清乾隆朝江南城工經(jīng)費來源考論

陳惠云

清代江南地區(qū)包括江蘇和安徽兩省，位于沿江沿海地區(qū)，是清朝政府賦稅的主要來源地，因此，保障城市安全的城工建設(shè)尤為重要。關(guān)于清代城工經(jīng)費來源問題，目前相關(guān)研究主要集中在湖北、陜西、云南等地區(qū)[1]。但是，不同地區(qū)的城工經(jīng)費來源差異很大。因此，本文系統(tǒng)考察乾隆朝江南地區(qū)城工經(jīng)費來源問題，以期豐富學(xué)界對清代地方城工經(jīng)費來源問題的認(rèn)識。

一、乾隆朝江南城工建設(shè)的基本概況

乾隆朝是清代的極盛時期，政府開始有財力對全國各地城墻進行大規(guī)模的修建與維護。據(jù)統(tǒng)計，從順治朝至嘉慶朝的170多年間，乾隆朝是江南地區(qū)城墻重建和修葺最為集中、頻率最高的時段(見表1)。

表1 清前中期江南府、縣級城市城墻重建修葺年代及次數(shù)統(tǒng)計

從修城政策和經(jīng)費來源的差異來說，乾隆朝可分為三個階段，乾隆元年至二十六年(1736—1761)為前期，乾隆二十七年至三十八年(1762—1773)為中期，乾隆三十九年至六十年(1774—1795)為后期。江蘇省有8府3州，共62個州縣。安徽省有7府4州，共55個州縣。據(jù)《<嘉慶重修大清一統(tǒng)志>城墻資料匯編》記載，在乾隆朝時期江蘇共有江浦縣、昆山縣、鹽城縣、海州等32個州縣城墻進行了大小規(guī)模的建設(shè)或修葺。其中，淮安府、太倉州更是進行了三至四次的修整，比較頻繁。安徽省則共有桐城縣、歙縣、定遠縣、舒城縣等38個地區(qū)的城垣在乾隆朝進行了重修，其中，徽州府、宿州、和州屢次修葺[2]。

表2 乾隆朝江南府、縣級城市城墻重建(修)次數(shù)統(tǒng)計

由表2可知，江蘇省和安徽省重建或修葺城墻都集中于乾隆朝前中期，后期則相對較少。乾隆三十九年(1774)之后，江南地區(qū)的城工建設(shè)大為減少，江蘇只有9次，安徽僅有1次。因為經(jīng)過前中期大規(guī)模的整修，江南地區(qū)的城墻基本完善，因此到了后期，僅對個別地區(qū)的城垣進行修葺。

總之，在乾隆朝六十年間，江南地區(qū)城工建設(shè)十分頻繁，涉及各府州縣。而不同形式的經(jīng)費來源相輔相成，使得江南城墻得以修建整齊。在不同的歷史時期，江南城工經(jīng)費的來源構(gòu)成是不一樣的。

二、乾隆朝前期江南城工經(jīng)費來源

乾隆朝前期，江南城工建設(shè)的經(jīng)費來源主要是匣費銀兩。由于清代最大的鹽場——兩淮鹽場，隸屬于江南，而兩淮鹽務(wù)機構(gòu)有向兩淮鹽場收取規(guī)費的慣例，這種規(guī)費就是匣費。江南地區(qū)有動用匣費銀兩修城的慣例，據(jù)安慶巡撫孫國璽于乾隆四年(1739)八月的奏報：“司庫現(xiàn)存江廣匣費一項，原奉部每年以三萬兩分給上江，遇有公事及緊要城垣堤岸等工，準(zhǔn)其動用?！盵3]25乾隆十七年(1752)，因“匣費銀兩，每年辦公尚須通融動放，未便全用修城”，江寧巡撫奏請“應(yīng)自本年為始，限以六年，每年扣出匣費銀兩萬兩”，共撥出十二萬匣費銀兩用于修城[3]30。因此，匣費銀兩構(gòu)成了乾隆朝前期江南修城經(jīng)費的穩(wěn)定來源。

