體育場(chǎng)館PPP模式風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)策略研究

(安徽體育運(yùn)動(dòng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 合肥230000；西安交通大學(xué)，陜西 西安710000)

近年來，為了彌補(bǔ)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，我國開始嘗試PPP模式興建污水處理廠、交通設(shè)施等公共設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化。同時(shí)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也開始充分利用市場(chǎng)手段推廣PPP模式建設(shè)公共體育場(chǎng)館。PPP模式已為各地體育場(chǎng)館的建設(shè)提供了一種符合市場(chǎng)邏輯的解決方式。體育場(chǎng)館PPP模式建設(shè)正在迅速擴(kuò)張，這種擴(kuò)張的速度給政府和社會(huì)資本都會(huì)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)镻PP體育場(chǎng)館項(xiàng)目涉及利益主體較多、投資建設(shè)和經(jīng)營回報(bào)時(shí)間較長等原因都會(huì)造成項(xiàng)目合作的失敗。雖然在此模式下政府和社會(huì)資本雙方有著“風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)，利益共享”的原則，但是由于我國的相關(guān)法律法規(guī)體系尚未健全，金融產(chǎn)品也較為單一，從而導(dǎo)致我國PPP體育場(chǎng)館建設(shè)環(huán)境顯得尤為復(fù)雜。為此，政府需要從社會(huì)穩(wěn)定和國有資產(chǎn)保值的角度來考慮此種模式如何規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，確保體育事業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

一、研究概述

自從有了人類社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)就伴隨著人類社會(huì)而存在。概括而言風(fēng)險(xiǎn)就是一種可能發(fā)生的損失，也是一種不確定性和利益等[1]。PPP是Public-Private-Partership的縮寫，譯為“公私合作伙伴關(guān)系”“公司合營”和“公共和私人部門的合營”等。由于其本身的概念較為寬泛，加之各國社會(huì)制度和法律的不同，從目前來看尚無確切的內(nèi)涵和外延。在我國，財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))規(guī)定PPP模式為“是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

第一篇關(guān)于體育場(chǎng)館PPP的文章出現(xiàn)于2006年的《試論P(yáng)PP模式在體育場(chǎng)館經(jīng)營管理中的應(yīng)用》[2]一文。經(jīng)歷了數(shù)十年的PPP體育場(chǎng)館研究，我們發(fā)現(xiàn)關(guān)于PPP模式下的體育場(chǎng)館建設(shè)還存在著大量的理論供給短板，從研究質(zhì)量上來看，大部分學(xué)術(shù)論文還僅僅停留在PPP模式和體育場(chǎng)館結(jié)合的理論基礎(chǔ)探討上，如陳磊、陳元欣從分析美國大型體育場(chǎng)館運(yùn)營的PPP模式對(duì)我國體育場(chǎng)館的PPP模式提出建議策略[3]，焦長庚、戴健針對(duì)我國各地方政府在公共體育服務(wù)中引用的PPP模式，提出政府和社會(huì)間利益平衡的學(xué)理探討[4]。從社會(huì)需求實(shí)際來看，對(duì)于PPP模式體育場(chǎng)館建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)研究卻迫在眉睫。有研究表明，發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)多同項(xiàng)目自身有關(guān)，發(fā)展中國家的風(fēng)險(xiǎn)多與政府有關(guān)[5]。然而面對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，政府又不能“甩鍋”，如在南京奧體中心的項(xiàng)目建設(shè)上，南京市政府本想用PPP模式建造，但由于在方案設(shè)計(jì)階段政府將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本上，最終導(dǎo)致沒有社會(huì)資本參與，不得不由政府建造[6]，所以政府懂得合理的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)才是良策。而現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)研究恰又是站在企業(yè)的角度從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度進(jìn)行研究，強(qiáng)調(diào)企業(yè)本身的利益維護(hù)，相比較從政府的角度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)劃分和規(guī)避的研究相對(duì)較少。作為體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目的發(fā)起者和參與者，如若政府部門風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避失誤會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾利益受損，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，所以從政府的角度研究風(fēng)險(xiǎn)也就迫在眉睫。

