知識建構、議題設置和框架效應：北極理事會與北極航運環(huán)境污染問題的治理

張佩芷

近年來，北冰洋海冰融化，北極航運活動日益增多，對于由此帶來的經濟利益、主權爭議和安全問題，學界已經進行了不少政策性的研究。然而，不斷增多的航運對環(huán)境造成的不良影響尚未引起廣泛關注。事實上，治理北極海域的航運污染已經成為北極各國的重要關切以及跨國合作的重要領域。1996年成立的北極理事會被認為是北極地區(qū)最重要的區(qū)域體制安排。在北極理事會的努力之下，國際海事組織(IMO)于2017年1月通過了一項具有法律強制性的《關于在極地水域航行的船舶的國際準則》(簡稱《極地規(guī)則》)，標志著北極的航運安全管理和環(huán)境保護邁出了歷史性的一步。

本文以《極地規(guī)則》的制定為例，從環(huán)境治理的角度，探討北極理事會如何運用知識構建、議題設定和框架效應來推動圍繞《極地規(guī)則》制定的相關國際合作，從而促進北極的航運環(huán)境治理。

一、北極環(huán)境治理語境下的知識、議題和框架

(一)知識構建、議題設置、框架效應和北極環(huán)境治理

海洋環(huán)境是全球生態(tài)變化的指示器和重要影響因素。海運被視為全球生產、貿易和消費的傳輸帶，在全球海洋環(huán)境破壞中卻難辭其咎。北極航運污染主要有兩種形式，一種是原發(fā)性的污染，如船舶排放的廢氣和廢水造成的大氣或水質污染，航行產生的噪音和光污染，以及由船只帶來的侵略性外來物種。這些污染是航行活動中難以避免的，但是可以通過提高船舶制造和運行標準來降低。另一種是人為或事故性的污染，如生活垃圾或有害物質的非法排放、石油或危險貨物的意外泄漏等。目前來看，北極融冰造成了冰況不穩(wěn)定，且測量實時海冰厚度的技術尚不完善，因此船舶在航行中發(fā)生事故的可能性增大。在高緯度和極冷的北冰洋，一旦發(fā)生溢油事故，海洋生態(tài)系統(tǒng)需要耗費更多時間才能恢復，有時其危害甚至是不可逆轉的。1989年3月發(fā)生在阿拉斯加?？松郀柕掀澋氖托孤┦录潜睒O地區(qū)過去幾十年以來最大的石油泄漏事故，這起事故對生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境產生了災難性的影響，直到現(xiàn)在清理工作都尚未完成。從航運活動的性質來看，在北極進行的航運活動本身具有跨國性，造成的海洋污染不會只停留在北極圈內，而會隨著海流和浮冰向其他海域擴散，牽一發(fā)而動全身，構成嚴重的跨國污染問題；從治理角度來看，單個國家的力量是有限的，北極航運產生的污染需要在區(qū)域和國際層面上進行討論和解決。

北極理事會是北極治理最重要的區(qū)域跨國合作平臺?；仡欀暗奈墨I，不乏對北極理事會的歷史、工作原理和成果產出的研究。不少學者回顧了北極理事會創(chuàng)立以來的歷史，指出其最顯著的貢獻在于發(fā)布了許多關于北極環(huán)境和海洋污染的評估報告書。北極理事會憑借這些報告書對政策制定產生影響力，是北極治理中認知層面上的“先鋒”。(1)Paula Kankaanpa?a? & Oran R. Young, “The Effectiveness of the Arctic Council,” Polar Research, Vol.31, No.1, 2012, pp.1-14; Annika E. Nilsson, “Knowing the Arctic: The Arctic Council as a Cognitive Forerunner,” in Thomas S. Axworthy, et al., eds., The Arctic Council： Its Place in the Future of Arctic Governance, Tronto: Munk- Gordon Arctic Security Program and University of Lapland, 2012, pp.190-224; Timo Koivurova, et al., “Innovative Environmental Protection: Lessons from the Arctic,” Journal of Environmental Law, Vol.27, No.2, 2015, pp.285-311.同時，北極理事會也是北極治理中的重要“認知共同體”，它通過科技外交推動北極治理的政治合作進程，使科技共識成為了北極區(qū)域合作的催化劑。(2)Clemens Binder, “Science as Catalyst for Deeper Arctic Cooperation? Science Diplomacy and the Transformation of the Arctic Council,” Arctic Yearbook 2016, https:∥arcticyearbook.com/arctic-yearbook/2016, 2019-1-20.根據哈斯的定義，“認知共同體”是指在特定領域具有公認的專業(yè)知識和政策相關知識的專業(yè)人士組成的網絡，認知共同體的成員之間享有共同的知識基礎，他們在跨國環(huán)境治理中對各領域的決策者施加影響。(3)Peter M. Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,” International Organization, Vol.46, No.1, 1992, pp.1-35.在更宏大的議題如全球氣候變暖中，這一概念又被引申為“科學共同體”。環(huán)境問題涉及不同學科的復雜知識體系，科學共同體可以提供適當的工具和方法，讓政策制定者以及普通民眾充分和客觀地理解環(huán)境問題，降低決策過程中的不確定性。北極理事會作為科學共同體的作用不僅在于提供科學數據和證據，更在于形成關于航運污染問題的權威性科學共識，這種共識是制定環(huán)境保護政策的前提。

