為“融合”而“限制”
——英國《1968年英聯(lián)邦移民法》探析

于明波

(蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215123)

《1968年英聯(lián)邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1968)是英國戰(zhàn)后制定的一部重要的移民法案，是威爾遜政府時期(1964—1970年)推行的“限制—融合”移民政策的主要組成部分，它對英國以及英聯(lián)邦移民與國家產(chǎn)生了深刻影響。近年來，國內英國史學界日益重視英國的移民問題，尤其是在宏觀政策方面，相關研究呈逐步深入的狀態(tài)，并已取得了一系列有價值的研究成果。目前，隨著英國移民研究的不斷深化，研究領域逐漸擴大，并趨于向微觀層面拓展。筆者擬運用英國的政府內閣文件以及議會辯論記錄等檔案材料，著重分析該移民法產(chǎn)生的主要原因、演變的歷史軌跡及其影響，以深化對英國戰(zhàn)后移民政策的認識以及加深對政黨政治的理解。

一、移民潮的肇啟與涌動

戰(zhàn)后初期，英聯(lián)邦國家與地區(qū)的移民大量涌入英國，并引發(fā)了諸多社會問題，英國社會對待移民的態(tài)度由此而逐漸發(fā)生轉變?！?962年英聯(lián)邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1968)的頒布標志著戰(zhàn)后英國移民政策由自由開放轉向限制管控。該法限制來自英聯(lián)邦國家的移民，但并不包括《1948年國籍法》(BritishNationalityAct1948)規(guī)定的“英國及其殖民地公民”(Citizen of the United Kingdom and Colonies)。因此，自1963年12月12日肯尼亞獨立后，境內歸屬于“英國及其殖民地公民”的亞裔人便開始陸陸續(xù)續(xù)地向英國移民。起初，人數(shù)規(guī)模較小且波動較大，平均每月不足400人。但是，到了1967年下半年，進入英國的肯尼亞亞裔移民人數(shù)突然猛增，增至平均每月1 000多人，以致1967年英國接收的亞裔移民人數(shù)是之前兩年的2倍。(1)Exempt United Kingdom Citizens from East Africa Monthly Figures of Admission-Summary,1965-7:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,12th February,1968,The National Archives,CAB/129/135.進入1968年，該數(shù)字有增無減，僅前兩個月就高達1.3萬人，平均每月進入英國的人數(shù)達6 000之眾，幾乎與1967年的移民人數(shù)相持平。[1]79英國社會為此而嘩然。新聞媒體連篇累牘地報道如此之類的新聞：大批亞裔人在肯尼亞瘋搶前往英國的飛機票；肯尼亞機場到處排著準備前往英國的隊伍；英國的飛機場因大批亞裔人的到來而出現(xiàn)人滿為患的場景；等等。英國《每日鏡報》(DailyMirror)警告道：“國家現(xiàn)在面臨著來自肯尼亞亞裔移民洪水泛濫(失控)的危險?！盵2]214肯尼亞亞裔移民危機由此爆發(fā)。

該危機爆發(fā)的主要根源在于肯尼亞政府強推“非洲化”政策(Africanization Policy)。從19世紀中葉開始，伴隨著歐洲列強瓜分非洲狂潮的興起，在英國政府的鼓勵與支持下，大批印度人進入英屬肯尼亞殖民地。時至1951年，在肯尼亞的印裔移民人數(shù)是歐裔移民人數(shù)的3倍以上。[3]136他們積極開展貿易活動，積累了巨額財富，肯尼亞的國民經(jīng)濟乃至經(jīng)濟命脈幾乎由他們所掌控與壟斷。據(jù)1964年的資料顯示，該國約80%的社會財富則由印裔人所占有。[4]342

自獨立后，肯尼亞政府開始著手推行“非洲化”政策。例如，依據(jù)新法律的規(guī)定，出生在肯尼亞或其父母一方出生在肯尼亞的亞裔人將自動成為肯尼亞公民；不承認雙重國籍；對于在肯尼亞擁有其他國籍的公民，給予兩年時間予以申請加入肯尼亞國籍；等等。然而，在當時肯尼亞的20萬亞裔人口中，大約有12萬人不愿加入肯尼亞國籍，仍希望保留自己的英國公民身份，這自然激起了以非洲人為主體的肯尼亞社會的不滿與憤怒。在堅信“肯尼亞是非洲人的肯尼亞”的同時，人們認為亞裔人在肯尼亞民族獨立運動中并沒有發(fā)揮應有的作用，因而愈加質疑亞裔人對肯尼亞的忠誠度，并指出這些控制著肯尼亞經(jīng)濟命脈的亞裔人的所作所為是為了繼續(xù)掠奪肯尼亞黑人。[3]140