二、PPP模式建設(shè)體育場(chǎng)館的政策解讀

眾所周知，體育場(chǎng)館的準(zhǔn)公共物品屬性決定了它的正外部性，也就從另一個(gè)方面要求了政府在吸引社會(huì)資本上要加強(qiáng)對(duì)政策的供給力度。北京奧運(yùn)會(huì)后，我國體育事業(yè)從“體育大國”到“體育強(qiáng)國”的轉(zhuǎn)變，意味著將體育重“民”屬性增強(qiáng)。為此，國務(wù)院在2013年國發(fā)[2013]36號(hào)文件中提到“城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、體育……”等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不難看出，體育是推薦社會(huì)公共服務(wù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是城市建設(shè)中不可缺少的一部分。2014年，國務(wù)院以國發(fā)[2014]46號(hào)文件的形式下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》,其中提及要“鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，建設(shè)體育設(shè)施”；“各級(jí)政府要建設(shè)一批中小型體育場(chǎng)館”等內(nèi)容。不難看出，政府明確了提出“社會(huì)資本”進(jìn)入“體育場(chǎng)館”建設(shè)等意見，這也與近幾年體育場(chǎng)館PPP模式建設(shè)的趨勢(shì)高度吻合。2019年8月國辦發(fā)[2019]40號(hào)文《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》中提出要“鼓勵(lì)社會(huì)力量建設(shè)小型體育場(chǎng)所”，“體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展要?jiǎng)?chuàng)新生產(chǎn)方式、服務(wù)方式和商業(yè)模式”等內(nèi)容也吸引社會(huì)資本進(jìn)入“體育強(qiáng)國”建設(shè)。誠然，我國體育法規(guī)體系尚未健全，體育政策供給也尚未滿足體育強(qiáng)國的建設(shè)需求，但是也不難看出政府在鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以PPP的形式參與各種類型的體育場(chǎng)館建設(shè)，從而滿足體育強(qiáng)國的建設(shè)需求，更好地促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

三、PPP模式下體育場(chǎng)館建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的類型

政府是體育場(chǎng)館建設(shè)的監(jiān)督者和主導(dǎo)者，從政府的角度來看風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)引入全局觀念。筆者借助LiB等人的觀點(diǎn)將體育場(chǎng)館PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分為宏觀、中觀和微觀的層級(jí)思路為主線進(jìn)行相關(guān)研究[7]。具體而言，宏觀一般指國家、自然以及大社會(huì)層面；微觀層次指的是企業(yè)廠商層次；中觀層次是指介于兩者之間的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)層次，一般涉及企業(yè)所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

1.PPP模式下體育場(chǎng)館宏觀風(fēng)險(xiǎn)類型

從宏觀的角度來看，我們可以將PPP模式下體育場(chǎng)館宏觀風(fēng)險(xiǎn)定義為受到國家、自然和社會(huì)等較難控制的外生因素而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。從體育場(chǎng)館PPP模式建設(shè)的具體來說，大致可以分為：場(chǎng)館建設(shè)中面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政府組織風(fēng)險(xiǎn)、政府政策風(fēng)險(xiǎn)和自然的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

(1)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下體育場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)一般是指體育場(chǎng)館的項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)狀況是否足以完成項(xiàng)目。項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)狀況除了受到自身財(cái)務(wù)的現(xiàn)金流、負(fù)債比等問題影響外，同時(shí)還將受到國內(nèi)外市場(chǎng)的市場(chǎng)利率風(fēng)險(xiǎn)、資本市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)、國際匯率風(fēng)險(xiǎn)、貨幣通貨膨脹和生產(chǎn)材料成本等因素的共同影響。究其原因，這些外部的風(fēng)險(xiǎn)都是在通過成本的基礎(chǔ)上，影響項(xiàng)目的進(jìn)程，最終可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以維持。從歷史的進(jìn)程來看，每一次的全球性金融危機(jī)都影響了不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目進(jìn)程，甚至出現(xiàn)了中止、爛尾等問題。