然而，較少有學者研究北極理事會組織內外的互動，以及這種互動對航運環(huán)境治理政策的影響。本文認為，這種互動表現(xiàn)為北極理事會對知識構建、議題設置和框架效應的運用。北極環(huán)境問題具有多樣性和復雜性，保護北極的生態(tài)環(huán)境和北極人民的安全，需要構建包含科學和傳統(tǒng)知識在內的、能對環(huán)境破壞后果進行正確預測和預防的綜合性知識。首先是自然科學知識。20世紀以來，北極逐漸從“地球最后的邊疆”變成跨國合作的重地，科學技術的飛躍發(fā)展使北極航運產生了規(guī)模、數量和效率上的巨大進步。然而，人類對北極的認知水平仍十分有限，與其他海洋相比，人類在北冰洋活動的歷史較短，開發(fā)程度較低，部分地區(qū)甚至從未進行過科學考察，這導致對北極氣候和航運環(huán)境變化的預測缺乏準確性。在實際航行中，缺乏航行信息和知識是危險的，甚至是致命的。因此科學知識在當今的北極航運中不可或缺，科學知識的構建是進行技術創(chuàng)新的第一步，只有不斷提高航運水平，才能降低航運事故的風險，將航運造成的污染控制到最小程度。

其次，人類社會實踐產生的包括傳統(tǒng)知識在內的人文社會知識也不容忽略。關于北極的傳統(tǒng)知識主要包括北極原住民群體長時間積累下來的經驗和傳統(tǒng)，是一種動態(tài)知識體系。傳統(tǒng)知識的價值首先在于它可以提供地域信息和真實案例，幫助決策者理解環(huán)境變化和污染在當地產生的后果，從而將國際制度與地方實際情況有機結合，以提高特定政策的適宜性。其次，原住民群體以及作為其代表和發(fā)言人的原住民組織是北極地區(qū)最重要的傳統(tǒng)知識持有者，若談判和決策過程能充分吸納原住民群體的傳統(tǒng)智慧和歷史經驗，很大程度上可以尊重和回應原住民的需求，實現(xiàn)過程和結果的公平正義。

知識構建從某種程度上是為了發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。而議題設定能體現(xiàn)政治行為體的主要關心方向，是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的入口，表明了“是什么和怎么樣”；而框架(framing)是指通過強調問題的某些方面來定義問題所在、后果影響和可能的解決方案的過程，界定的是“怎么做和為什么”。社會學中的框架理論指出，僅僅提供事實和數據并不足以讓人們得出正確的結論，要確保能夠正確理解問題的本質，需要將這些事實放入特定的框架體系(system of frames)中?？蚣茉诃h(huán)境治理中很重要，首先因為它會影響哪些問題會被納入議程或排除在議程之外，使得某些問題或問題的某些方面更加突出從而被優(yōu)先討論。(4)Robert D. Benford & David A. Snow, “Framing Processes and Social Movements: An Overview and Assessment,” Annual Review of Sociology, Vol.26, No.1, 2000, pp.611-639; George Lakoff, “Why It Matters How We Frame the Environment?” Environmental Communication, Vol.4, No.1, 2010, pp.70-81.其次，框架能突出問題和困境所在，以及相應的對策措施，通過指出無作為會產生的后果，以及采取的對策的成本和收益，從而強化采取這些對策的理由。在紛繁復雜的國際社會，多個不同的政治議題很難同時被置于優(yōu)先地位，有時候它們之間存在著競爭關系。(5)Sarah B. Pralle, “Agenda- setting and Climate Change,” Environmental Politics, Vol.18, No.5, 2009, pp.781-799.比如北極航運一直以來都是較為敏感的問題，牽扯北極圈內外國家航道資源開發(fā)和利用權等實際利益，而環(huán)境保護很可能不是這些國家的優(yōu)先考慮。在這種情況下，除了陳述客觀事實和提供科學依據，強調價值觀念也有助于提升議題的受關注程度。政治行為體在進行政策倡議時，往往會通過框架效應主導政治話語權，使得所倡導的價值觀念被傳播和采納。