乾隆三年(1738)，蘇州巡撫許容奏報，江蘇當(dāng)年遭受旱災(zāi)的州縣較多，急需賑濟，故請修各州縣城垣，以工代賑。經(jīng)估算，除可緩修工程外，當(dāng)年“共急需銀二十三萬一千三百余兩。將存庫匣費，盡數(shù)支給，尚缺銀一十六萬余兩。請撥發(fā)正項，及時興修。工竣后，仍于匣費內(nèi)陸續(xù)歸還”[4]249。因此，本次城工建設(shè)，除直接動用存庫匣費銀兩外，借撥的正項銀兩，之后仍需在匣費款項內(nèi)陸續(xù)歸還。乾隆十年(1745)，江蘇瓜州城垣被江潮沖損，修葺需銀九百九十二兩，在匣費款下動撥興修[5]63。同年，安徽徽州府、歙縣等處遭受水災(zāi)，地方政府的對策是以工代賑，興修相應(yīng)府縣的城墻，其經(jīng)費“于司庫修城本款匣費銀內(nèi)，先給八分工料銀，及時購料興工”[5]73?？傊?，匣費銀兩在乾隆朝前期江南城工建設(shè)中充當(dāng)了重要的角色，也是江南地區(qū)特有的經(jīng)費來源。

此后，雖然匣費在乾隆朝中期比不上前期所占的比例，但仍是江南城工建設(shè)的經(jīng)費來源之一。乾隆二十二年(1757)，安徽省興修安縣城工也是“在于司庫匣費本款銀內(nèi)先行酌給八分工料銀兩”，如“工竣變價，另冊報銷，相應(yīng)一并于匣費銀內(nèi)給修”[6]。乾隆二十九年(1764)，兩江總督尹繼善奏稱“江蘇城垣，向于匣費內(nèi)，每年撥銀兩萬兩修理”[7]1089?？梢姡K省每年都會從匣費中撥銀兩萬兩，作為各府屬州縣城垣修建的經(jīng)費。因此，匣費銀兩已經(jīng)成為江南地區(qū)城工修建的固定經(jīng)費來源，起著不可或缺的作用。

政府也會直接動用正項地丁錢糧和耗羨銀兩作為修城經(jīng)費。清朝經(jīng)過順治、康熙、雍正這幾任皇帝的積累，國庫日漸充盈，至乾隆朝，國家有財力投入城工建設(shè)這類大型工程。乾隆帝有言：“凡有修建重大工程，小民力不能辦者，國家自不惜帑金，為之經(jīng)理?！盵5]41因此在乾隆朝，政府撥款修建地方城工十分常見。乾隆六年(1741)，沛縣城墻因坍損嚴(yán)重，江蘇巡撫徐士林申請“撥項興修”，得到了批準(zhǔn)[4]1140-1141。乾隆十五年(1750)，上元縣和江寧縣城垣共估需銀五千多兩，“照例在于司庫耗羨項下動給”[8]。可以看出，在乾隆朝前期，正項地丁錢糧、耗羨銀兩是江南地區(qū)城工經(jīng)費的重要補充來源。

由此可見，在乾隆朝前期，江南地區(qū)的城工建設(shè)經(jīng)費來源有匣費銀兩、地丁銀兩、耗羨銀兩等，其中匣費銀兩作為江南地區(qū)特殊的經(jīng)費來源，在前期城工建設(shè)占據(jù)了主導(dǎo)地位。

三、乾隆朝中期江南城工經(jīng)費來源

乾隆朝中期是江南城工修建的密集期。與前期匣費銀兩在江南城工建設(shè)中占主要地位的情況不同，這一時期江南地區(qū)得以如此大規(guī)模地進行城工建設(shè)，主要是依靠江蘇和安徽兩省的樂輸捐納銀兩。

乾隆二十七年(1762)，安徽巡撫托庸奏請“于安省開捐貢監(jiān)暨職銜等項，以為修理城垣之費”。朝廷同意這一提議，并下令“將此例通行各省，遇有坍塌城垣較多省份，均令該督撫陸續(xù)具奏請旨”[7]471-472。此后，安徽省的修城銀兩主要是來自這次大規(guī)模的開捐。乾隆二十九年(1764)，安徽巡撫托庸奏報“現(xiàn)在收捐銀數(shù)，已敷應(yīng)用，其余具呈未收銀兩，聽士民陸續(xù)完納”[7]887-888，共收“捐納貢監(jiān)等八十一萬三千余兩”，“本省紳士樂輸銀三十一萬三千七百余兩”，合計“共銀一百一十二萬六千余兩”[9]。乾隆中期，安徽省需修理的城垣共有34處，乾隆三十年(1765)，“安徽修理城垣，俱經(jīng)報竣”，共用銀六十八萬九千余兩[10]77-78。此外，安徽這次所收捐輸銀兩，除去自留為修城之用外，還有余剩，“除撥協(xié)江蘇城工外，尚有余?！，F(xiàn)在直隸城工，亦有應(yīng)修葺之處，著該督等，即于此內(nèi)撥銀二十萬兩，解交方觀承備用”[11]642。據(jù)檔案，安徽此次協(xié)撥給江蘇的銀兩多達十四萬兩[11]757。而這次的余剩銀兩也成為后期江南城工建設(shè)的經(jīng)費來源之一。