(2)組織風(fēng)險(xiǎn)

所謂的組織風(fēng)險(xiǎn)，筆者將其定義為由政府組織機(jī)構(gòu)或相關(guān)公務(wù)人員的變化導(dǎo)致的政策延續(xù)性遭到破壞從而導(dǎo)致項(xiàng)目終止或者失敗的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下體育場(chǎng)館建設(shè)是高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，需要政府在規(guī)劃前進(jìn)行充分的論證，但又由于近些年城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市規(guī)劃的前瞻性不足，各地均已出現(xiàn)一部分體育場(chǎng)館運(yùn)行后使用效果不佳。這里包括兩種使用無法達(dá)到預(yù)期，一種是社會(huì)效益不及預(yù)期，即體育場(chǎng)館無法滿足群眾需求，不能滿足群眾體育發(fā)展和增強(qiáng)居民幸福感，政府期待的社會(huì)效益計(jì)劃落空；另一種是經(jīng)濟(jì)效益無法獲得正常收益，這里主要是社會(huì)資本趨利性要求獲得正常的經(jīng)濟(jì)收益。而組織風(fēng)險(xiǎn)即在于政績工程和無法確定的責(zé)任劃分下導(dǎo)致的PPP模式失敗。究其原因無非是主管部門缺乏前瞻性，城市大型體育場(chǎng)館特殊的地標(biāo)屬性又會(huì)使政府憑主觀臆想一味放大政績?cè)V求而興建，這都增加PPP模式下體育場(chǎng)館的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)政策風(fēng)險(xiǎn)

Chan AlbertPC和Yeung John F.Y等曾認(rèn)為在中國PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要來自政府部門帶來的政策風(fēng)險(xiǎn)[8]。不難看出，我國PPP體育場(chǎng)館的風(fēng)險(xiǎn)主要還是由于政府側(cè)造成的。同時(shí)政策作為國家管理社會(huì)的一項(xiàng)制度工具，具有靈活性、時(shí)代性等特征。它有穩(wěn)定性和可得性等特征，一般而言，PPP模式下體育場(chǎng)館建設(shè)多半會(huì)有針對(duì)體育行業(yè)的項(xiàng)目優(yōu)惠政策，在當(dāng)下體育強(qiáng)國建設(shè)的大背景下一般也不會(huì)出現(xiàn)較大程度的變動(dòng)。但是從國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展角度來看，政策的發(fā)展必然會(huì)隨著客觀環(huán)境的變化呈現(xiàn)出不同的時(shí)代印記。PPP的各種相關(guān)政策會(huì)做出相關(guān)調(diào)整，無論是積極調(diào)整或者消極的調(diào)整都會(huì)對(duì)整個(gè)PPP模式產(chǎn)生影響，相對(duì)應(yīng)也就影響著項(xiàng)目進(jìn)程。

(4)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

“不可抗力”這個(gè)詞出自法律術(shù)語，它一般包括自然和社會(huì)兩個(gè)方面，是指雙方在合同訂立時(shí)無法預(yù)測(cè)或者規(guī)避的客觀實(shí)際，如地震、騷亂等。同時(shí)，它也是人力無法抗拒的一種社會(huì)或者自然導(dǎo)致的強(qiáng)制力。為此，我們認(rèn)為它具有風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的“出乎意料”，風(fēng)險(xiǎn)控制的“不可抗力”和風(fēng)險(xiǎn)損失的“無法回避”。一般情況下不可抗力多為自然風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)爭(zhēng)等因素，但近些年國際局勢(shì)的不斷變化，局部地區(qū)出現(xiàn)的重大政治事件導(dǎo)致的項(xiàng)目中斷從主觀上說并不是項(xiàng)目公司主觀的失信造成，為此也可將其列為不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)下的我國，不可抗力一般都是由于自然災(zāi)害造成的體育場(chǎng)館建設(shè)中斷，社會(huì)政治事件基本不會(huì)發(fā)生。

