治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中我國大學(xué)校長的角色沖突與強(qiáng)化

葛建化，袁家德

(1.安徽建筑大學(xué) 辦公室，安徽 合肥 230601；2.安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

1 時(shí)代發(fā)展中的大學(xué)校長角色變遷

從我國大學(xué)發(fā)展的歷程看，大學(xué)校長角色的形成與其時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化息息相關(guān)。自1898 年京師大學(xué)堂成立以來，我國大學(xué)校長的基本角色大體經(jīng)歷以下五個(gè)階段：

1.1 崇尚西學(xué)的職官

清末我國高等教育發(fā)展初期，大學(xué)校長的基本角色是崇尚西學(xué)的職官。自1898 年京師大學(xué)堂成立到1911 年，這一時(shí)期的大學(xué)包括北洋大學(xué)堂、山西大學(xué)堂等大學(xué)，大學(xué)是清政府的附屬機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)人由清政府任命，沒有獨(dú)立地位。以京師大學(xué)堂為例，早期最高領(lǐng)導(dǎo)人是管學(xué)大臣，1904 年后專設(shè)總監(jiān)督，即校長。1898～1912 年京師大學(xué)堂歷任8 位總監(jiān)督，都是來自于清政府的行政官員。這些校長大多崇尚西學(xué)，堅(jiān)持“中體西用”的辦學(xué)宗旨，為清政府培養(yǎng)大量技術(shù)人才。

1.2 學(xué)者出身的教育家

民國時(shí)期(1912～1949 年)是中國近代高等教育艱難發(fā)展的時(shí)期，到1947 年，民國大學(xué)發(fā)展到55所，其中國立大學(xué)31 所，1947 年?？埔陨显谛Ｉ藬?shù)達(dá)到了155 036 人。[1]這一時(shí)期的大學(xué)校長基本都是學(xué)者出身的教育家，北京大學(xué)的蔡元培、蔣夢(mèng)麟和胡適，清華大學(xué)的梅貽琦，東南大學(xué)的郭秉文，南開大學(xué)的張伯岺，浙江大學(xué)的竺可楨，中央大學(xué)的羅家倫等，這些教育家的治校理念和辦學(xué)思想影響及其深遠(yuǎn)，在中國高等教育史上留下了濃墨重彩的一筆。

1.3 政治工作者

1949 年，中華人民共和國成立，標(biāo)志著中國進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，高等教育領(lǐng)域開始了社會(huì)主義改造和調(diào)整。由于國際上美蘇冷戰(zhàn)、國內(nèi)新舊政權(quán)交替、意識(shí)形態(tài)斗爭激烈，新中國很長一段時(shí)間都處于”政治掛帥”的年代，教育的政治化特征明顯。高校管理以政治性為原則，直接任命國家部門領(lǐng)導(dǎo)、行政干部出任大學(xué)校長，校長角色也傾向于政治工作者。

1.4 學(xué)術(shù)專家

1976 年文革結(jié)束至1989 年是中國高等教育恢復(fù)發(fā)展階段，高等學(xué)校數(shù)由598 所增加至1075所，在校生數(shù)由85.6 萬人增加至208.2 萬人。[2]這一時(shí)期大學(xué)校長的任命，非?？粗卮髮W(xué)校長的學(xué)術(shù)地位，20 世紀(jì)80 年代一些著名大學(xué)校長，基本上都是各個(gè)領(lǐng)域的專家，學(xué)術(shù)地位非常高，不少是“兩院”院士，大學(xué)校長的基本角色傾向于學(xué)術(shù)專家。從領(lǐng)導(dǎo)體制上，大學(xué)校長的自主權(quán)開始逐步擴(kuò)大，

1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，規(guī)定高校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，成立校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)，黨委承擔(dān)監(jiān)督和引導(dǎo)作用。[3]這意味著校長成為大學(xué)的負(fù)責(zé)人，自主決策和行政權(quán)力得到加強(qiáng)。

1.5 政治家與教育家

1989 年，鄧小平指出“十年最大的失誤是教育，這里主要是講思想政治教育”。[4]隨后頒布的《關(guān)于當(dāng)前高等學(xué)校工作中幾個(gè)問題的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校的黨的建設(shè)的通知》、《中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》、《中華人民共和國高等教育法》等都規(guī)定公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。

隨著高等教育快速發(fā)展，大學(xué)規(guī)模和結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，大學(xué)校長處在更加多元的利益格局之中，基本角色日漸多元化。黨和政府希望校長是社會(huì)主義政治家和教育家，大學(xué)校長要從講政治的高度貫徹上級(jí)指示，培養(yǎng)出具有高度政治素質(zhì)的畢業(yè)生，又要按照學(xué)校實(shí)際，遵循教育規(guī)律，辦好大學(xué)?？傮w上講，這一時(shí)期的大學(xué)校長具有政治家和教育家的雙重角色。

2 治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的大學(xué)校長角色沖突

2.1 大學(xué)校長角色沖突的具體表現(xiàn)

