粵港澳大灣區(qū)區(qū)域合作性質(zhì)探析

朱穎俐

（韶關(guān)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，該規(guī)劃綱要是指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)當(dāng)前和今后一段時(shí)期各城市合作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，近期規(guī)劃至2022年，遠(yuǎn)期展望到2035年。該文件的出臺(tái)標(biāo)志著大灣區(qū)建設(shè)工作正式啟動(dòng)?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為我國(guó)開(kāi)放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，通過(guò)各城市交通設(shè)施互聯(lián)和要素資源流動(dòng)，有利于推動(dòng)我國(guó)“一國(guó)兩制”事業(yè)的新發(fā)展，最終建成我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度更高、區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力更強(qiáng)、世界影響力更大的世界級(jí)城市群。然而，粵港澳大灣區(qū)城市群特有的一國(guó)兩制下三個(gè)法域和三個(gè)關(guān)稅區(qū)的不同行政級(jí)別區(qū)域的合作模式，在國(guó)際著名灣區(qū)乃至世界其他國(guó)家和地區(qū)的區(qū)域合作中從未有過(guò)先例。顯然，分析粵港澳大灣區(qū)區(qū)域合作的性質(zhì)，對(duì)于順利推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、粵港澳大灣區(qū)是一種更為開(kāi)放的新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，從以“東部地區(qū)率先發(fā)展”為重心的非均衡區(qū)域發(fā)展，到促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的戰(zhàn)略不斷完善。為促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，黨的十八大之后，國(guó)家針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，陸續(xù)提出了“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略等，推動(dòng)形成東西南北縱橫聯(lián)動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。2015年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和 21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，首次提出“深化與港澳臺(tái)合作，打造粵港澳大灣區(qū)”［1］。

在地理學(xué)領(lǐng)域，“灣區(qū)”一詞通常用于描述圍繞沿?？诎斗植嫉谋姸嗪８酆统擎?zhèn)所構(gòu)成的港口群和城鎮(zhèn)群［2］；在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，“灣區(qū)”通常是指基于地理灣區(qū)特點(diǎn)形成有特色的“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的港口群或城市群。有學(xué)者指出，“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”是區(qū)域經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展過(guò)程中形成的高級(jí)形態(tài)，這種發(fā)展方式開(kāi)放性更強(qiáng)［3］。紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)和舊金山灣區(qū)憑借沿海的特殊地理位置，形成了各有特色的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)——紐約金融灣區(qū)、東京產(chǎn)業(yè)灣區(qū)和舊金山科技灣區(qū)，這些灣區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面各具特色，是目前世界上最著名的三大灣區(qū)，在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和技術(shù)變革方面的引領(lǐng)地位為國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)。

我國(guó)大陸海岸線(xiàn)18 000公里，在地理上自北向南形成了渤海灣、膠州灣、杭州灣、珠三角灣、北部灣等灣區(qū)，其中，珠三角灣包括惠州、深圳、香港、東莞、廣州、肇慶、佛山、江門(mén)、中山、珠海和澳門(mén)等11個(gè)城市。該灣區(qū)擁有近1億人口，是總面積約5.59萬(wàn)平方公里的大型城市群［3］，各城市發(fā)展均已進(jìn)入較為成熟的階段，灣區(qū)內(nèi)既有強(qiáng)勁的高科技企業(yè)，也有傳統(tǒng)的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，香港、澳門(mén)在國(guó)際交往方面優(yōu)勢(shì)顯著。從灣區(qū)的覆蓋范圍、發(fā)展水平和對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度等方面來(lái)看，珠三角灣最有可能發(fā)展為富有特色的“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”。也正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)家在發(fā)布推動(dòng)“一帶一路”合作發(fā)展愿景時(shí)，提出了將珠三角灣城市群打造成“粵港澳大灣區(qū)”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，顯然，“灣區(qū)”一詞在此處更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是一個(gè)特定的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)就是要“建設(shè)富有活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范”，“既是新時(shí)代推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局的新嘗試，也是推動(dòng)‘一國(guó)兩制’事業(yè)發(fā)展的新實(shí)踐?！保?］毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家建設(shè)粵港澳大灣區(qū)就是要形成具有中國(guó)特色的“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”，在客觀(guān)上創(chuàng)建一種更為開(kāi)放的新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。