1967年，肯尼亞政府加大推行“非洲化”政策的力度，總統(tǒng)J.肯雅塔(Jomo Kenyatta)公開發(fā)表演講，毫不忌諱地聲稱那些因昔日虐待和盤剝非洲人而腦滿腸肥的非非洲人不僅沒有認識到這個國家已經(jīng)獨立了，而且還想繼續(xù)欺壓非洲人。他還有針對性地指出，一些“坐擁巨額財富”亞裔商人依然漠視普通非洲人的尊嚴，“他們當中的一些人甚至還沒有意識到情況現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了變化。這是對他們的最后警告，除非他們改變自己的方式，否則，他們對政府實施的任何針對他們所采取的舉措的指責都是荒謬的”。[5]164肯尼亞政府相繼頒布了《肯尼亞移民法》(Kenya’sImmigrationAct)和《貿易許可法》(TradeLicensingAct)，不斷削弱其境內亞裔人的社會經(jīng)濟地位。這些舉措令那些不愿加入肯尼亞國籍的亞裔人惶恐不安，加緊逃之夭夭。由于印度和巴基斯坦業(yè)已獨立，他們已無法重返南亞次大陸，因此，只能以“英國及其殖民地公民”的身份移居英國。

英國政府早已關注到這一情況。在1965年的一份名為《東非亞裔移民》(ImmigrationofAsiansfromEastAfrica)的備忘錄中，時任內政大臣的F.索斯凱斯(Frank Soskice)曾提醒內閣大臣們應注意到東非新獨立國家的亞裔人口動態(tài)問題：“我們不能精確統(tǒng)計非洲到底有多少這樣的人，但保守估算，肯尼亞大約有15萬人，烏干達和坦噶尼喀大約有10萬人，馬拉維以及其他地區(qū)(包括亞裔移民親屬)大約有2.5萬至3.5萬人?！彼J為：“根據(jù)目前的《英聯(lián)邦移民法》(即《1962年英聯(lián)邦移民法》)第1條款規(guī)定，持有由英國政府授權的高級專員公署(High Commission)簽發(fā)護照的‘英國及其殖民地公民’將不受該移民法的限制。如果東非亞裔人選擇來到這個國家，該移民法將不適用于他們?！?2)Immigration of Asians from East Africa:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,6th July,1965,The National Archives,CAB/129/121.換言之，依據(jù)法律，英國不能將這些亞裔移民拒之門外。

二、移民潮對英國社會的影響

除了來自肯尼亞的亞裔移民與日俱增之外，在世界各地，還存在著數(shù)量龐大的“英國及其殖民地公民”，他們均因有權自由進出英國而為潛在的移民，肯尼亞亞裔移民危機因而令威爾遜政府越發(fā)忐忑不安。新任內政大臣J.卡拉漢(James Callaghan)估計，大約至少有20萬東非亞裔人是不受《1962年英聯(lián)邦移民法》限制的，況且在各英聯(lián)邦國家中，至少還有100萬處于這種狀態(tài)的人。(3)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1246,1968.顯而易見，英國面臨著這樣的難題——如果英國政府不采取有效措施，肯尼亞亞裔移民將會以更快的速度涌向英國，這無疑會大大增加英國社會的負擔；而更不堪設想的是，這很可能會導致在更大范圍內產(chǎn)生多米諾骨牌效應，以致那100萬人也步他們的后塵，英國社會勢必將不堪重負。于是，要求政府采取措施限制肯尼亞亞裔移民入境的呼聲在社會上迅速鵲起，甚囂塵上。作為在野黨，保守黨表現(xiàn)十分活躍。

1968年2月9日，在沃爾索耳保守黨晚宴上，保守黨議員E.鮑威爾(Enoch Powell)極力地渲染肯尼亞亞裔移民大規(guī)模涌入英國的危害：“僅肯尼亞就有大約20萬名亞裔的‘英國及其殖民地公民’，他們享有進入英國的絕對權利，他們馬上就要來了！”他警告說，“除非移民政策發(fā)生改變，否則，到本世紀末，英國將有可能面臨著與美國一樣嚴重的種族問題?！盵6]161盡管他的言論頗為危言聳聽，但引起了社會各界的強烈反響?！缎瞧谌湛靾蟆?TheSundayExpress)和《每日快報》(TheDailySketch)等新聞報紙紛紛發(fā)表社論，高度贊揚和堅決支持鮑威爾的主張。兩天后，另一位保守黨議員D.桑迪斯(Duncan Sandys)公開宣稱，移民局勢“正在失控”；呼吁“對來自英聯(lián)邦和肯尼亞的親屬移民采取嚴格的立法措施”[7]110。保守黨議員、反移民代表人物C.奧斯本(Cyril Osborne)悲觀地預測道：“如果我們繼續(xù)放任這種情況發(fā)展，那么，在70年后，英國的黑人將超過白人。”[2]214保守黨人的這些言論給威爾遜政府施加了越來越大的壓力。