2.1.1 大學(xué)校長集多種角色于一身

在現(xiàn)行的管理體制下，校長是學(xué)校的法定代表人，也是學(xué)校黨委的成員之一，需要執(zhí)行黨委集體決策。在實(shí)際工作中，校長要與很多利益主體發(fā)生聯(lián)系，包括上級(jí)主管部門、市場、校友，還需要跟校內(nèi)的教職工、學(xué)生及其家長產(chǎn)生聯(lián)系。大學(xué)校長處于多種關(guān)系之中，需要為多方利益主體負(fù)責(zé)，扮演了非常多元和復(fù)雜的各種角色，大學(xué)校長的職責(zé)是復(fù)雜和多元化的，由此帶來的角色期待也是多元化的，大學(xué)校長具有政策制定參與者和執(zhí)行者、教育家、管理者、政治工作者、行政官員等眾多角色期待。

2.1.2 大學(xué)校長角色期待的多樣想導(dǎo)致角色沖突

大學(xué)校長在每一個(gè)角色內(nèi)部、不同角色之間都存在不同程度的沖突。由于每個(gè)人對(duì)教育家的認(rèn)知和標(biāo)準(zhǔn)不一樣，造成大學(xué)校長教育家的現(xiàn)實(shí)認(rèn)同比例遠(yuǎn)低于理想期待比例。從大學(xué)校長的其他角色來看，每個(gè)群體所期待的角色排序也是不一樣的，大學(xué)校長學(xué)者、政治家、變革領(lǐng)導(dǎo)者的角色在多元期待因素下很容易產(chǎn)生沖突和混同，也必然導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中角色扮演的沖突。

因?yàn)榇嬖诙喾N角色期待，大學(xué)校長很難滿足各方面的期待，校長們大多會(huì)根據(jù)客觀條件和自身的特點(diǎn)，對(duì)各種角色期待有所偏好。實(shí)際工作中，大學(xué)校長扮演的角色更像是一個(gè)學(xué)問家、政治工作者，而不是專業(yè)的管理者。

2.1.3 期待中的理想角色與現(xiàn)實(shí)中的角色扮演相距甚遠(yuǎn)

有研究表明，公眾對(duì)于大學(xué)校長的角色期待依次為教育家、學(xué)問家、管理者。在主管部門看來，大學(xué)校長更應(yīng)該是政治家、管理者、和政策執(zhí)行者。公眾對(duì)大學(xué)校長教育家、學(xué)問家的認(rèn)同比例不高，而大學(xué)校長更多的認(rèn)為自己是學(xué)問家，對(duì)管理者的角色認(rèn)知不強(qiáng)，大部分校長仍舊從事科研和教學(xué)工作，也未系統(tǒng)的學(xué)習(xí)過管理方面的專業(yè)知識(shí)。

主管部門、公眾、大學(xué)校長本人對(duì)校長角色期待不一致，實(shí)際工作中大學(xué)校長的角色與各方的角色期待存在差距，容易造成各方對(duì)大學(xué)校長認(rèn)知的偏差，從而對(duì)大學(xué)本身產(chǎn)生誤解。

2.1.4 大學(xué)校長和黨委書記的角色趨向同化

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，明確了黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，由黨委書記主持黨委全面工作，校長作為學(xué)校的法定代表人，在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、行政工作。

即便如此，現(xiàn)實(shí)中人們對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)及其各自的職責(zé)規(guī)定的理解和認(rèn)知并不完全相同，仍有可能造成書記和校長的核心角色不清、模糊。書記和校長都具有教育家、管理者、決策者、政策執(zhí)行者的角色期待，這就容易造成各方對(duì)校長和書記的核心角色認(rèn)知不清晰，對(duì)決策者、政策執(zhí)行者的角色實(shí)際由誰扮演是模糊的，當(dāng)校長和黨委書記也有同樣認(rèn)知時(shí)就會(huì)產(chǎn)生角色沖突。

2.2 大學(xué)校長角色沖突的主要原因

2.2.1 不同角色之間的不斷轉(zhuǎn)換

大學(xué)校長處于多元的角色叢中，需要頻繁出席各種場合，參加各種活動(dòng)，這就需要不斷進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)換。在新生典禮上，大學(xué)校長更多的需要扮演學(xué)校形象、道德模范、引路人等角色；校長辦公會(huì)上需要扮演行政主管，行政“一把手”角色；黨委會(huì)中，有可能兼任黨委副書記，需要扮演黨委“二把手”角色，同時(shí)又代表學(xué)校行政提出和參與各種決策；出席學(xué)術(shù)會(huì)議是學(xué)者、公共知識(shí)分子和學(xué)校代言人，在政府部門，則需要轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校利益代言人、政治家、行政官員、政策執(zhí)行者等角色。頻繁的角色轉(zhuǎn)變，需要正確把握不同場合下的正確定位和恰當(dāng)轉(zhuǎn)化，否則會(huì)引起角色沖突。

