西部地區(qū)稅收政策變化演進(jìn)研究

甘泗群

【摘 要】稅收能有效地促進(jìn)分配公平、刺激欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。文章針對(duì)西部地區(qū)不同時(shí)期的主要稅收演進(jìn)進(jìn)行梳理，闡述其促進(jìn)和導(dǎo)向型作用，并提出個(gè)人對(duì)西部地區(qū)稅收政策的理解。

【關(guān)鍵詞】西部地區(qū);稅收;經(jīng)濟(jì)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】F812.42 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2020）07-0180-03

何為稅收？稅收是指國(guó)家按照法律的規(guī)定，參與分配、強(qiáng)制、無(wú)償取得財(cái)政收入的一種形式，目的是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)[1]。稅收一方面是財(cái)政收入的主體，另一方面是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要手段，直接或間接地影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面。2018年我國(guó)稅收實(shí)現(xiàn)總收入156 401億元，超過全部財(cái)政收入的85%[2]。不同時(shí)期稅收政策的差異，對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響?；诖耍疚膶?duì)不同時(shí)期西部地區(qū)稅收政策進(jìn)行系統(tǒng)的分類和梳理。

1 西部地區(qū)稅收政策發(fā)展

1.1 “統(tǒng)收統(tǒng)支”時(shí)期（1949年至改革開放初）

1949年后，西部地區(qū)面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和復(fù)雜的民族問題。經(jīng)過國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和“一五”計(jì)劃，中央便逐步開始針對(duì)西部地區(qū)的實(shí)際情況制定特殊的財(cái)政稅收政策。

農(nóng)業(yè)方面，對(duì)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)稅實(shí)行輕稅政策，即依率計(jì)征、依法減免和增產(chǎn)不增稅[3]，牧區(qū)的稅收同樣少于城市區(qū)域。1950年9月實(shí)施的《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》要求地方政府充分考慮當(dāng)前民族地區(qū)發(fā)展的實(shí)際來制定適宜的稅收政策。

我國(guó)財(cái)稅發(fā)展重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在1958年，正是這一年，《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》正式實(shí)施，為西部地區(qū)尤其是民族自治地區(qū)的財(cái)政管理體制奠定了基礎(chǔ)[4]。畜牧業(yè)對(duì)于西部地區(qū)是十分重要的農(nóng)業(yè)資源，牧區(qū)的建設(shè)和發(fā)展直接影響著地區(qū)牧民的實(shí)際生產(chǎn)生活狀況。因此，我國(guó)也開征了牧業(yè)稅，與農(nóng)業(yè)稅相似，實(shí)行輕稅政策保障牧區(qū)利益。

1961年底，中共中央批轉(zhuǎn)的《西北地區(qū)第一次民族工作會(huì)議紀(jì)要》，提出：“實(shí)行輕稅政策，牧業(yè)稅的稅率應(yīng)當(dāng)控制在牧業(yè)總收入的3%以內(nèi)”[5]。此外，為了保障牧區(qū)草場(chǎng)的合理開發(fā)，1975年，國(guó)務(wù)院確立了針對(duì)西部地區(qū)的牧業(yè)政策“以牧為主”的方針和“禁止開荒、保護(hù)牧場(chǎng)”。牧業(yè)稅可以說是西部地區(qū)特有的稅收，通過合理的牧業(yè)稅政策，穩(wěn)定了財(cái)政收入、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障了民族團(tuán)結(jié)。

1957年，各民族地區(qū)制定了《各省、自治區(qū)的邊疆民族地區(qū)繳納工商各稅暫行規(guī)定（草案）》，在征稅范圍、減免稅等方面均有不同程度的照顧。1973年合并稅種與簡(jiǎn)化征稅的改革同樣影響了西部地區(qū)，比如云南省規(guī)定在邊疆只開征工商稅、工商所得稅、屠宰稅3個(gè)稅種，征收工商稅的稅目列舉了煙絲等產(chǎn)品和商業(yè)零售等22個(gè)稅目（內(nèi)地征稅稅目多一倍），有11種產(chǎn)品的稅率低于內(nèi)地，對(duì)邊疆人民公社的社隊(duì)企業(yè)和社員照顧更多[6]。