2.PPP模式下體育場(chǎng)館中觀風(fēng)險(xiǎn)類型

中觀風(fēng)險(xiǎn)一般是指PPP模式下體育場(chǎng)館建設(shè)參與各方現(xiàn)實(shí)控制的內(nèi)生型風(fēng)險(xiǎn)。從其他建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，具有發(fā)生率高、階段性等特征。具體到體育場(chǎng)館的建設(shè)領(lǐng)域來看，大致有以下幾種類型：金融市場(chǎng)融資風(fēng)險(xiǎn)、政府配套風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)運(yùn)營維護(hù)成本、組織程序風(fēng)險(xiǎn)和場(chǎng)館運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

(1)融資風(fēng)險(xiǎn)

一般PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有內(nèi)在和外在兩種風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式。具體來說，外在風(fēng)險(xiǎn)主要是國內(nèi)外金融市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目資金產(chǎn)生的影響；內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)一般是由于出資方的融資能力導(dǎo)致的資金周轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。體育場(chǎng)館的建設(shè)具有高投資、債股比例較高、融資規(guī)模、資金主體多和財(cái)務(wù)管理環(huán)境復(fù)雜等特征。所以，社會(huì)資本參與體育場(chǎng)館建設(shè)，雖然按照PPP合作模式來看，融資的風(fēng)險(xiǎn)多為社會(huì)資本承擔(dān)，但是項(xiàng)目主導(dǎo)方和面對(duì)公眾詢問的卻是政府，政府需要為體育場(chǎng)館建設(shè)失敗承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，政府不能忽視融資風(fēng)險(xiǎn)而帶來的政治損失。

(2)配套風(fēng)險(xiǎn)

體育場(chǎng)館的建設(shè)到運(yùn)營需要所在城市各方給予支持，如主管部門體育文化活動(dòng)的產(chǎn)品充分供給，以保證場(chǎng)館后期的經(jīng)濟(jì)回報(bào)；地方政府城市交通、道路設(shè)計(jì)的配套保障場(chǎng)館出行方便和滿足安保需求等?？傊枰o體育場(chǎng)館提供相關(guān)建設(shè)到運(yùn)營的服務(wù)鏈，而相關(guān)提供方未必是體育場(chǎng)館建設(shè)方的直接政績或利益受益者，可能會(huì)造成因?yàn)榕涮椎牟唤∪珜?dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)程受阻甚至后期運(yùn)營無法達(dá)到預(yù)期。

(3)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)PPP體育場(chǎng)館建設(shè)的相關(guān)案例研究，筆者認(rèn)為體育場(chǎng)館的PPP模式的維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)分為項(xiàng)目建設(shè)階段的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和交付后期的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)兩大部分組成。在建設(shè)期間的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)上分為是建造技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和基礎(chǔ)配置風(fēng)險(xiǎn)，建造技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要是由于體育場(chǎng)館跨度較大、采光和工藝方面對(duì)于承建單位的技術(shù)難度較大造成的，基礎(chǔ)配置風(fēng)險(xiǎn)如建造地區(qū)土質(zhì)結(jié)構(gòu)和環(huán)評(píng)結(jié)果出乎預(yù)期而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)影響項(xiàng)目的進(jìn)程。在運(yùn)營階段，會(huì)受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理成本和行業(yè)的稅費(fèi)政策變化導(dǎo)致的意外成本的增加，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的存在對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生影響所造成的負(fù)外部性會(huì)導(dǎo)致體育文化活動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量的下降，從而對(duì)體育場(chǎng)館創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益都會(huì)造成消極的影響。

