān)的封閉范圍內(nèi)運(yùn)行的，從而形成了大多數(shù)民眾將地方人大常委會機(jī)關(guān)等同于地方人大常委會的直觀印象。

六、地方人大常委會行政化的影響

地方人大常委會的行政化，對地方人大制度的發(fā)展產(chǎn)生了多方面的影響。直接的后果是阻礙地方人大常委會代議功能的發(fā)揮，并形成其制度變遷的路徑依賴。從更深層次上看，這種行政化導(dǎo)致黨對代議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一直停留在行政管理的層次上，阻礙了我國執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以議事權(quán)為核心在人大的進(jìn)一步下沉。

（一）壓抑地方人大的代議功能

當(dāng)前我國地方人大常委會的行政化，嚴(yán)重影響了其代議功能的發(fā)揮。議題來源的單一化和議程設(shè)置權(quán)的集中，抑制了來自社會多元主體的動議進(jìn)入議事程序。非黨政機(jī)關(guān)主體的利益表達(dá)無法形成議題，多元社會利益就難以通過人大的制度渠道形成共識。提交人大常委會審議的基本是既定的公共政策，代表不能通過審議的過程去改變或者影響公共政策，議事權(quán)便失去了依托的基礎(chǔ)而無法展開。在當(dāng)前我國大多數(shù)地方人大，常委會的議題審議過程更接近于一個針對既定結(jié)果的投票表決過程。

議事結(jié)構(gòu)的行政化還壓抑了普通代表和非機(jī)關(guān)常委的履職積極性。議題的確定主要取決于黨委、政府和地方人大常委會領(lǐng)導(dǎo)人的意志，實(shí)際執(zhí)行過程也主要由工作委員會等機(jī)構(gòu)完成。如何提高地方人大代表的履職效能是一個長期困擾我國地方人大制度發(fā)展的核心問題?！霸诘胤饺舜蟪Ｎ瘯墓ぷ髦?，代表工作一直是一項核心工作。地方人大常委會不斷采用各種措施激勵和規(guī)范同級人大代表積極履職”，［17］但在這樣封閉式的行政化議事結(jié)構(gòu)之下，單純強(qiáng)調(diào)提高代表履職積極性和代表素養(yǎng)來增強(qiáng)地方人大代表的履職效能，無異于緣木求魚。等級化的議事權(quán)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致常委會作為一個合議制機(jī)關(guān)整體的存在只具有形式上的意義。實(shí)踐中常委會的議事權(quán)基本集中在具有行政職務(wù)的常委，不在常委會擔(dān)任職務(wù)的大多數(shù)常委被排斥在議程設(shè)置和審議之外。地方人大常委會的代議職能被其行政管理角色所遮蔽，實(shí)際政治生活中更多扮演的是地方人大行政管理者的角色。

（二）制度變遷的路徑依賴

人大常委會的行政化影響其代議功能的問題，早在20 世紀(jì)90 年代就已經(jīng)引起了理論界的關(guān)注。實(shí)務(wù)界為了強(qiáng)化地方人大常委會的議事功能，推行了一系列的改革，但這些改革大多陷入了“以行政化手段去行政化”的怪圈，甚至一些改革本身都透著濃厚的行政化邏輯。［11］33很多地方人大常委會的創(chuàng)新工作辦法本身就是為了追求政績的形式主義創(chuàng)新，其邏輯與地方政府機(jī)關(guān)的各種政績亮點(diǎn)的“特色項目”是一致的。以T市人大為例，歷屆常委會主任都會推行一到兩項創(chuàng)新工作，“每一屆人大主任工作都要搞點(diǎn)創(chuàng)新作為自己的工作亮點(diǎn)，否則人大沒有威信，主任作為領(lǐng)導(dǎo)，個人的權(quán)威也不好樹立。王主任那一屆的創(chuàng)新是政府部門負(fù)責(zé)人向常委會述職，他后面這一屆的郭主任搞的創(chuàng)新就是干部任命前人大任職考核和代表向選民述職這兩項，監(jiān)督司法機(jī)關(guān)糾正冤假錯案就是邊主任這一屆的亮點(diǎn)?！雹賹 市人大常委會老干部工作室主任王某的訪談，2014 年10 月22 日。隨后作者向市人大常委會財經(jīng)預(yù)算委員會主任、法制工作委員會主任就近三屆該市人大常委會主任的工作創(chuàng)新進(jìn)行了進(jìn)一步訪談，與老干部工作室主任表達(dá)的觀點(diǎn)基本一致。按照系統(tǒng)理論，在基本結(jié)構(gòu)不變的情況下，技術(shù)性的變革往往會被原有的結(jié)構(gòu)吸納進(jìn)舊結(jié)構(gòu)的邏輯中，從而導(dǎo)致技術(shù)性革新只停留于表面形式。［18］“所謂的區(qū)長述職，部門評議，都是提前跟政府那邊溝通好的，需要述職的領(lǐng)導(dǎo)把工作匯報先交上來，自己匯報好存在的問題是什么，準(zhǔn)備好怎么答復(fù)?！雹趯市人大常委會財經(jīng)預(yù)算委員會主任鄭某的訪談，2014年10月25日。