經(jīng)過一系列的探索，西部地區(qū)稅收政策的實(shí)施保障了西部民族地區(qū)“一躍跨千年”后的社會(huì)安定和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的穩(wěn)定建立，在保障西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)發(fā)揮了巨大作用。

1.2 “財(cái)政包干”時(shí)期（1980—1994年）

1979年，我國(guó)的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，優(yōu)先開放東南沿海，西部地區(qū)部分稅收政策繼續(xù)延續(xù)上一階段部分稅收政策，并在財(cái)政、稅收等方面給予更多的照顧。

該時(shí)期，除原有的農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和工商業(yè)稅外，西部地區(qū)繼續(xù)享受優(yōu)惠政策。比如，《國(guó)家對(duì)邊疆縣和民族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)免除工商所得稅5年（1979—1985年）》《國(guó)家對(duì)少數(shù)民族八省區(qū)基建企業(yè)按降低成本額三七分成（1979—1985年）》《國(guó)家對(duì)“老、少、邊、貧”地區(qū)減免所得稅（1985年至今）》《減免少數(shù)民族地區(qū)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（1992年至今）》等，包括國(guó)家針對(duì)邊境縣和自治縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)免除工商所得稅5年，對(duì)民族八省區(qū)基建企業(yè)實(shí)行降低成本[7]。

改革開放后，在西部邊貿(mào)方面，隨著我國(guó)對(duì)外交流的增強(qiáng)，與鄰國(guó)的貿(mào)易額不斷提升，除去沿海的對(duì)外貿(mào)易、邊境貿(mào)易同樣是對(duì)外開放的重要一環(huán)，邊境貿(mào)易主要參與主體就是西部地區(qū)及相鄰國(guó)家。

為了鼓勵(lì)西部地區(qū)邊境貿(mào)易，旨在盤活經(jīng)濟(jì)一系列邊境地區(qū)的對(duì)外開放稅收優(yōu)惠政策。改革開放初期，實(shí)行了對(duì)民族貿(mào)易三照顧地區(qū)民族用品手工業(yè)企業(yè)定期減征所得稅。1985—1988年對(duì)民族貿(mào)易三照顧縣商業(yè)企業(yè)免征建筑稅3年。1985—1993年則對(duì)民族貿(mào)易三照顧地區(qū)醫(yī)藥商業(yè)免征建筑稅和能源稅[8]。

1991年，國(guó)家稅務(wù)局出臺(tái)《關(guān)于民族用品生產(chǎn)定點(diǎn)企業(yè)減免稅的通知（1991—1994年）》。同年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)展邊境貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定的意見》中關(guān)于“對(duì)邊疆貿(mào)易實(shí)行稅收優(yōu)惠政策”中提出：“邊民互市進(jìn)口的商品，不超過300元的，免征進(jìn)口關(guān)稅和產(chǎn)品稅（增值稅）;超過人民幣300元的，對(duì)超過部分按國(guó)家稅法規(guī)定稅率征收進(jìn)口關(guān)稅和產(chǎn)品稅（增值稅）”[9]。1992年，國(guó)家“對(duì)十二大類162個(gè)品種邊貿(mào)進(jìn)口商品免稅以減稅（1992—1995年）”政策則進(jìn)一步擴(kuò)寬了邊貿(mào)稅收政策輻射的范圍，推進(jìn)了西部地區(qū)邊貿(mào)的發(fā)展。

該時(shí)期，國(guó)家通過稅收減免和稅率照顧繼續(xù)支持西部地區(qū)發(fā)展，隨著改革開放的不斷深入，西部地區(qū)邊境貿(mào)易逐漸興起，邊貿(mào)稅收政策成為促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和西部地區(qū)對(duì)外交流重要的稅收政策。

1.3 “分稅制”時(shí)期（1994—2018年）

1.3.1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期（1994—1999年）

1994年的分稅制改革對(duì)我國(guó)稅制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。地方實(shí)施的政策是“財(cái)政包干”，初期，沿海省份的積極性可以被充分調(diào)動(dòng)，促進(jìn)了該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著改革開放的深入，“財(cái)政包干”使得中央財(cái)政收入銳減，缺乏中央的平衡性支持，易導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)展差距拉大，而中西部省份發(fā)展依然落后。故為全局考慮，實(shí)施了分稅制改革。