(二)北極理事會影響環(huán)境政策的過程

具體來看，北極理事會影響決策和制訂規(guī)范的過程有三個階段。第一階段，北極理事會與一線的專業(yè)人士協(xié)作進行相關調查研究，并將發(fā)現(xiàn)的科學知識轉化為權威性的評估和報告；第二階段，北極理事會在其組織內部通過定期的會議進行議題設定，并在成員國、永久參與者(permanent participant)充分討論、審議之后，形成政策性的提案；第三階段，北極理事會借助國際組織等平臺進行政策倡導，有效地將自身訴求變成制度輸出。這三個階段同等重要、相輔相成。

第一階段和第二階段——知識構建和議題設置主要在北極理事會內部進行，這兩個階段確保了北極理事會的知識構建具有可信度、合法性和顯著性，并且能夠轉化成適宜的政策建議。只有結合了可信度、合法性和顯著性的知識構建，才會轉化為有效的政策，(6)William C. Clark, et al., “Evaluating the Influence of Global Environmental Assessments,” in Ronald B. Mitchell, et al., eds., Global Environmental Assessments: Information and Influence, Cambridge: MIT Press, 2006, pp.1-28.因此科學共同體在進行知識構建時應該考慮這三個要素?？尚哦葋碜杂谠擃I域專家和科學家的共識；合法性在于利益相關者的廣泛參與、討論和審議；顯著性是指知識建立在最關鍵和最迫切的議題之上。

北極理事會的議事程序有著廣泛的行為體參與。北極理事會在其報告中多次提到其戰(zhàn)略和政策必須確保反映原住民豐富的歷史、傳統(tǒng)、文化和優(yōu)先事項。(7)“Recommendations for the Integration of Traditional and Local Knowledge,” Arctic Council, 9th Ministerial Meeting in Iqaluit, April 2015, https:∥oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/412, 2018-12-28.作為北極理事會的永久參與者，六個原住民組織在北極理事會的決策過程中為其環(huán)境保護措施提供重要參考，與成員國一道成為理事會制定規(guī)范的主要角色。根據北極理事會的議事規(guī)則，永久參與者可以參加所有會議和活動，包括兩年一次的部長級會議以及雙邊或多邊高官級會議；理事會成員在會議之前和會議期間應該充分征求永久參與者的意見；永久參與者如果拒絕某項提案，可以行使“事實上的否決權”。另外，非北極國家(如法國、中國、日本等)和一些政府間組織、非政府組織可以以觀察員(observer)的身份為理事會進言獻策，觀察員的貢獻主要體現(xiàn)在參與理事會工作組的活動層面上。