鑒于日益嚴峻的形勢，威爾遜政府立刻成立了一個移民專門委員會，著手研討移民問題，但這仍不足以消弭內閣中的意見分歧?？ɡ瓭h認為，肯尼亞亞裔移民的迅猛增加給社會服務帶來了巨大壓力，如不采取相應措施，社會將面臨失控的危險。他形象地說道：“他們有進入英國的絕對權利，因為他們持有英國的護照。顯然，這就像銀行的客戶一樣，如果他們同時全部進入銀行取款，就會導致銀行系統(tǒng)的崩潰?！?4)Commons Sitting of Wednesday,15th November,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.754,col.448,1967.他還強調，“雖然工黨政府極不情愿地干涉持有英國護照的人進入英國，但有必要控制其數(shù)量?！盵8]102月12日，他向內閣建議，立即制定一項新的移民法案，限制持有英國護照的肯尼亞亞裔移民進入英國。此舉得到主張立刻限制移民數(shù)量的保守黨領袖E.希思(Edwards Heath)及其影子內閣的支持。[3]143

但是，在15日的內閣會議上，英聯(lián)邦事務大臣G.托馬斯(George Thomas)等人對此表示反對。他們還是希望通過外交途徑解決肯尼亞亞裔移民問題，力主政府與肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔進行談判，寄希望于他能夠改變態(tài)度。這種意見在內閣中占據(jù)了上風，于是，內閣采納了托馬斯等人的主張。

兩天后，威爾遜政府派遣特別代表M.麥克唐納(Malcolm MacDonald)前往肯尼亞，與肯雅塔就此進行交涉。同時，威爾遜政府還積極與印度和巴基斯坦政府進行磋商，希望兩國政府接收部分肯尼亞亞裔移民。然而，不僅肯雅塔堅決要求那些不愿加入肯尼亞國籍的亞裔人必須離開肯尼亞，而且印巴兩國政府的態(tài)度也是模棱兩可，如雖然印度領導人表示愿意接收被驅逐的亞裔人，但是，印度政府始終沒有就此公開發(fā)表聲明，或采取某種具體務實的舉措。因此，英國的外交努力無果而終，于是，立法便自然成為威爾遜政府限制肯尼亞亞裔移民進入的唯一可行手段。

為了推動政府加快制定移民立法，卡拉漢向政府內閣進一步解釋了肯尼亞亞裔移民與英國種族關系之間的內在關聯(lián)性，以及限制他們對英國種族關系發(fā)展的重要性。他說道：“大規(guī)模移民的涌入超出了我們所能接納他們的能力，尤其是在亞裔移民聚居的地區(qū)。除非限制他們的人數(shù)，否則，我們致力于創(chuàng)建的多種族社會的努力將會失敗。而即將提交的種族關系立法的目標就是創(chuàng)建這樣一個社會，如果不采取措施減少肯尼亞亞裔移民的規(guī)模，那么，種族關系立法的通過將會受到影響……總之，我們不能拖延有效的移民立法的通過。”(5)Legislation: Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,15th February,1968,The National Archives,CAB/128/43.

在22日上午召開的內閣會議上，卡拉漢再次強調，由于每天都有200～300名來自肯尼亞的移民進入英國的情況，以立法的方式限制肯尼亞亞裔移民進入英國是“當務之急”。他坦言，如長此以往，社會服務方面的壓力勢必不堪重負，特別是在教育和住房領域需要大量的額外支出，我們的種族關系將因此受到威脅。他指出，如再不加管控，移民極有可能成為淹沒英國的“洪水”，堅決要求盡快頒布移民立法。在他的極力游說下，內閣最終達成一致意見，同意政府應該立即實施立法，將移民控制的范圍擴大到那些與英國沒有實質性聯(lián)系的“英國及其殖民地公民”。(6)Legislation: Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,on Thursday,22nd February,1968,The National Archives,CAB/128/43.這次會議還同意將卡拉漢提出的移民立法草案提交給當天下午即將召開的下院會議進行討論。

當天下午，面對下院議員，卡拉漢重申了以立法來限制移民的必要性，并明確表示政府的立場是準備制定一部新的英聯(lián)邦移民法案，旨在限制某些“英國及其殖民地公民”進入英國。他還特別聲明，新移民法案的適用范圍不僅包括東非的亞裔人，而且還適用于到迄今為止世界其他地方同樣免受《1962年英聯(lián)邦移民法》限制的人員。(7)Commons Sitting of Thursday, 22nd February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.659-661,1968.