二、大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議是我國(guó)最有實(shí)施保障的新型行政協(xié)定

為充分發(fā)揮粵港澳地區(qū)的綜合優(yōu)勢(shì)，深化粵港澳合作，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門(mén)特別行政區(qū)政府經(jīng)協(xié)商一致，制定并簽署了《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》）。乍一看，該協(xié)議似乎是粵港澳三地政府為開(kāi)展跨地區(qū)合作達(dá)成的區(qū)域合作協(xié)議。然而，從協(xié)議的簽署方式來(lái)看，該協(xié)議并非由大灣區(qū)內(nèi)的11個(gè)城市協(xié)商確定，而是在國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人的見(jiàn)證下，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)人與粵港澳三地行政長(zhǎng)官共同簽署①2017 年7月1日，在香港回歸20周年慶典上，習(xí)近平總書(shū)記親自見(jiàn)證國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門(mén)特別行政區(qū)政府共同簽署《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。。分析該協(xié)議的簽約主體，不難發(fā)現(xiàn)，該協(xié)議與既有的政府間區(qū)域合作協(xié)議有著根本的不同。政府間區(qū)域合作協(xié)議，是不同行政區(qū)劃的地方政府之間為促進(jìn)本地繁榮與發(fā)展，就各自行政職權(quán)范圍內(nèi)的合作事宜訂立的各種協(xié)議［5］，協(xié)議的主體通常是具體參加合作的各地方政府。但《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》的主體中只有香港和澳門(mén)政府屬于參加合作的大灣區(qū)內(nèi)的地方政府，另外兩方主體廣東省人民政府和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)顯然并非是具體參加合作的大灣區(qū)內(nèi)的地方政府。正因?yàn)槿绱耍搮f(xié)議的命名并未采用“合作協(xié)議”，而是采用“建設(shè)協(xié)議”。在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)頁(yè)上可以看到，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)設(shè)的二十六個(gè)機(jī)構(gòu)中，第九個(gè)機(jī)構(gòu)“地區(qū)經(jīng)濟(jì)司（京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）”承擔(dān)著“推進(jìn)落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，組織擬訂區(qū)域規(guī)劃和政策……推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”的工作職能［6］，顯然，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)屬于國(guó)家層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，絕非傳統(tǒng)的地方政府之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作可比。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)是中央政府以建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)為目的打造的新型城際合作模式，是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式的又一重大創(chuàng)新。

政府間訂立的區(qū)域合作協(xié)議通常被認(rèn)為是行政協(xié)定，是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間訂立的協(xié)議，它既可能發(fā)生于平級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間，也可能發(fā)生于不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)之間，在訂立行政協(xié)定的過(guò)程中，各方主體是完全平等的，任何一方在決定是否簽署行政協(xié)定時(shí)均具有較大的自主選擇權(quán)［5］。由于締結(jié)協(xié)議的行政機(jī)關(guān)之間不存在隸屬關(guān)系，行政協(xié)定的履行基本取決于協(xié)議主體的自覺(jué)，行政協(xié)定本身不具有強(qiáng)制履行的效力，這在很大程度上造成很多區(qū)域合作協(xié)議流于形式?；浉郯拇鬄硡^(qū)是在“一國(guó)兩制”背景下開(kāi)展的區(qū)域合作，如何實(shí)現(xiàn)灣區(qū)規(guī)則、法律、人文交流的一體化以及社會(huì)領(lǐng)域信息的便利化，是協(xié)議落實(shí)中面臨的最大挑戰(zhàn)。這不僅需要粵港澳之間常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，更需要中央政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)布局［3］。這或許是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以協(xié)議主體身份加入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議的主要原因之一。