自創(chuàng)立以來，北極理事會針對北極航運和航運污染問題產出了豐碩的知識性成果——科學評估報告，這些成果將知識建構轉化為政策輸出，塑造了政策談判的關鍵議題。北極理事會評估報告書的撰寫過程中聚集了大批外部的學者、研究機構、專業(yè)性組織、產業(yè)代表等作為智囊團，這些專業(yè)人士所構成的網絡確保了環(huán)境評估報告的專業(yè)性和權威性。其中具有代表性的是2004年的《北極氣候影響評估》(ACIA)。ACIA是第一個針對氣候變化的影響進行的區(qū)域評估，它提供了關于北極地區(qū)氣候變化后果的支持性證據。ACIA還揭示了之前鮮有人關注的“氣候變暖對北極的影響”問題，極大地改變了國際社會對于北極環(huán)境的認知，使得北極氣候變暖問題上升為全球性議題。此外，在北極理事會的六個工作組中，北極海洋環(huán)境保護(PAME)工作組是保護北極海洋環(huán)境最直接相關的工作組，2009年它主導的《北極海洋航運評估》(AMSA)是關于北極航運的最重要的評估報告，自出臺以來一直是北極航運活動的政策基準和策略指南文件。AMSA在ACIA的基礎上全面總結了航運和環(huán)境變化的關系，解決了之前對北極航運和航運污染問題的認知不足問題，并在三個方面提出建議：(1)加強北極海洋安全；(2)保護北極人民和環(huán)境；(3)建設北極海洋基礎設施。AMSA建立了能準確掌握北極每年的航運量并估算污染物總排放量的數據庫。ACIA、AMSA以及后續(xù)的實施情況報告包含了北極海洋環(huán)境保護的基本目標、任務、現(xiàn)狀調查、事實證據以及政策建議，它們形成了北極氣候變化影響航運的共識，確立了北極理事會倡導環(huán)境保護的理論基礎，為北極理事會在海洋環(huán)境保護方面的工作提供了指導方針。

第三階段——框架效應主要是北極理事會和外部行為體的互動，北極理事會將第一階段達成的科學共識和政策主張向國際機構和國際論壇輸出，運用框架效應使其他行為體接受其政策提議，以推動環(huán)境治理合作的進程。這個過程有三個重要特征。首先，強調北極海洋污染問題的嚴重后果和污染治理與預防的緊迫性。在跨國治理中，“關于后果的知識”具有重要地位，因為跨國性的后果定義了跨國問題的性質。(8)Radoslav S. Dimitrov, “Knowledge, Power, and Interests in Environmental Regime Formation,” International Studies Quarterly, Vol.47, No.1, 2003, pp.123-150.北極理事會的評估報告中有詳實的包含圖表和圖示的影響評估、趨勢分析和建模分析，明確了北極航運污染會產生的風險和后果，展現(xiàn)了北極目前航運環(huán)境的總體狀況的同時，對未來可能的后果進行了預測。(9)Klaus J. Dodds, “Anticipating the Arctic and the Arctic Council: Pre- emption, Precaution and Preparedness,” Polar Record, Vol.49, Issue 2, 2013, pp.193-203.其次，北極理事會強調人類共同價值，突顯環(huán)境議題在北極治理中的首要性。冷戰(zhàn)以來北極國家圍繞北極主權和資源爭奪暗流涌動，然而自從氣候變化討論進入全球主流議程以來，北極航運活動對生態(tài)系統(tǒng)和北極人民造成的危害逐漸顯現(xiàn)，這些現(xiàn)實的危害奠定了北極環(huán)境治理和國際合作的認知基礎。北極理事會認為北極治理應該旨在促進人類的共同福祉，而不是狹隘的民族主義或一國的經濟利益。從性質上看北極理事會不參與政治和軍事議題，而是將人的層面比如人的安全置于優(yōu)先地位，將環(huán)境治理作為北極和平和可持續(xù)發(fā)展的著力點。這樣有利于形成北極各國的共識和地區(qū)整體的價值觀念，使環(huán)境保護成為北極地區(qū)最主要和最緊迫的議題。再者，強調北極域內及域外國家的合作。北極理事會是基于國際協(xié)定成立的，本身具有“軟法”性質，不具備強制實施其政策的合法性。然而正是這種軟法性質，給外部行為體參與并影響規(guī)則制定提供了彈性空間。另外，北極治理的行為體和層次繁多，近年來北極理事會憑借其溝通政治與科學的認知領導力，逐漸形成以北極理事會為中心的區(qū)域合作和規(guī)則制定新模式，使北極治理更加有序和高效。《極地規(guī)則》正是經過這三個階段而制定完成的。