不出所料，威爾遜政府新的移民立法草案得到議會兩黨大部分議員的默許與支持。在630名議員中僅有62人表示反對，在下院三讀中其人數(shù)又進一步降至31人。3月1日，新的移民法案——《1968年英聯(lián)邦移民法》正式施行。

三、立法過程中的探索與博弈

《1968年英聯(lián)邦移民法》從2月22日提交議會討論至3月1日正式生效，僅耗時一周。該移民法案的主要內容是修改《1962年英聯(lián)邦移民法》的第1和第2條款中的行為主體，即在“英國及其殖民地公民”術語的前面加上四點具體規(guī)定：第一，在英國出生的人或者至少其父母或者祖父母一方在英國出生的人；第二，已經(jīng)歸化英國的人；第三，通過撫養(yǎng)成為“英國及其殖民地公民”的人；第四，按照《1948年國籍法》第二部分的規(guī)定登記成為英國公民的人。其余的“英國及其殖民地公民”將受到移民立法的限制。除此之外，該法還規(guī)定了嚴格限制親屬移民、遣返非法移民等條件。(8)具體內容詳見：Commonwealth Immigrants Act 1968,Chapter 9.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1968/9/pdfs/ukpga_19680009_ en.pdf

在如此短的時間內通過并實施一部法案，在英國立法史上實屬罕見。毋庸置疑，它也是英國歷史上政府作出的爭議最大、分歧最深的決定之一。工黨議員R.克羅斯曼(Richard Crossman)將其形容為“政府不得不做的最為困難和最令人不快的工作之一”[9]299。

爭議最為激烈的問題莫過于“《1968年英聯(lián)邦移民法》是不是一部種族主義性質的移民立法？”這是因為該法在限制移民方面針對性極強，難免令人聯(lián)想到這就是種族歧視，而反對種族歧視則是威爾遜政府移民融合政策的主要內容。

在2月27日進行的下院二讀期間，激烈的辯論從下午4點一直持續(xù)到晚上10點?？ɡ瓭h極力地為該立法草案進行辯護，他說道：“這不是種族主義立法，限制移民是‘基于地理位置，而不是種族因素’?！彼M一步解釋：依照該法，“那些父母或者祖父母在英國出生、歸化、撫養(yǎng)或者登記的人，無論其膚色如何都不受該法的控制。因此，不要過分夸大1968年移民立法的種族主義特征，這不僅是不真實的，而且還不利于種族和諧”。(9)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1252,1968.

然而，他的辯解非但沒有令議員們接受，反而遭致群起攻之，他們聲稱該法案是英國議會通過的最無恥的立法，因為這是向“歇斯底里的種族主義的最終妥協(xié)”[10]810。議員B.惠特克(Ben Whitaker)說道：“這是一項非常糟糕的舉措……我認為，如果法案被通過，英國將會變成一個更渺小的國家……移民不是問題，真正的問題是這個國家的某些人試圖喚起(種族)偏見。”議員D.富特(Dingle Foot)認為，這個立法比之前的1962年移民立法“更加無恥”，“盡管并不存在種族主義的意圖和目的，但實際上卻造成了種族主義的影響”。議員S.L.C.梅登(S. L. C. Maydon)表示：“它的內容就是種族歧視。如果這些人具有法國海峽島民血統(tǒng)，因為某種政治壓力而被迫來到這里，就不會有一個抗議的詞語被聽到?！?10)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1327,1968.

移民問題研究專家D.斯蒂爾(David Steel)認為，1968年移民立法刺激了種族主義的發(fā)展，并使種族主義者大受鼓舞。[11]2283月2日，《泰晤士報》(TheTimes)發(fā)表評論：“工黨現(xiàn)在有了新的意識形態(tài)——從此，它只認可白色英國公民的平等，而不是所有英國公民的平等?！盵12]9基于人權與公民權的考量，許多自由黨議員對該法大加撻伐，認為英國剝奪英聯(lián)邦國家公民進入英國的權利的做法有悖于英國已經(jīng)簽署的《歐洲人權公約》。還有些人高舉女王和圣雄甘地的頭像，采取非暴力的方式上街游行，以示抗議。[13]8

爭論的另一個焦點問題是：“持有英國護照的肯尼亞亞裔人是否有權進入英國？”值得注意的是，該爭論不是在兩大政黨之間展開，而是在兩位保守黨影子內閣成員I.麥克勞德(Iain Macleod)與桑迪斯之間進行。前任保守黨政府殖民地大臣麥克勞德宣稱，鑒于肯尼亞的形勢變幻，在上一屆政府(即麥克米倫政府)在制定《1962年英聯(lián)邦移民法》時已經(jīng)預見到肯尼亞亞裔人可能將移民英國，并表示同意接納，因此，現(xiàn)在的工黨政府應該繼續(xù)履行前任政府的莊嚴承諾。而前殖民地大臣桑迪斯則表示，卡拉漢及其工黨政府應該滿足公眾對限制移民的要求，并矢口否認麥克勞德的說法。二人都毫不妥協(xié)地堅持自己的立場，并聲稱對方是錯誤的。學界將他們的公開爭論稱為“麥克勞德-桑迪斯之爭”(The Macleod-Sandys debate)。[14]165-169