安徽省奏報開捐得到批準(zhǔn)之后，江蘇和浙江也緊跟其后，申請開捐，但“戶部以三省不便同時報捐議駁”。乾隆二十九年(1764)，安徽省才停止收捐，江蘇省開捐的提議才得到了批準(zhǔn)，“今安省既停止收捐，則此項捐例，自應(yīng)歸江蘇專辦。俟江蘇收足后，遞及浙江”[7]888。因此，江蘇到乾隆二十九年(1764)才進行大規(guī)模開捐。據(jù)檔案，江蘇此次開捐統(tǒng)計收銀二十二萬余兩[12]。乾隆三十六年(1771)，江蘇沛縣夏鎮(zhèn)城垣估需工料銀兩千五百余兩，“應(yīng)請于司庫捐款銀內(nèi)動給儹修”[13]。乾隆三十八年(1773)，華亭、奉賢、南匯、上海等縣因拆修城墻，共需用銀兩萬多兩，“所需工料銀兩準(zhǔn)其在于商民捐輸修城經(jīng)費項下動支”[14]?？梢?，之后江蘇城工建設(shè)經(jīng)費也在此次所收樂輸捐納銀兩內(nèi)中支取動用。

前文所述，乾隆帝本來打算將安徽、江蘇兩省進行大規(guī)模開捐、以修整地方城墻的做法推廣到各個省份，但考慮到江南地區(qū)向來是富庶之地，而“各省民風(fēng)土俗，未必相同”，因此“諭令各督撫，將地方實在情形，查明具奏，并諭戶部，于各省奏齊時，匯總籌劃定議”，并沒有讓其他各省遵照安徽的案例，“輒行勸捐興工也”[10]224。乾隆三十年(1765)，戶部議奏“各省修理城垣事宜，請停止勸捐”一事，乾隆帝認(rèn)為此事“頗合朕意”[11]756?？傊?，乾隆朝中期的城工捐納，僅在江南地區(qū)開辦，迅即停止，這也體現(xiàn)出江南地區(qū)的特殊性。

除了捐納銀，生息銀兩是另一項經(jīng)費來源。乾隆朝中期，因為江蘇省需要修理的城墻繁多，而此時方才開捐，最主要的城工經(jīng)費還是每年所撥的兩萬兩匣費，不足以支撐各州縣的城墻建設(shè)。乾隆二十九年(1764)十二月，兩江總督尹繼善就奏報將江南綠營兵丁銀兩生息銀“實存銀十九萬九千余兩，以之營運，每年可得息銀兩萬三千余兩，以為添補修城之用”，得到了乾隆帝的批準(zhǔn)[7]1089-1090。

為城工建設(shè)開辦捐納，是乾隆朝江南地區(qū)的特例，也正是有了這項捐納銀兩，這一階段江南地區(qū)的城工建設(shè)得以在短時間內(nèi)大規(guī)模開展。

四、乾隆朝后期江南城工經(jīng)費來源

經(jīng)過中期的開捐大修，江南地區(qū)城墻得到了系統(tǒng)性的修整，在此后20多年長期保持穩(wěn)固。此外，乾隆三十四年(1769)，山西布政使朱珪提出，“修建城垣，遵旨立三十年保固之限”。之后，各省新建的城垣都是以30年為準(zhǔn)。朱珪還提出，若地方城墻在保固年限30年內(nèi)發(fā)生了坍塌，便要求原來承辦城工的官員賠修十分之六、現(xiàn)任的官員賠修十分之四，以示懲戒；但是如果“原修官追賠無者，即著落原總辦、督辦各員，及原驗收之督撫分賠”[15]。爾后，這個規(guī)定便成為官員賠修地方城工的公式。在乾隆朝后期，江南城垣基本尚在30年保固年限內(nèi)，即使發(fā)生坍塌，地方官員為避免懲罰，只能自己出資維修，不敢上奏朝廷。這亦是該時期江南地區(qū)城工建設(shè)較少的一個重要原因。雖然城工建設(shè)相比之前大為減少，只有寥寥幾次，但是這一時期的城工經(jīng)費來源方面還是和前中期有所區(qū)別。