二、從知識、議題和框架視角看《極地規(guī)則》的制定

(一)《極地規(guī)則》制定的背景和內容

在《極地規(guī)則》出臺之前，雖然已有一些普遍性的規(guī)范，但缺少一個專門針對北極航運和海洋污染的強制性國際性規(guī)范。國際層面上，《聯(lián)合國海洋法公約》提供了國際航運管理的廣泛性原則。該公約規(guī)定了締約國“保護海洋環(huán)境”的基本義務，從全球和區(qū)域合作、監(jiān)測和環(huán)境評估、技術援助和國際規(guī)則執(zhí)行等方面出發(fā)，要求締約國采取具體措施減少海洋污染。另外，在《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL公約)的附件中，根據石油、有毒液體、包裝形式的有害物質、生活污水、船舶垃圾、有毒氣體等不同的污染源類型制定了相應的最低排放國際標準。具體到北極地區(qū)的航運污染問題，《聯(lián)合國海洋法公約》僅有第234條涉及冰封區(qū)域，賦予北極國家對其專屬經濟區(qū)內冰封海域發(fā)生的海洋污染進行立法和執(zhí)法的權利，并強調這種權利應以相關科學證據為基礎。

區(qū)域層面上，北極理事會帶頭簽署了兩項具有法律約束力的協(xié)定。2011年簽署的《北極空中和海上搜救合作協(xié)定》，目標在于通過合作和協(xié)調促進各國在北極航空、航海緊急情況下的應急反應能力。該協(xié)定在簽署國領土內確定了搜索與救援區(qū)域，并要求各國保有一定搜救能力并積極改善搜救基礎設施。2013簽署的《北極海洋油污預防與反應合作協(xié)定》是第一個“泛北極協(xié)定”，規(guī)定了各方應對潛在海洋石油污染的指導方針，要求簽署國協(xié)調并配備應對石油泄漏事故的人員和設備，并在其他簽約國遇到石油泄漏事故時進行充分合作和支援。這兩個協(xié)定也奠定了北極理事會出臺《極地規(guī)則》的基礎。

為了填補北極航運管理的政策空白，IMO自1990年代以來開始制定北極地區(qū)航運的相關規(guī)定，2002年的《北極冰區(qū)指南》即是早期成果之一。這一指南引入了船舶評級制度，對能夠和適合在北極海域航行的船舶進行了定義和詳細分類。盡管如此，這一指南是建議性質的，法律效力較低，且適用范圍相對較窄，限制了其在環(huán)境保護方面的有效性。為解決北極海域航運安全問題，保護脆弱的極地環(huán)境，2015年5月，IMO海洋環(huán)境保護委員會(MEPC)第68次會議通過了《極地規(guī)則》和關于環(huán)境保護的MARPOL公約修正案，并于2017年1月生效。《極地規(guī)則》明確了在兩極海域航行的船舶的設計、建造、設備、操作、人員培訓、搜救以及環(huán)境保護等方面的規(guī)范，是對《國際海上人命安全公約》(SOLAS)和MARPOL公約的修正，并且在兩公約的制約下具有法律約束性?！稑O地規(guī)則》中關于環(huán)境保護的IIA部分對油類污染、散裝有毒液體、有包裝的有害物質、生活污水和船舶垃圾做出了強制性規(guī)定；IIB部分則是一些建議性質的規(guī)定?！稑O地規(guī)則》在環(huán)境保護上的約束級別超過了MARPOL公約，例如，《極地規(guī)則》嚴格禁止將油或油性混合物排入海中，并且要求所有油輪必須具有雙層底結構，以減少漏油的風險；除非緊急情況，不得隨意向海里傾倒生活垃圾，而是打包帶回岸上處理。(10)“How the IMO Polar Code Supports Safe and Eco- Friendly Shipping?” https:∥www.marineinsight.com/videos/watch-imo-polar-code-supports-safe-eco-friendly-shipping/,2018-12-30.

北極地區(qū)的航運污染往往由人為和自然災害等原因共同造成，面對嚴峻的自然環(huán)境和變幻莫測的航運狀況，當緊急情況發(fā)生時，一旦船員的判斷和操作失誤，或是船舶本身的構造不達標，都會造成包括人身傷害和環(huán)境破壞在內的難以估量的后果。因此，《極地規(guī)則》旨在從船舶的海上安全和海洋環(huán)境保護兩個方面對兩極海域的航運事宜進行管理。一方面，《極地規(guī)則》是專門針對極地地區(qū)的獨特環(huán)境和風險而量身定制，如如何應對惡劣的天氣條件和相對較差的基礎設施，旨在規(guī)避極地航海的潛在污染風險；另一方面，《極地規(guī)則》對船員的行為進行規(guī)范，從“人”的角度確保面對污染風險時的正確決策和應對。