分稅制按稅種劃分為中央和地方稅收，該稅收體制強(qiáng)調(diào)了中央在財(cái)政中的主導(dǎo)作用[10]。實(shí)行分稅制后，國(guó)家依然關(guān)注西部地區(qū)的財(cái)政稅收問題，針對(duì)性的補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款依然保留確保有效支持。

農(nóng)業(yè)方面，1994年國(guó)家對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》進(jìn)行了調(diào)整，即“可以減征或免征農(nóng)業(yè)稅”。我國(guó)西部地區(qū)與貧困山區(qū)、革命老根據(jù)地等重合度較高，該調(diào)整實(shí)際上間接給予了西部地區(qū)農(nóng)業(yè)稅的優(yōu)惠。同年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》的出臺(tái)，統(tǒng)一全國(guó)稅目與稅率，進(jìn)一步強(qiáng)化了西部地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收的減免，其第六條確定了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的減稅、免稅部分要求。

工商業(yè)方面，1994年3月財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布財(cái)稅字〔1994〕第001號(hào)規(guī)定，其中有關(guān)企業(yè)減稅或免稅優(yōu)惠中提到：“國(guó)家確定的‘老、少、邊、窮地區(qū)新辦的企業(yè)，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以從開始生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之日起，減征或者免征企業(yè)所得稅3年”。

貿(mào)易方面，1994年財(cái)政部根據(jù)減免農(nóng)業(yè)稅的相關(guān)精神出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于對(duì)收購(gòu)邊銷茶原料減征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅問題的通知》，“對(duì)收購(gòu)邊銷茶原料（指用于邊銷茶生產(chǎn)的黑茶、紅茶末、老青茶、綠茶原料）的單位，減按10%的稅率征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”。

1.3.2 西部大開發(fā)時(shí)期（2000—2018年）

進(jìn)入21世紀(jì)，由于改革開放初期實(shí)行的區(qū)域非均衡化發(fā)展，再加上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，所以東西部地區(qū)發(fā)展差異拉大。為了縮小地區(qū)差距，2000年起國(guó)家正式實(shí)行西部大開發(fā)戰(zhàn)略，當(dāng)年12月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，劃定了西部大開發(fā)的范圍：重慶、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內(nèi)蒙古、廣西、四川、貴州、云南、西藏12省、自治區(qū)和直轄市（后續(xù)加入了湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州及吉林延邊朝鮮族自治州三個(gè)民族自治地方），涵蓋了民族5個(gè)自治區(qū)和30個(gè)民族自治州?？梢哉f，西部大開發(fā)也是縮小西部地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)差距的政策。

在西部大開發(fā)戰(zhàn)略的支持下，西部地區(qū)稅收政策在原有基礎(chǔ)上有了新的變化，表現(xiàn)為企業(yè)投資的政策更豐富，對(duì)環(huán)境保護(hù)更加重視。此外，2006年農(nóng)業(yè)稅的取消對(duì)西部地區(qū)稅收也有重要影響。

西部地區(qū)貿(mào)易方面，確立免征定點(diǎn)生產(chǎn)和經(jīng)銷邊銷茶增值稅（2001—2005年），繼續(xù)對(duì)民族貿(mào)易企業(yè)執(zhí)行增值稅優(yōu)惠政策（2001—2005年），繼續(xù)對(duì)民族貿(mào)易企業(yè)銷售的貨物及國(guó)家定點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)銷單位經(jīng)銷的邊銷茶實(shí)行增值稅優(yōu)惠的政策（2006—2008年）。

資源稅方面，為了促進(jìn)西部地區(qū)發(fā)展，2010年設(shè)立新疆喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)，針對(duì)進(jìn)行資源稅的改革試點(diǎn)工作，旨在將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，并推廣到西部12省、自治區(qū)和直轄市。

此外，2018年我國(guó)稅制改革，國(guó)稅地稅合并、行業(yè)增值稅調(diào)整、大幅擴(kuò)展享受減半征收所得稅優(yōu)惠政策的小微企業(yè)范圍、大幅提高企業(yè)新購(gòu)入儀器設(shè)備稅前扣除上限、實(shí)施企業(yè)境外所得綜合抵免政策、擴(kuò)大物流企業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地稅收優(yōu)惠范圍、繼續(xù)實(shí)施企業(yè)重組土地增值稅、契稅到期優(yōu)惠等減稅優(yōu)惠政策必將促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展。