(4)程序風(fēng)險(xiǎn)

程序風(fēng)險(xiǎn)在此可以理解為在與社會(huì)資本的工作往來中，政府部門組織程序、社會(huì)公開程序的合法合規(guī)影響著社會(huì)資本方的后置行為。通過PPP體育場(chǎng)館案例庫研究，本研究認(rèn)為在體育場(chǎng)館建設(shè)領(lǐng)域程序風(fēng)險(xiǎn)主要存在于程序正義和審批過程兩個(gè)階段。體育場(chǎng)館建設(shè)涉及部門較多，投資規(guī)模大，建設(shè)周期和運(yùn)營周期相對(duì)較長，整個(gè)審批流程受到多個(gè)部門的管理，所需要的審批事項(xiàng)也較為復(fù)雜，各部門間溝通是否順暢將會(huì)直接影響整個(gè)合作的進(jìn)程，造成的結(jié)果可能是項(xiàng)目的延誤，甚至是項(xiàng)目的中止。

(5)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

體育場(chǎng)館的PPP模式，大多數(shù)采用BOT模式，即建設(shè)——運(yùn)營——轉(zhuǎn)讓。對(duì)于合作方而言，建設(shè)是投資，運(yùn)營是收益，收益的多少直接取決于運(yùn)營效果，而對(duì)于政府來說，社會(huì)資本方的運(yùn)營關(guān)系到體育場(chǎng)館PPP模式經(jīng)營效果的好壞與可持續(xù)發(fā)展。而社會(huì)資本方可能會(huì)出現(xiàn)財(cái)務(wù)方面的不確定性，從而導(dǎo)致合作方的盈利達(dá)不到預(yù)期造成經(jīng)濟(jì)損失，例如，國家體育場(chǎng)在北京奧運(yùn)會(huì)舉辦后不久就被社會(huì)資本合作方中信宣布放棄30年的特許經(jīng)營權(quán)。為此，作為政府理應(yīng)在PPP模式中對(duì)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)有客觀的評(píng)價(jià)并盡其可能幫助合作方降低風(fēng)險(xiǎn)，提高運(yùn)營業(yè)績。

3.PPP模式下體育場(chǎng)館微觀風(fēng)險(xiǎn)類型

PPP模式下的體育場(chǎng)館微觀風(fēng)險(xiǎn)是指由于參與各方直接導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，這樣的風(fēng)險(xiǎn)從始至終隨時(shí)可能發(fā)展，伴隨著項(xiàng)目的進(jìn)行而存在，但這類風(fēng)險(xiǎn)由于主觀性較強(qiáng)，多數(shù)通過強(qiáng)化管理可以規(guī)避。具體來說大致可能有監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。

(1)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

體育場(chǎng)館PPP模式下的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)主要是對(duì)權(quán)力的監(jiān)管，體育場(chǎng)館的公共屬性要求整個(gè)項(xiàng)目在建設(shè)中離不開監(jiān)管，但是這種監(jiān)管只能在合理的范疇之內(nèi)，合理的監(jiān)管可以使雙方互相補(bǔ)位，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，“越位”的監(jiān)管可能會(huì)導(dǎo)致PPP模式體育場(chǎng)館建設(shè)管理項(xiàng)目的失敗。同時(shí)，不管哪種制度都具有不足，政府官員的權(quán)力尋租，也是監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，通過對(duì)PPP項(xiàng)目庫的研究發(fā)現(xiàn)，失敗的項(xiàng)目大多會(huì)有政府官員的尋租現(xiàn)象存在。

(2)投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)