(二)《極地規(guī)則》是IMO和北極理事會合作的成果

因為北極地區(qū)的特殊性，北極航運治理需要符合北極的實際情況，同時，北極航運治理仍然需要在國際法和國際規(guī)范的框架之下進行。斯托克(Olav Stokke)從制度相互作用的角度指出，北極治理在一定程度上是由全球和區(qū)域制度的縱向聯(lián)系以及它們之間的相互作用和制度適應而形成的。(11)Olav Schram Stokke, “Regime Interplay in Arctic Shipping Governance: Explaining Regional Niche Selection,” International Environmental Agreements： Politics, Law and Economics, Vol.13, No.1, 2013, pp.65-85.同時，在相互作用中，雖然每個層次的參與者都只具有有限的信息和信息處理能力，但知識會通過“認知交互”的過程在不同的政策層次之間轉移，從而產生積極的知識共享。(12)Oran R. Young, “The Interplay of Global and Polar Regimes,” Polar Research, Vol.18, No.2, 1999, pp.397-402; Oran R. Young, “Effectiveness of International Environmental Regimes: Existing Knowledge, Cutting- edge Themes, and Research Strategies,” Proceedings of the National Academy of Science, Vol.108, No.50, 2011, pp.19853-19860.在北極航運治理的語境下，制度的相互作用表現(xiàn)為將全球性的制度安排適應于北極地區(qū)特定條件的過程，這一過程重視不同層次的政治行為體的協(xié)作?！稑O地規(guī)則》是IMO和北極理事會之間制度相互作用的結果，也是“管理國際航運和北極航運的綜合性手段”。(13)Aldo Chircop, “Regulatory Challenges for International Arctic Navigation and Shipping in an Evolving Governance Environment,” Ocean Yearbook, Vol.28, 2014, pp.269-290.

在北極航運治理中，北極理事會和IMO的積極互動與合作是大勢所趨，也是互利互補的。一方面，作為國際海洋航運治理的主要協(xié)調者，IMO在航運方面擁有專業(yè)知識和權威性，并且能為廣泛的參與者提供情報共享和交流的平臺，這使得IMO成為最適合構建規(guī)范的主體。另一方面，北極理事會熟悉北極事務，并有意愿和能力推出強制性的《極地規(guī)則》。在《極地規(guī)則》之前，北極理事會所主持通過的國際條約證明了其有能力和經驗通過與IMO的有效合作，建立具有約束力的制度安排。

北極理事會是北極航運及環(huán)境治理的主要組織者和實踐者。北極理事會多次在其聲明和文件中強調與IMO的合作以及推進《極地規(guī)則》制定的問題，在AMSA中就提出了進一步通過“加強與國際組織的聯(lián)系”來加強北極海洋安全，建立北極保護海域，“支持IMO加強、協(xié)調和定期更新對在北極航行的船舶的國際管理”等重要建議；(14)Arctic Marine Shipping Assessment, Arctic Council, 2009, p.6.在PAME工作組會議上也指出“加強與國際組織特別是與IMO的聯(lián)系”是一個重要議題。2009年的《特羅姆瑟宣言》和2013年的《基律納宣言》都提到了敦促IMO更新北極航運規(guī)則，盡快完成《極地規(guī)則》的制定。北極理事會積極參與IMO制定《極地規(guī)則》的過程，是試圖在IMO內部形成一個能夠代表北極的統(tǒng)一聲音，從而確保最終出臺的《極地規(guī)則》與AMSA各項成果和建議的基調保持一致。(15)Alexander Shestakov, M. Dubois & Clive Tesar, “The Arctic Ocean Review, the Arctic Voice, and Dealing with the Interplay of Global and Regional Regimes,” Arctic Yearbook 2013, https:∥arcticyearbook.com/arctic-yearbook/2013/2013-scholarly-papers/43-the-arctic-ocean-review-the-arctic-voice-and-dealing-with-the-interplay-of-global-and-regional-regimes,2018-12-28.