2 對(duì)西部地區(qū)稅收政策的思考

2.1 西部地區(qū)稅收政策對(duì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用

在改革開放前，針對(duì)西部地區(qū)3次產(chǎn)業(yè)的稅收政策一定程度上促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障了地區(qū)各少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)權(quán)益。但是，據(jù)筆者查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，1985—1992年8年間，東部地區(qū)工業(yè)企業(yè)享受的稅收減免等稅收優(yōu)惠由19億元增加到225億元，年均增加近30億元，這個(gè)數(shù)字高于1992年新疆、寧夏和青海3省區(qū)上繳的稅收總和（28.1億元）[11]?？梢?，改革開放初期，國(guó)家稅收優(yōu)惠政策對(duì)于西部地區(qū)影響有限。

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家開始重視地區(qū)發(fā)展差異，關(guān)注西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，對(duì)西部地區(qū)稅收給予更多更有效的照顧，體現(xiàn)為稅收優(yōu)惠涉及的行業(yè)增多及稅收優(yōu)惠力度的加大，通過對(duì)資源稅的稅制改革來探索新時(shí)期西部地區(qū)稅收制度發(fā)展新的路徑。

2.2 完善新時(shí)期西部地區(qū)稅收政策的對(duì)策建議

隨著全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的臨近和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，需要結(jié)合實(shí)際對(duì)西部地區(qū)稅收政策不斷進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康良好運(yùn)行。

2.2.1 加強(qiáng)西部地區(qū)稅收政策的法治建設(shè)

立法必須符合西部地區(qū)的實(shí)際情況，各立法機(jī)關(guān)應(yīng)做好立法的調(diào)研和規(guī)劃，使各項(xiàng)立法有序進(jìn)行。加強(qiáng)立法工作的實(shí)踐，深入調(diào)研，將其西部經(jīng)濟(jì)中稅收部分的立法從綜合性法規(guī)中相對(duì)分離出來，單獨(dú)就有關(guān)稅收問題進(jìn)行立法規(guī)劃，使之成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系。

適當(dāng)下放地方稅立法權(quán)，完善西部地區(qū)地方稅收體系，應(yīng)該允許西部地區(qū)在稅收政策上具有一定的靈活性和調(diào)控權(quán)，結(jié)合各自的實(shí)際，對(duì)現(xiàn)行地方稅擁有制定、修改、實(shí)施細(xì)則和開征、停征及調(diào)整稅目、稅率的權(quán)限[12]。加強(qiáng)西部地區(qū)的法制觀念，完善監(jiān)督制約機(jī)制，認(rèn)真執(zhí)行、嚴(yán)格執(zhí)法，保障西部地區(qū)稅收政策的延續(xù)性和效用性。

2.2.2 強(qiáng)化稅收的引導(dǎo)作用

要加強(qiáng)發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，對(duì)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)起引導(dǎo)性作用，要充分利用稅收提升西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，增強(qiáng)西部地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力。

比如，結(jié)合以2018年出臺(tái)的環(huán)境稅來制定地方環(huán)境稅的相關(guān)細(xì)則，減少西部地區(qū)開發(fā)過程中的環(huán)境污染和環(huán)境破壞問題，利用經(jīng)濟(jì)杠桿作用推動(dòng)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。此外，西部地區(qū)資源豐富，加強(qiáng)其特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要各方面的扶持，在稅收政策上更是如此。根據(jù)實(shí)際對(duì)稅收優(yōu)惠門檻進(jìn)行浮動(dòng)設(shè)置，鼓勵(lì)更多中小型企業(yè)加入特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)的行列中，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、對(duì)資源環(huán)境友善的企業(yè)持續(xù)發(fā)展與壯大。此外，針對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的企業(yè)、能夠帶動(dòng)相對(duì)收入較低地區(qū)居民就地就業(yè)的企業(yè)在稅收政策除保持原有的支持力度外，更應(yīng)加強(qiáng)稅收政策的靈活性，如給予留在西部地區(qū)符合相關(guān)條件的人才納稅優(yōu)惠或者補(bǔ)貼，留住企業(yè)、留住人才，促進(jìn)西部地區(qū)高新技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

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