行政化結(jié)構(gòu)對地方人大制度變遷的路徑依賴作用，也體現(xiàn)在近年來為突破封閉的議事結(jié)構(gòu)所提出的“民生實(shí)事項目人大代表票決制”改革上。實(shí)施民生實(shí)事項目人大代表票決制，是為了改變當(dāng)前我國絕大多數(shù)地方人大的民生議題主要來自黨委和政府，民眾需求反映不足的問題，通過人大代表的投票將民眾的偏好輸入地方人大的議程設(shè)置。但實(shí)踐中，很多地方人大在推行這一改革辦法時，代表介入是在政府已經(jīng)決定了項目方案之后，代表票決的結(jié)果只能影響相關(guān)項目重要性的排序。“實(shí)際上拿給代表票決的項目是市政府常務(wù)會已經(jīng)通過的，即便是代表票決沒通過的項目也不影響實(shí)施，只是代表票決選上的項目，人大可以持續(xù)跟蹤監(jiān)督，年底政府相關(guān)部門針對項目的完成情況要向人大負(fù)責(zé)?！雹賹省H市人大代表的訪談記錄，2019年12月10日。這導(dǎo)致代表在議題設(shè)置上的選擇權(quán)再次虛化，沒有起到突破過去封閉式議程設(shè)置的效果。

如果按照改革的核心精神落實(shí)這一措施，就等于在當(dāng)前地方人大常委會行政化的議事結(jié)構(gòu)上開了一個小口子，這種結(jié)構(gòu)性的變化對地方人大議事效能的增長具有很大作用。Z 市L 區(qū)人大就突破了行政化結(jié)構(gòu)，將代表介入民生議題的節(jié)點(diǎn)放到了行政機(jī)關(guān)之前，并賦予代表票選直接的否決權(quán)。L區(qū)的民生實(shí)事項目代表票決制的實(shí)施辦法，是政府先提出一個包含多項民生項目的方案，由代表針對提出的項目進(jìn)行差額投票，選出的前幾名才能立項，沒有被代表選上的項目就不得實(shí)施?！耙恍┑胤綄?shí)行這個票決制基本是走形式，代表感覺自己說了也不算，怎么會有積極性？我們的民生實(shí)事項目確實(shí)是代表說了算，所以我們的代表有積極性。我們根本不用去號召代表履職，他們都會主動履職?！雹趯省Z市L區(qū)人大常委會副主任的訪談記錄，2019年12月17日。L 區(qū)人大之所以能落實(shí)代表的票決權(quán)，是因?yàn)槠淙舜蟪Ｎ瘯诮陙淼倪\(yùn)作中已經(jīng)形成了較為開放的議事結(jié)構(gòu)，“L區(qū)人大真是跟全國絕大多數(shù)地方不一樣，代表會主動履職并且很積極。有一年幾個代表關(guān)心食品安全問題，就自發(fā)去菜市場買菜，再送去專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)檢測，他們拿到檢測報告后立即就以食品安全衛(wèi)生問題監(jiān)管不到位為議題，聯(lián)名約談?wù)畮讉€相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人?！雹蹖省省人大常委會工作人員的訪談記錄，2019年12月18日。L區(qū)人大的經(jīng)驗(yàn)，從反面驗(yàn)證了結(jié)構(gòu)性因素對細(xì)節(jié)性創(chuàng)新所具有的約束力。

（三）行政化結(jié)構(gòu)與黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的落實(shí)

我國的人民代表大會制度不是本土內(nèi)生，而是中國共產(chǎn)黨人借鑒蘇聯(lián)的蘇維埃制度并結(jié)合我國國情而創(chuàng)立的一種全新的代議制度。［19］在人民代表大會制度的初創(chuàng)時期，我國以農(nóng)民為主體，全民受教育水平很低的社會基礎(chǔ)其實(shí)很難支撐普選代議制運(yùn)作。執(zhí)政黨依靠強(qiáng)大的組織基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)能力，不僅建立了各級人大完整的組織機(jī)構(gòu)和人員配備，議事程序和工作規(guī)則，還通過強(qiáng)大的群眾動員能力，在我國復(fù)雜艱苦的社會條件下成功推行了普選，保證各級人民代表大會的順利召開?？梢哉f，執(zhí)政黨通過在人大擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部實(shí)施的強(qiáng)有力的行政管理，是人民代表大會制度創(chuàng)立初期制度得以扎根成活的關(guān)鍵。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家移植而來的民主制度，在制度初創(chuàng)時期，以行政權(quán)為基本方式，有利于組織的快速建立和規(guī)則的形成，但也容易形成制度運(yùn)作的路徑依賴。

已有的研究成果尤其是海外學(xué)者對中國人大制度的研究，強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的組織和權(quán)力對人大運(yùn)作的影響過多，導(dǎo)致人大喪失民主性和自主性。實(shí)際上，現(xiàn)代國家的代議機(jī)關(guān)都是在政黨的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作，政黨是現(xiàn)代議會運(yùn)作的基本動力。地方人大以執(zhí)政黨為基本驅(qū)動力，并不違背代議機(jī)關(guān)基本原理，關(guān)鍵是執(zhí)政黨驅(qū)動人大運(yùn)作所依托制度載體的問題。當(dāng)前執(zhí)政黨對地方人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)主要依靠常委會機(jī)關(guān)，也就是行政管理制度，應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)變到以議事制度為主要載體，突破封閉化的議事結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的進(jìn)一步下沉。這樣，執(zhí)政黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)才能獲得更為堅實(shí)的社會基礎(chǔ)，也才能從根本上突破地方人大常委會行政化的困局，充分發(fā)揮其代議功能。