雖然時過境遷，但英國學界對于這場爭論一直饒有興趣。1999年，通過研究英國新近公開的政府檔案，政治史學者R.漢森(Randall Hansen)解開了這一爭論“謎題”。他發(fā)現(xiàn)肯尼亞的亞裔人可以不受限制地自由進出英國的“承諾”并非是《1962年英聯(lián)邦移民法》未雨綢繆，而屬其在執(zhí)行中所產(chǎn)生的意外結果。換言之，當時的保守黨政府并未做出任何承諾，僅是桑迪斯等諸多保守黨成員在許多公開場合里默認或支持肯尼亞亞裔人的這種權利。例如，自由黨領袖J.索普(Jeremy Thorpe)在議會中曾詢問桑迪斯：“如果一個肯尼亞人是‘英國及其殖民地公民’，他沒有選擇成為肯尼亞公民……我是否可以認為，如果他持有這個國家簽發(fā)的護照，可以免受1962年移民立法的限制，允許他自由進入？”桑迪斯沒有明確表示反對。[15]467因此，漢森認為，麥克勞德的說法相對可靠。[10]809-834

許多人還從法律的角度對這些問題進行討論。長期以來，來自英聯(lián)邦國家的移民所持有的護照是由英國政府或其授權的英國高級專員公署簽發(fā)的，因此，即使這些人沒有英國國籍或者與英國國籍問題沒有任何連帶關系，也不會受到移民立法的限制。他們據(jù)此認為，《1968年英聯(lián)邦移民法》試圖剝奪他們這一法定的基本權利，違背了《1948年國籍法》以及《1962年英聯(lián)邦移民法》的原則與精神。[15]457

前內政大臣詹金斯認為：“必須牢記，這些作為‘英國及其殖民地公民’的東非亞裔人……并沒有利用我們移民限制機制的漏洞，他們希望來到英國的動機僅是因為肯尼亞、烏干達和坦桑尼亞政府的做法令他們惶恐不安?！?11)Commons Sitting of Wednesday,15th November,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.754,col.467,1967.而現(xiàn)任殖民大臣R.莫德林(Reginald Maudling)進一步指出：在制定《1962年英聯(lián)邦移民法》時，“毋庸置疑，這些人(肯尼亞亞裔人)是擁有這些權利的……如果愿意，他們是可以進入這個國家。同我們一樣，他們也是知道的。他們依法作出決定并已采取(移民)行動”(12)Commons Sitting of Tuesday,27th February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1345,1968.。斯托漢姆勛爵(Lord Stonham)認為，他們是因“英國及其殖民地公民”身份而無法在肯尼亞獨立后成為當?shù)毓瘢虼?，他們所持有的護照有資格不受《1962年英聯(lián)邦移民法》的控制。[16]1現(xiàn)任英聯(lián)邦事務大臣湯姆森則強烈反對剝奪“英國及其殖民地公民”自由進入這個國家的權利。雖然他意識到大量肯尼亞亞裔人的不斷涌入勢必會給英國帶來越來越多的嚴重社會問題，但他堅持認為如此限制他們入境在原則上是錯誤的，因為該法不僅有悖于國際準則，而且缺乏可行性。(13)Legislation:Commonwealth Immigration: Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,on Thursday,15th February,1968,The National Archives,CAB/128/43.

雖然，《1968年英聯(lián)邦移民法》存在很大爭議，并備受社會詬病，但威爾遜政府還是頂住壓力，堅持推行它?？ɡ瓭h說道：“這是一項不受歡迎的工作……但是，我不后悔我們所做出的決定。”[17]266他認為，無論在立法過程中有多么困難，為了國家的利益，我們不得不立法。

四、“限制”：作用與爭議

雖然《1968年英聯(lián)邦移民法》在制定過程中飽受爭議，甚至遭受非議，但是，從其實施的效果而言，它所產(chǎn)生的影響對于英國社會是有益的，而對英聯(lián)邦國家則是復雜的，并多為負面。

1964年大選后，在移民問題上，威爾遜政府開始推行“限制—融合”移民政策，即由控制外來移民數(shù)量的“移民限制”與調整國內種族關系的“移民融合”兩部分構成。顯而易見，《1968年英聯(lián)邦移民法》的主要特征與內容是“限制”，是威爾遜政府“限制—融合”移民政策中“移民限制”部分的重要體現(xiàn)。

卡拉漢曾坦言：“移民問題是我們這個時代最重要的問題之一，這個問題可能會導致我們分裂或聯(lián)合?！?14)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968, House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.因此，就移民問題，在限制移民進入英國已成為英國社會普遍共識的情況下，威爾遜政府選擇向保守黨靠攏，改變了工黨長期秉持的自由移民策略。其具體做法是針對《1962年英聯(lián)邦移民法》因制度設計問題而無法有效限制來自肯尼亞的亞裔“英國及其殖民地公民”的“缺陷”，《1968年英聯(lián)邦移民法》則意在限制與英國沒有實質性聯(lián)系的“英國及其殖民地公民”。與《1962年英聯(lián)邦移民法》進行比較，《1968年英聯(lián)邦移民法》一方面是為了對付當下的肯尼亞亞裔移民危機所采取的舉措，另一方面則顯現(xiàn)出威爾遜政府對外來移民持“限制”的態(tài)度與立場。