乾隆四十六年(1781)，江南因水患災(zāi)害積水嚴(yán)重，兩淮鹽課成為其維修城工的重要經(jīng)費來源，這是江南地區(qū)特有的經(jīng)費來源?！敖吓婵h等處，修理城垣，及撫恤各事宜，需用較多。現(xiàn)撥兩淮鹽課銀五十萬兩，交薩載悉心查勘辦理。”[16]而耗羨銀兩也是后期江南城工建設(shè)的一項經(jīng)費來源。乾隆五十四年(1789)，江寧城垣因年久失修，需用工料銀九千余兩，在于“司庫耗羨銀內(nèi)動支給辦”[17]。

以罪臣或罪臣家屬承修地方城工是乾隆朝城工建設(shè)的重要形式之一，在后期江南城工建設(shè)中也存在，但僅是個案。乾隆四十五年(1780)，因于敏中的孫子于德?？馗嫫涮檬逵跁r和侵吞其祖父在京資產(chǎn)，因此查明素有廉直之名的于敏中，其京中及原籍家產(chǎn)竟值銀兩百萬余兩。乾隆帝十分惱怒，但因其“既完名而沒”，“亦惟始終保全，以存大體，本無庸究治其生前之罪”。至于于敏中的財產(chǎn)，除“酌分銀二三萬兩，給予于德裕，以資養(yǎng)贍”外，令“吳壇到金壇時，即行詳查該縣有無應(yīng)行辦理水利、堤田、城工、義學(xué)等、地方公務(wù)，即將此項撥辦，酌派妥員，經(jīng)理其事”[18]839-840。另外，楊景素因在直隸總督任內(nèi)操守不謹(jǐn)，而且“其在廣東，于沙灣茭塘劇盜凌大頭蓉等一案，并不嚴(yán)密緝拿，以致盜犯肆劫，貽害地方”。雖然楊景素已經(jīng)身故，但是“亦不應(yīng)使其子孫坐擁厚貲”，因此乾隆帝令兩江總督薩載“查明江南有河堤、城垣等工，應(yīng)需修葺之處，罰令楊景素家屬承修，以為貪婪縱弛者戒”[18]924。

另外，在乾隆朝后期，匣費也是江南城工建設(shè)經(jīng)費來源之一。乾隆五十四年(1789)，安徽巡撫陳用敷奏稱“鹽運司每年額解上江司庫匣費銀兩萬兩，凡遇修理一切工程亦在此款內(nèi)動用”[19]。乾隆五十八年(1793)，江寧巡撫奇豐額題報核估桃源縣修筑土城共需銀九千七百余兩，“應(yīng)請于司庫存公匣費銀內(nèi)給辦”[20]。

五、結(jié)語

乾隆一朝，江南地區(qū)城工建設(shè)的經(jīng)費來源十分豐富，包括匣費銀兩、樂輸捐納銀兩、地丁銀、兵丁生息銀等。而在不同的歷史時期，經(jīng)費來源有所不同：乾隆朝前期，以匣費銀兩為主，輔之以政府正項地丁銀兩、耗羨銀兩。乾隆朝中期，因為進行了大規(guī)模的開捐，所以樂輸捐納銀兩便成為這一時期江南地區(qū)城工建設(shè)最重要的經(jīng)費來源。此外，還有匣費銀兩和生息銀兩共同構(gòu)成了這一時期的城工經(jīng)費來源。乾隆朝后期，江南城工建設(shè)的經(jīng)費來源主要有兩淮鹽課銀兩、耗羨銀兩、匣費銀兩等。江南城工建設(shè)有著多樣的經(jīng)費來源，但匣費銀兩始終貫徹江南城工建設(shè)的全過程，這是該地區(qū)特有的、也是不可或缺的經(jīng)費來源。而政府正項地丁銀兩、耗羨銀兩等雖不占主要地位，但在不同的時期內(nèi)都能夠很好地發(fā)揮作用，使得乾隆時期的江南城工可以進行大規(guī)模的修整。