為了確保協(xié)議的落實(shí)，《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》在實(shí)施機(jī)制中明確規(guī)定：“四方每年提出推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)年度重點(diǎn)工作，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)征求廣東省人民政府和香港、澳門(mén)特別行政區(qū)政府以及國(guó)家有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)達(dá)成一致后，共同推動(dòng)落實(shí)?！边@一實(shí)施機(jī)制為粵港澳大灣區(qū)城際合作引入了中央政府的協(xié)調(diào)機(jī)制，由負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革方案擬制和協(xié)調(diào)工作的最高機(jī)構(gòu)——國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，層次之高，力度之大，足以表明中央政府將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的決心。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》也由此成為我國(guó)最有實(shí)施保障的新型行政協(xié)定。

三、粵港澳大灣區(qū)不同于既有的任何區(qū)域合作模式

粵港澳大灣區(qū)在地理位置上涵蓋廣東省下轄的9個(gè)城市及香港、澳門(mén)2個(gè)特別行政區(qū)。從行政級(jí)別看，該區(qū)域成員包括2個(gè)副省級(jí)城市（廣州和深圳）和7個(gè)地級(jí)市（珠海、佛山、江門(mén)、中山、東莞、惠州和肇慶），以及2個(gè)享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)（香港和澳門(mén)），在客觀(guān)上形成了一國(guó)范圍內(nèi)多級(jí)別行政架構(gòu)下的新型城際合作模式。從廣義上說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不僅發(fā)生在國(guó)家與國(guó)家之間，也發(fā)生在同一主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)的不同行政區(qū)劃之間。其中，發(fā)生在同一主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作通常表現(xiàn)為三種形式：同一法域各行政區(qū)劃之間的跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作（如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展模式及京津冀協(xié)同發(fā)展模式）、不同法域同級(jí)行政區(qū)劃之間的跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作（如美國(guó)各州之間的經(jīng)濟(jì)合作）和不同法域不同級(jí)別行政區(qū)劃之間的跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作（如美國(guó)聯(lián)邦政府作為成員方加入州際協(xié)定①美國(guó)州際協(xié)定發(fā)展的重要趨勢(shì)之一是聯(lián)邦與州的聯(lián)合協(xié)定或聯(lián)合機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。這些“聯(lián)合機(jī)構(gòu)”，其功能只是制定規(guī)劃，并不具有管理的職能，一旦規(guī)劃制定完畢，剩下的實(shí)施工作就由州和聯(lián)邦分別進(jìn)行。參見(jiàn)何淵《美國(guó)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷》（《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第6期）。）?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群的多級(jí)別行政架構(gòu)決定了該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作是中央政府打造的全新的城際合作模式，既不同于傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式，也不同于我國(guó)同期構(gòu)造的其他國(guó)家層面區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略模式——長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展模式及京津冀協(xié)同發(fā)展模式。

事實(shí)上，早在內(nèi)地分別與香港、澳門(mén)簽署更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排的合作文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CEPA）之時(shí)，基于內(nèi)地、香港、澳門(mén)三地的特殊法律身份，我國(guó)已經(jīng)在區(qū)際經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域創(chuàng)建了全新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式。在香港、澳門(mén)回歸之后，“內(nèi)地”政府特指除中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)及中國(guó)臺(tái)北單獨(dú)關(guān)稅區(qū)以外的中華人民共和國(guó)關(guān)稅領(lǐng)土之上的政府②參見(jiàn)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》《內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》。，有別于中央政府。由于世貿(mào)組織并不存在對(duì)應(yīng)于港、澳、臺(tái)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的“內(nèi)地”成員，在處理世貿(mào)組織中的一國(guó)四席問(wèn)題以及國(guó)內(nèi)的一國(guó)兩制問(wèn)題時(shí)，“內(nèi)地”政府與中央政府有著嚴(yán)格的區(qū)分。然而，在中國(guó)的政府體制中并不存在區(qū)別于中央政府的專(zhuān)門(mén)的實(shí)體上的“內(nèi)地”政府機(jī)構(gòu)，“內(nèi)地”更多的是基于四地法律制度的各自獨(dú)立而在地理位置上的一種稱(chēng)謂，是一個(gè)相對(duì)于港澳臺(tái)地區(qū)而言的抽象概念，在對(duì)外關(guān)系上，沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。從這個(gè)意義上說(shuō)，內(nèi)地與香港、與澳門(mén)特別行政區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作已經(jīng)打破了既有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。