在該法生效后，其“限制”效果可謂是立竿見影，尤其是在應對肯尼亞亞裔移民危機中發(fā)揮了重要作用，有效控制住了進入英國的亞裔移民人數(shù)。1968年12月20日，卡拉漢在內閣會議上說道：“1968年2月通過的《英聯(lián)邦移民法》使我們成功地將移民人數(shù)控制在每年6 000～7 000人的范圍內?！?15)United Kingdom Passport Holders in Kenya and Uganda:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,20th December,1968,The National Archives,CAB/129/139.該數(shù)據(jù)與1968年初肯尼亞亞裔移民進入高潮時每月的人數(shù)大致持平。據(jù)英國內政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1968—1970年，來自戰(zhàn)后獨立的英聯(lián)邦國家的移民人數(shù)逐漸遞減，其中，移民總數(shù)、男性移民、女性移民以及兒童移民的人數(shù)分別從 56 203人、7 822人、16 837人、31 544人下降至 33 401人、5 692人、11 464人、16 245人。如此遞減趨勢導致英國的移民總人數(shù)也從1968年的 62 709人下降至1970年的39 055人。[18]25這些統(tǒng)計表明《1968年英聯(lián)邦移民法》初見成效。移民人數(shù)的下降有助于緩解英國社會對移民的抵制情緒，在一定程度上緩和了移民與英國主流社會之間的激烈對立，降低了因此而可能發(fā)生沖突的概率，從而維護了英國政治與社會的穩(wěn)定。

1965年公布的“移民白皮書”——《來自英聯(lián)邦的移民》(ImmigrationfromtheCommonwealth)指出，對于移民的“限制”與“融合”是相輔相成、辯證統(tǒng)一的，即移民限制是移民融合的前提與基礎，沒有移民限制就難以構建良好的種族關系，移民融合則無法真正實現(xiàn)；而移民融合又是移民限制的必要條件，沒有移民融合，“無論在什么情況下，單純依靠移民限制無法真正解決英國社會因英聯(lián)邦國家與地區(qū)有色人種移民而存在的移民問題”。簡言之，“沒有移民限制的移民融合是不可能的，同樣，沒有移民融合的移民限制也是不可行的”。(16)Commons Sitting of Tuesday, 23rd November, 1965, House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.721,col.359,1965.

旨在構建一個平等的多種族社會，威爾遜政府處置移民問題的策略是在“限制”外來移民的同時，“融合”英國業(yè)已存在的移民。因此，繼《1968年英聯(lián)邦移民法》之后，《1968年種族關系法》(RaceRelationsAct1968)問世，兩者構成了威爾遜政府“限制—融合”移民政策的基本框架與主要內容。正如卡拉漢所言，政府致力于建立“一個文化多元化與法律面前人人平等的社會；一個所有社區(qū)都相互尊重的社會；一個有統(tǒng)一目標和共同效忠團結的社會”(17)Commons Sitting of Tuesday, 27th February, 1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.。

在處置移民問題的過程中，為了解決移民融合問題，威爾遜政府曾頒布《1965年種族關系法》(RaceRelationsAct1965)，這在英國歷史上尚屬首次。時至1968年，雖然威爾遜政府非常重視種族關系問題，但是，圍繞該法的修正案，因糾結于如何對待移民限制以及英國公民平等問題，其立法過程則一直處于進展不順與步履艱難的狀態(tài)。而正因《1968年英聯(lián)邦移民法》在移民限制問題上的突破，使得許多支持種族關系立法的兩黨議員認為嚴格的移民限制使所有進入英國的移民不至于淪為二等公民成為可能，因此，他們對于《1968年英聯(lián)邦移民法》予以認可和支持。(18)Commons Sitting of Thursday,21st December,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.756,col.1525,1967.