投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)是指參與PPP的各方運(yùn)用政策或者合作協(xié)議中的漏洞和信息不對(duì)稱機(jī)制，采用一些灰色手段實(shí)現(xiàn)利益最大化的行為而造成的風(fēng)險(xiǎn)。理論上來說，PPP的各方都有可能投機(jī)，但實(shí)際來看，承建公司的趨利性會(huì)使得的他們的投機(jī)行為更加主動(dòng)和多樣，政府一方在體育場(chǎng)館的過程中社會(huì)效益考慮較多，為此基本不會(huì)產(chǎn)生投機(jī)主義。投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)在體育場(chǎng)館的運(yùn)行中更多則是政府防范承建公司的投機(jī)行為。

(3)技術(shù)管理風(fēng)險(xiǎn)

技術(shù)管理風(fēng)險(xiǎn)伴隨著體育場(chǎng)館建設(shè)和運(yùn)營的始終，從大原則來看，技術(shù)管理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有政府和社會(huì)資本雙方共同承擔(dān)。但是，政府在項(xiàng)目前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)上擁有絕對(duì)的話語權(quán)，為此在一定語境下而言，政府可能要承擔(dān)的責(zé)任會(huì)多一些。從社會(huì)實(shí)踐來看，在我國大多數(shù)大型體育場(chǎng)館的興建都伴隨著省運(yùn)會(huì)、全運(yùn)會(huì)或者單項(xiàng)賽事的需求而設(shè)計(jì)興建，政治需求大于社會(huì)需求，因?yàn)樵斐汕捌趯?duì)于賽后體育場(chǎng)館遺產(chǎn)利用問題考慮較少，不僅造成了體育資源的浪費(fèi)更是給社會(huì)資本帶來損失。因此，政府部門和社會(huì)資本方都應(yīng)該提前謀劃盡可能地規(guī)避由技術(shù)管理造成的風(fēng)險(xiǎn)。

四、政府對(duì)PPP模式下體育場(chǎng)館建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避策略

1.政府主管部門要科學(xué)決策

PPP模式不是體育場(chǎng)館建設(shè)的發(fā)明運(yùn)用，而是基于管理理論創(chuàng)新后的運(yùn)用。通過前文可知PPP模式本身就具有高風(fēng)險(xiǎn)性。當(dāng)下我國各地政府均在大力推廣PPP模式，但是相比較專業(yè)人士，政府部門的專業(yè)能力還是較弱，在PPP模式的推廣上應(yīng)避免一刀切，應(yīng)該科學(xué)決策，充分論證PPP模式的合理范疇和方式，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行分析，綜合考察項(xiàng)目的可行性和必要性，避免由主觀決策失誤帶來的不必要損失。同時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)加速完善相關(guān)法律法規(guī)。PPP模式下的體育場(chǎng)館建設(shè)的全過程都應(yīng)有相關(guān)的法律法規(guī)約束機(jī)制，明確雙方責(zé)任、義務(wù)并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避做出合理釋義，保護(hù)合作方利益。

2.政府要善于運(yùn)用風(fēng)控策略

廣義上來說，PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避并非完全是政府豎起盾牌保護(hù)自身，利益相關(guān)方的任何一方遇到危機(jī)都會(huì)導(dǎo)致體育場(chǎng)館建設(shè)的失控。為此，筆者認(rèn)為政府可以利用其特有的行政資源優(yōu)勢(shì)，建議相關(guān)方購買固定利率貸款抵制一般風(fēng)險(xiǎn)中的利率風(fēng)險(xiǎn)，或者購買與利率利息相關(guān)的金融工具；面對(duì)體育場(chǎng)館建設(shè)周期較長可能存在的運(yùn)營成本增加，可以使用備用款項(xiàng)應(yīng)急等。政府善于運(yùn)用各種風(fēng)控策略的組合保證其中任何相關(guān)方的利益，即規(guī)避了自身的風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配頂層設(shè)計(jì)