粵港澳大灣區(qū)城際合作是在CEPA基礎(chǔ)上，對(duì)內(nèi)地與港澳地區(qū)合作的深化。與CEPA構(gòu)建的區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作模式不同的是，此次合作是自港、澳地區(qū)回歸以來(lái)，首次共同與內(nèi)地開(kāi)展全面合作。該合作涉及一國(guó)、兩制、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種貨幣，無(wú)論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi)，都沒(méi)有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，是一項(xiàng)具有開(kāi)創(chuàng)性、探索性的事業(yè)［7］，毫不夸張地說(shuō)，中央政府建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的舉措在客觀(guān)上打造了一種全新的城際合作模式。

四、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域合作有別于傳統(tǒng)的跨國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作類(lèi)型

由于世貿(mào)組織向主權(quán)國(guó)家和非主權(quán)的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)開(kāi)放成員資格，當(dāng)一個(gè)主權(quán)國(guó)家與隸屬于該國(guó)的一個(gè)或多個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)均加入世貿(mào)組織時(shí)，就有可能形成“一國(guó)多席”的局面。正是在此背景下，我國(guó)成為世貿(mào)組織中擁有“一國(guó)四席”的特殊成員，在地理位置上，這四個(gè)席位對(duì)應(yīng)的是內(nèi)地、香港、澳門(mén)和臺(tái)灣四個(gè)地區(qū)。在世貿(mào)組織中，這四個(gè)席位對(duì)應(yīng)的成員方分別是“中華人民共和國(guó)”“中國(guó)香港”“中國(guó)澳門(mén)”和“中國(guó)臺(tái)北”，其中，只有“中華人民共和國(guó)”是主權(quán)國(guó)家，后三者都是不具備主權(quán)的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)。鑒于香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)在世貿(mào)組織中的成員方身份，在世貿(mào)組織制度調(diào)整的貿(mào)易和投資領(lǐng)域，香港、澳門(mén)與粵港澳大灣區(qū)9個(gè)內(nèi)地城市的合作需要遵守世貿(mào)組織規(guī)則，這9個(gè)內(nèi)地城市之間的合作則不受此限，二者在法律性質(zhì)上有著明顯的不同，前者所具有的國(guó)際性不容忽視。需要強(qiáng)調(diào)的是，在貿(mào)易、投資以外的其他領(lǐng)域，由于不屬于世貿(mào)組織制度的調(diào)整范圍，粵港澳之間的合作不受該組織的約束，不具有國(guó)際性。

更為重要的是，盡管粵港澳大灣區(qū)涉及三個(gè)世貿(mào)組織成員，但大灣區(qū)內(nèi)所有城市都是中華人民共和國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的行政區(qū)域，香港、澳門(mén)地區(qū)與內(nèi)地城市的經(jīng)濟(jì)合作即使屬于世貿(mào)組織制度的調(diào)整范圍，其合作性質(zhì)仍然屬于一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。無(wú)論香港、澳門(mén)特別行政區(qū)政府享有多大程度的自治權(quán)，對(duì)外具有如何特殊的身份，其與內(nèi)地及內(nèi)地各地區(qū)的合作在性質(zhì)上都只能是一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)內(nèi)合作關(guān)系，不可能定性為只能發(fā)生于不同主權(quán)國(guó)家或地區(qū)之間的國(guó)際合作，其與自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)同盟等傳統(tǒng)的跨國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式有著本質(zhì)的不同，后者的合作主體通常為國(guó)家或至少有一方為國(guó)家。從這個(gè)意義上說(shuō)，粵港澳大灣區(qū)城際合作是具有一定國(guó)際性的一國(guó)范圍內(nèi)的新型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式——粵港澳大灣區(qū)是國(guó)家在一國(guó)兩制的特殊背景下，利用珠江三角洲地區(qū)與港澳地區(qū)毗鄰的特殊地理位置，在廣東省先行先試，探索內(nèi)地與港澳兩個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)合作的新模式的試驗(yàn)田①參見(jiàn)《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。。