北極理事會具有一些獨特的優(yōu)勢。第一，北極理事會一直把環(huán)境保護視作北極航運治理的中心議題，積極倡導制定環(huán)境條款。鑒于北極地區(qū)航運活動增多導致污染隱患增大的事實，新的治理規(guī)則應同時考慮海洋環(huán)境保護和海上安全。然而，在IMO于2010年制定《極地規(guī)則》的初步工作中，幾乎完全側重于船舶設計和建造標準，甚少對環(huán)境保護的要求?；诖龠M北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護的宗旨，北極理事會認為，新的規(guī)則必須將保護北極人民和環(huán)境作為首要目標，而環(huán)境條款將是主要談判議題。

第二，北極理事會將來自船舶的海洋污染定義為北極海洋環(huán)境所面臨的主要挑戰(zhàn)。北極理事會在AMSA建議的Ⅱ(F)部分中明確指出，非法排放或事故造成的石油泄漏是對北極海洋環(huán)境的最大威脅和挑戰(zhàn)，會對生態(tài)系統(tǒng)和北極人民造成極其有害的后果，所以防止石油泄漏是“北極環(huán)境保護的最高優(yōu)先事項”。(16)Arctic Marine Shipping Assessment, p.5.為此，北極理事會鼓勵北極國家加強防止溢油事件的國際合作，特別是將調查研究成果轉化為可行的預防措施。可見北極理事會利用了“關于后果的知識”及其產生的框架效應，闡明了航運會對環(huán)境造成惡劣影響，同時也揭示了有效制度的缺乏。這有助于讓利益相關者們就航運引發(fā)的環(huán)境問題的嚴重性達成共識，從而重塑各方的利益。

第三，北極理事會積極參與了在IMO內部進行的北極環(huán)境保護的相關程序和機制。北極理事會采取了多項措施，確保其代表參加了IMO有關《極地規(guī)則》制定的所有會議。例如，PAME工作組根據AMSA中的建議采取了一些后續(xù)措施，于2010年制定了一個北極地區(qū)重燃油使用現(xiàn)狀和技術層面解決方案的分階段項目，并在IMO的海洋環(huán)境保護委員會會議上介紹了這些成果。此外，北極理事會在IMO相關會議之前召集成員國交換意見，協(xié)調成員國之間達成共識，并鼓勵它們進行積極合作。(17)I. Basaran, “The Future of Arctic Navigation: Cooperation between the International Maritime Organization and Arctic Council,” Journal of Maritime Law & Commerce, Vol.48, No.1, 2017, pp.35-52.北極理事會充分組織起不同背景的參與者，盡可能廣泛吸收多方建議，以觸發(fā)關于《極地規(guī)則》制定的有效戰(zhàn)略。

再者，北極理事會為《極地規(guī)則》的誕生提供了豐富的原住民知識。當發(fā)生海洋污染時，北部原住民首當其沖。例如，石油泄漏事件會嚴重影響近海及沿岸的傳統(tǒng)狩獵和捕魚活動，污染原住民賴以生存的食物來源，從而對其糧食安全構成威脅；另外，船舶可能對海洋哺乳動物造成撞擊傷害，或是引入具有侵略性的外來物種，破壞海洋生物多樣性，不利于原住民社會和經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，在新的《極地規(guī)則》議程中引入對原住民的保護條款是十分必要的。相比IMO在組織內部缺乏原住民代表，北極理事會能夠直接與作為永久參與者的原住民組織進行對話，充分吸取傳統(tǒng)知識。AMSA中專門有一章強調對北極人民的保護，總結了北極理事會對當地社區(qū)原住民利用海洋途徑的調查結果。另外，對于非國家行為體來說，北極理事會是一個倡導性的平臺，他們可以通過北極理事會發(fā)聲、主張利益并得到響應。