《1965年種族關系法》修正案的主要內容是反對在就業(yè)、住房、保險以及信貸等私人領域中存在的種族歧視現(xiàn)象。作為確保與交換條件，支持該修正案的議員們強調，如需制定新的限制移民的立法，就必須給予種族關系立法修正案相應的支持。他們認為，這二者是相輔相成的，即只要能夠證明移民數(shù)量與英國社會的接納能力成正比，那么，他們將支持新的移民立法。[19]1英聯(lián)邦事務大臣托馬斯表示：“來自肯尼亞的移民必須減少到可控的比例內”，以確保移民融合的成功。這說明他們不是絕對地反對移民立法，而是顧慮新的移民立法會有違政府移民政策的初衷，即確保種族關系平等，反對種族歧視，維護社會公共秩序的移民融合政策?？ɡ瓭h指出，制定移民立法的初衷不是因為恐慌，也不是出于偏見，而是實現(xiàn)多種族社會理想的最佳途徑。保守黨領袖希思說道：“在主張施行更嚴格的移民政策時，無論哪一黨派都需要有效的種族融合與和諧作為其‘伴侶’，種族關系法是緊隨著種族排斥的英聯(lián)邦移民法而出臺。”[20]212于是，繼《1968年英聯(lián)邦移民法》頒布后，4月25日，爭論一段時間的《1965年種族關系法》修正案在議會得以通過，即《1968年種族關系法》。許多學者普遍認為，《1968年種族關系法》是平衡《1968年英聯(lián)邦移民法》的產(chǎn)物；而《1968年英聯(lián)邦移民法》是《1968年種族關系法》得以立法成功的保障。兩者的相得益彰使得威爾遜政府“限制—融合”移民政策的主旨與內容盡顯其中。[14]128-129;[21]77-78;[22]263-294從此，它們不僅是英國移民政策的基本內容，而且也是英國后來歷屆政府在移民問題上所遵循的政策模式。

然而，《1968年英聯(lián)邦移民法》也存在著不足之處。雖然該法聲稱的是限制與英國無任何實質關系的“英國及其殖民地公民”，但它主要為肯尼亞亞裔移民以及與他們情況相似的移民“量身定做”。因此，與《1962年英聯(lián)邦移民法》一樣，該法被蒙上了一層濃厚的種族主義色彩，以致許多人認為，這種選擇性限制移民的做法就是種族主義的表現(xiàn)。

以立法手段來區(qū)別對待肯尼亞的“英國及其殖民地公民”，引起了已入境的英聯(lián)邦國家與地區(qū)的有色人種移民的不滿與忿恨，使現(xiàn)行的移民融合工作的推進受阻，社會裂痕較前有所加劇。[10]250-251諾丁漢的一位牙買加移民形象地描述他的處境變化：“1944年，我成為一名為自由與民主而戰(zhàn)的英國空軍戰(zhàn)士；1947年，我成為諾丁漢的一名定居者；在1958年種族騷亂時，我成為一名有色人種居民；《1962年英聯(lián)邦移民法》使我成為一名有色人種移民；而到了1968年，我成為一名多余的有色人種移民?！盵23]186

更為嚴重的是，雖然該法沒有將英國公民劃分為兩個等級的條款，但是，在其具體執(zhí)行過程中，由于“英國及其殖民地公民”進入英國的權利被剝奪，因此，自然形成了英國公民之間的“等級”劃分，它也由此被認為這是“種族等級第一次被寫入英國的法律中”[3]145。其后果之一是它非但沒有起到遏制或緩解英國社會日益高漲的種族主義情緒的作用，反而助長了后者的氣焰更加囂張與強烈，使之大有泛濫之勢。

1968年4月20日，時任保守黨影子內閣國防大臣鮑威爾在保守黨年會上發(fā)表了后被稱為“血流成河”(Rivers of Blood)的演講。(19)1968年4月20日，鮑威爾在伯明翰保守黨大會上發(fā)表了關于移民與種族關系問題的演講。其演講主旨是反對英聯(lián)邦有色人種移民進入英國，抵制保護移民基本權利的種族關系法，限制親屬移民的權利以及遣返移民回國，等等。在演講中，因他將移民對英國的威脅形象地比作為“臺伯河里血流洶涌”，所以，人們將其此次演講稱為“血流成河”演說。在演講中，他這樣來形容移民：“當我朝前看時，我就預感到大禍臨頭。像羅馬人那樣，我似乎看到了‘臺伯河里血流洶涌’。”[24]325這一演講震動了整個英國社會。保守黨領袖希思以鮑威爾的演講“具有種族主義色彩，加劇了英國種族關系的緊張”[25]524為由，將他攆出影子內閣并導致其內閣政治生涯的結束。

但是，作為一種極富種族主義色彩的政治性陳述，鮑威爾用極具煽動性的“種族主義的調子”巧妙地將他反對英聯(lián)邦有色人種移民進入英國，主張限制移民親屬入境的權利以及要求遣返移民回國的言論廣為傳播，使得大批民眾聽得“神魂顛倒、精神興奮和毛骨悚然”，進而成為他的支持者，以致一時間難有任何一位政界人物能夠與之匹敵?！耙灰怪g，鮑威爾從一個有趣的或許是邊緣化的政治人物變?yōu)樯鐣P注的核心，無論這種關注是崇拜的還是憎恨的?！盵26]253“鮑威爾主義”(Powellism)由此成為英國種族主義的代名詞。威爾遜政府工業(yè)技術大臣A.本(Anthony Benn)曾形象地說道：“在沃爾弗漢普頓升起的種族主義旗幟，正在開始象二十五年前達豪和貝爾森集中營上空飄揚的那面旗幟了?！盵27]289