針對(duì)當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)分配上的缺失，筆者建議相關(guān)財(cái)政部門、體育主管部門加緊出臺(tái)體育場(chǎng)館建設(shè)PPP項(xiàng)目分配書，盡可能地完善體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)根據(jù)體育場(chǎng)館行業(yè)建設(shè)的特殊性編制PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)合同。尤其是要重視地方財(cái)政可承受力的分析，防止風(fēng)險(xiǎn)分配停留在紙面。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)，不同合作單位的情況進(jìn)行綜合考慮，細(xì)化可能出現(xiàn)的一系列問題，保證PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)做到可預(yù)測(cè)和可規(guī)避。

4.落實(shí)合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

PPP體育場(chǎng)館風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和分配就是為了在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)找到合適的主體并進(jìn)行及時(shí)的解決風(fēng)險(xiǎn)。為此，只有在風(fēng)險(xiǎn)分配中明確風(fēng)險(xiǎn)的主體，才能讓各利益方有效的承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。所以，作為主管部門的政府，應(yīng)該在項(xiàng)目初始階段明確各利益方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的具體方式，這里包括保證金、延長期等細(xì)節(jié)問題。

5.政府加快落實(shí)“放管服”改革

PPP模式下體育場(chǎng)館建設(shè)的推動(dòng)內(nèi)因是政府的倡導(dǎo)，政府在全過程都發(fā)揮著積極的作用，尤其在調(diào)配各種社會(huì)資源的權(quán)力中擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，我國相關(guān)政府的管理手段還停留在老一套的思維中，政府部門應(yīng)該積極推動(dòng)投融資體制改革，加強(qiáng)管理制度創(chuàng)新，更好地發(fā)揮一個(gè)合作者亦或一個(gè)監(jiān)督者的角色，同時(shí)政府部門應(yīng)制定各種具體措施指導(dǎo)社會(huì)資金參與建設(shè)，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的商業(yè)合作模式。

6.加大培養(yǎng)復(fù)合型體育人才力度

PPP合作模式涉及法律、經(jīng)濟(jì)、體育、管理等多學(xué)科的交融，單一的學(xué)科背景和學(xué)科思維可能都會(huì)導(dǎo)致顧此失彼。從目前體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，難免存在“懂體育的不懂經(jīng)濟(jì)、懂經(jīng)濟(jì)的不懂體育”的尷尬。為此，在PPP模式下的體育場(chǎng)館建設(shè)的人才儲(chǔ)備也迫在眉睫，建議可以加大培養(yǎng)復(fù)合型體育人才力度。因而，建議各地體育部門在體育場(chǎng)館建設(shè)上使用PPP合作時(shí)要充分研究論證，尤其是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估和應(yīng)對(duì)方案的設(shè)計(jì)。同時(shí)要做好制度建設(shè)、創(chuàng)新管理手段、提升行業(yè)行政能力、相關(guān)人才儲(chǔ)備來提高工作預(yù)判能力，降低體育場(chǎng)館PPP模式建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)論

綜上，通過對(duì)體育場(chǎng)館PPP模式風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)策略的研究，確定了體育場(chǎng)館PPP模式風(fēng)險(xiǎn)中的宏觀風(fēng)險(xiǎn)、中觀風(fēng)險(xiǎn)和微觀風(fēng)險(xiǎn)，并從政府側(cè)的角度提出政府部門要科學(xué)決策、要善于運(yùn)用風(fēng)控策略、要完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配頂層設(shè)計(jì)、要落實(shí)合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制、要政府加快落實(shí)“放管服”改革和要加大培養(yǎng)復(fù)合型體育人才力度等建議策略。雖然本文只是從理論上分析了體育場(chǎng)館PPP模式風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)策略，在體育場(chǎng)館建設(shè)的實(shí)踐中還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，但是本文的立足點(diǎn)還是支持多元化方式彌補(bǔ)體育場(chǎng)館建設(shè)資金不足的問題，在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。隨著體育場(chǎng)館PPP模式的實(shí)踐模式不斷深入，其必然會(huì)給我國體育事業(yè)的發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。