三、北極航運治理的展望

《極地規(guī)則》在2017年1月生效時存在著缺陷，最顯著的問題是缺乏對重燃油的嚴格規(guī)制和對油類污染物泄漏的緊急應對規(guī)定。根據一項調查，2015年的北極航運活動中，重燃油占據了北極航運中所使用燃料的75%。(18)Bryan Comer, et al., “Prevalence of Heavy Fuel Oil and Black Carbon in Arctic Shipping, 2015 to 2025,” published by International Council on Clean Transportation, 2017.重燃油質地粘稠，當釋放到冰水中時，會變成泡沫狀物質并長期存在于水中和海面；另外，重燃油燃燒時會釋放有害氣體，比如會加速氣候變暖的黑碳。重燃油使得北極航運的環(huán)境風險大為增加。2011年8月1日生效的MARPOL公約的修正案禁止在南極使用和運輸重燃油。然而在北極，《極地規(guī)則》僅僅是“鼓勵不使用或運輸重燃油”，并沒有用強制性條款予以禁止。究其原因，北極國家利益不均衡、環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間的緊張關系，以及一些國家對重燃油禁令的政治可行性的懷疑阻礙了談判進程。(19)B. Ray, “The United States and Arctic Heavy Fuel Oil: Moving beyond the Juncture,” Arctic and International Relations, Vol.3, 2016, pp.18-21.直到2018年4月，在IMO海洋環(huán)境保護委員會的第72次會議上，20余個成員國才達成了禁止重燃油的共識，盡管技術細節(jié)和具體影響評估報告還有待進一步討論，但這象征著IMO邁出了實質性的一步。(20)“IMO Takes First Step toward Arctic HFO Ban, But First Needs to Define ‘HFO’,” http:∥ibia.net/imo-takes-first-step-toward-arctic-HFO-ban-but-first-needs-to-define-HFO/, 2018-12-28.

北極地區(qū)的地緣政治、經濟社會和生態(tài)環(huán)境受到全球變暖大背景的顯著影響，隨之而來的各種新問題使得北極地區(qū)進入了全球治理研究的視野。北極治理正在經歷著議題多樣化、參與主體多元化、治理模式多層化的時代，(21)孫凱 ：《機制變遷、多層治理與北極治理的未來》，《外交評論》2017年第3期，第109-129頁。從最新的趨勢來看，國際社會出現(xiàn)了呼吁北極開放治理的聲音，尤其是在環(huán)境保護領域，北極治理的參與者不應限于域內國家。中國、日本等北極域外國家正積極開展北極的各類科學考察，同時，環(huán)保非政府組織也日益發(fā)揮了重要作用，有效地補充了國際組織和國家在北極環(huán)境治理上的不足。例如非政府組織聯(lián)盟“清潔北極聯(lián)盟”(Clean Arctic Alliance)正持續(xù)推進著在北極禁止重燃油的活動。(22)“Clean Arctic Alliance Hails IMO Move to Ban Heavy Fuel Oil from Arctic Shipping,” https:∥foe.org/news/clean-arctic-alliance-hails-imo-move-ban-heavy-fuel-oil-arctic-shipping/, 2018-12-28.北極理事會也順應這一趨勢，積極推動北極治理的進一步民主化，在《極地規(guī)則》生效之初，北極理事會就開始舉辦“北極海運最佳實踐信息論壇”，除了其成員國、永久參與者和觀察員，還向致力于改善北極海洋安全和環(huán)境狀況的專業(yè)人員、組織開放，通過收集、分享和交流相關數據和信息，促進對《極地規(guī)則》的認識和執(zhí)行。這種相關國家和非國家行為體共同參與、緊密聯(lián)系且具有包容性的談判過程可為決策提供附加價值。北極環(huán)境治理的民主化是符合北極地區(qū)利益的，它將促進更加科學的知識構建，實現(xiàn)更加合理的治理方式。

北極理事會在北極航運污染治理中，組織領導進行科學監(jiān)測和評估，并憑借這些知識成果確定關鍵議題，幫助決策者理解具體環(huán)境問題帶來的潛在后果，運用框架效應將這些關鍵議題納入更廣泛的國際議程，確保其在全球性的談判和合作中被認真對待和積極推進。北極理事會所發(fā)揮的這種認知領導力體現(xiàn)了其在北極環(huán)境治理上的軟實力，它積極推動環(huán)境保護等“低政治”議題也突顯了未來北極治理的重心和方向。當然，北極理事會也面臨挑戰(zhàn)，包括如何讓知識構建與時俱進，并根據北極不斷變化中的氣候和生態(tài)系統(tǒng)隨時更新，如何使知識構建、議題設定和框架效應不被北極敏感的地緣政治所左右，如何推動組織內部的改革使其更加有效地促進北極治理等，還有待進一步考察和研究。