此外，雖然該法中限制移民的內容是針對英國國內的社會政治問題，但是，它對英國與英聯(lián)邦國家之間關系產(chǎn)生了沖擊性影響。近代以來，在英帝國范圍內，“英國臣民”(British subject)身份一直是英國與各殖民地之間緊密聯(lián)系的重要紐帶，人們以成為“英帝國治下的臣民”而感到自豪并為之奮斗。戰(zhàn)后，盡管時過境遷，但在英聯(lián)邦國家與地區(qū)之間，英國仍致力于維持這種身份，《1948年國籍法》的出臺即是這種企圖與行為的產(chǎn)物。該法案規(guī)定，“英國及其殖民地公民”和“獨立英聯(lián)邦國家公民”這兩類人與英國公民一樣，享有同等的權利。但是，《1968年英聯(lián)邦移民法》中的“祖父條款”規(guī)定，卻使那些持有由英國高級專員公署簽發(fā)護照的“英國及其殖民地公民”瞬間成為無國籍的人，這違背了英國政府曾經(jīng)許下的承諾，尤其是將英國公民隱性地劃分為一、二等公民的做法，以致英國護照“大為貶值”，母國形象受損。

在許多英聯(lián)邦國家里，這一系列變化立刻引起普遍的不滿與猜忌，導致反對的呼聲鵲起。曾被譽為“英帝國皇冠上璀璨明珠”的印度以及巴基斯坦都深受《1968年英聯(lián)邦移民法》的影響，兩國政府均認為英國的政策變化“極不負責任”，對英國要求它們分流亞裔移民的做法表示非常氣憤。更有甚者，它們認為該移民法充滿著種族主義色彩，因此，它們對于這種種族歧視行為“更令人感到惡心”。[28]142不少印度國會議員公開要求印度放棄其英聯(lián)邦成員的資格，并將英國在印資產(chǎn)國有化。[3]145

在非洲的許多英聯(lián)邦國家里，人們普遍認為本國不應去替英國擔負“應由英國自己承擔，但又被它無情拒絕的責任”。肯尼亞堅定表示要更加堅定地秉持“肯尼亞是肯尼亞人的肯尼亞”的原則，繼續(xù)推行非洲化政策?？夏醽喌膽B(tài)度與行為引起連鎖反應，烏干達、坦桑尼亞，贊比亞等國不僅采取迅速行動，保護本國免受肯尼亞亞裔人自由進入其領土的可能性，而且還積極效仿肯尼亞的做法，制定法律法規(guī)，驅逐本國的亞裔人。[11]225例如，為了驅離境內的亞裔人，烏干達于1969年制定了新的移民法，并于1972年實施，其措施比肯尼亞更為嚴厲。[28]144-145

凡此種種，《1968年英聯(lián)邦移民法》的頒布與實施以及英聯(lián)邦國家對此的回應導致雙方關系越來越疏遠，英聯(lián)邦內部的離心離德現(xiàn)象日益明顯。對此，在《經(jīng)濟學人》(TheEconomist)刊載的一篇文章里，就英國的尷尬處境，作者無不感慨地寫道：“偉大國家在世界上的光榮地位已經(jīng)消失了。”[3]146

總而言之，在解決肯尼亞亞裔移民危機的過程中，奉行現(xiàn)實主義原則的威爾遜政府通過頒布了《1968年英聯(lián)邦移民法》，以剝奪部分英國公民(即“英國及其殖民地公民”)的基本權利的方法推進“移民限制”，強化了外來移民進入英國的標準，使得允許進入英國的移民的法定要求越來越嚴格，并以此形成戰(zhàn)后英國移民政策的運行趨勢。威爾遜政府力推的“限制—融合”移民政策的主要內容與特征是通過將控制外來移民的“移民限制”與協(xié)調內部族群關系的“移民融合”有機結合起來處置英國的移民與種族關系問題，二者相互關聯(lián)，缺一不可。而《1968年英聯(lián)邦移民法》的頒布使得該移民政策明顯向“移民限制”方面傾斜，這違背了威爾遜政府移民政策制定的宗旨與精神，為了促使該移民政策重新獲得“平衡”，爭論一段時間的，體現(xiàn)“移民融合”內容的《1965年種族關系法》修正案在這種情況下快速獲得通過，簡言之，該移民法加速了《1968年種族關系法》的出臺以及隨后的有效執(zhí)行促使英國境內種族關系的和諧發(fā)展，加速了“移民融合”的構筑。上述兩者的疊加與互動顯示出威爾遜政府“限制—融合”移民政策的發(fā)展、完善與成熟，其結果是在限制了外來移民入境的同時，促進了已入境移民與英國社會的深度融合。