2.2.2 各方對(duì)大學(xué)校長核心角色的期望不同導(dǎo)致了角色期待本身不清晰

核心角色期望不清晰本身會(huì)導(dǎo)致角色沖突。對(duì)于大學(xué)校長而言，其角色期望來自政府、黨委、行政、中層干部、普通師生和社會(huì)大眾。黨和政府對(duì)大學(xué)校長的角色期望體現(xiàn)在法律條文、條例、工作規(guī)定和領(lǐng)導(dǎo)講話中，主管部門把大學(xué)校長當(dāng)做行政官員，任用和管理完全按照行政管理的方式，大學(xué)要無條件的執(zhí)行主管部門的各項(xiàng)決定[5]。校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)，更多地像個(gè)政策執(zhí)行者和行政官員，教職工、學(xué)生和民眾對(duì)大學(xué)校長的期待卻是教育家、知識(shí)分子，不同群體對(duì)大學(xué)校長角色的不同期待，無疑引起了大學(xué)校長角色的沖突。

2.2.3 各群體對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的理解不同

“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”這一校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的集中體現(xiàn)，黨委是大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)決策力量，黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和黨委書記工作方式影響著校長作用發(fā)揮。

各方對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的理解不同，對(duì)大學(xué)校長的地位和權(quán)力的理解就會(huì)不同。實(shí)際工作中由于對(duì)彼此角色認(rèn)知和權(quán)力邊界的界定不同，容易導(dǎo)致決策與執(zhí)行脫節(jié)。校長的職責(zé)和權(quán)力與作為黨委班長的黨委書記的職責(zé)和權(quán)力仍然有交叉重疊。以人事權(quán)為例，既要堅(jiān)持黨管干部原則，由黨委討論學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及其負(fù)責(zé)人人選，同時(shí)又要由校長任免內(nèi)部負(fù)責(zé)人，如果決定的人選不是校長預(yù)想任免的人，難免會(huì)造成黨委和校長權(quán)力之間的沖突。

3 治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中大學(xué)校長的角色強(qiáng)化

在“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”這一框架下，大學(xué)校長最主要的角色是管理者的角色，要實(shí)現(xiàn)高等治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就必須要處理好“校長負(fù)責(zé)”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步調(diào)整和完善大學(xué)校長的角色定位。

3.1 提升大學(xué)校長管理專業(yè)化，強(qiáng)化其決策執(zhí)行者意識(shí)

傳統(tǒng)高等教育內(nèi)外部關(guān)系封閉，各級(jí)黨委、政府及高等教育主管部門、高校內(nèi)部相關(guān)管理機(jī)構(gòu)組成一個(gè)封閉的運(yùn)行系統(tǒng)，學(xué)生及家長、校友等利益群體很難介入高校事務(wù)中去。在推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中國高等教將從管制走向治理，相關(guān)利益主體及期待的多元化要求大學(xué)校長要提升其管理的專業(yè)化程度，強(qiáng)化其決策執(zhí)行者意識(shí)。從大學(xué)校長自身來說，需要從崗位的專心、專業(yè)和專職三個(gè)角度來提升其管理的專業(yè)化，這需要政府通過頂層制度設(shè)計(jì)讓大學(xué)校長具備負(fù)責(zé)的動(dòng)力、權(quán)力和能力。在校長的選拔、培訓(xùn)、任用和考核上采取措施提高其專業(yè)化能力。

現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)學(xué)的產(chǎn)生有兩大標(biāo)志，第一個(gè)是決策從日常的管理中心分離出來，強(qiáng)調(diào)決策與執(zhí)行的分離；第二個(gè)是咨詢從決策中獨(dú)立出來，強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)性和民主性。“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)”，黨委(尤其是黨委書記)和校長都是學(xué)校的管理者。管理就是決策，決策包括決策的制定，也包括決策的執(zhí)行，學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)作出決策，由校長負(fù)責(zé)執(zhí)行?，F(xiàn)行有關(guān)規(guī)章制度也規(guī)定，校長全面負(fù)責(zé)校內(nèi)教學(xué)、科研、行政管理工作。同時(shí)校長也是集體決策重要的組成人員之一，是學(xué)校決策重要的參與者。決策和執(zhí)行的分工體系，可以提升學(xué)校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

3.2 不同發(fā)展階段和類型的大學(xué)，校長的角色定位應(yīng)有差異

盡管我國大學(xué)發(fā)展存在同質(zhì)化，但是每個(gè)學(xué)校的發(fā)展階段、辦學(xué)定位等又各具特色，大學(xué)校長的角色定位也體現(xiàn)出差異化的特點(diǎn)。大學(xué)發(fā)展一般會(huì)經(jīng)歷初創(chuàng)期、適應(yīng)期、起飛期、機(jī)遇期和成熟期，面臨的關(guān)鍵問題依次是資金維持、社會(huì)認(rèn)可、制度創(chuàng)新、捕捉機(jī)遇和突出貢獻(xiàn)，大學(xué)校長的主要職責(zé)不同，主要角色也不同。

大學(xué)校長及黨委書記作為個(gè)體也是不同的，其領(lǐng)導(dǎo)方式、個(gè)性特點(diǎn)也不盡相同，校長和書記的權(quán)力邊界和角色期待也會(huì)有不同的表現(xiàn)。校長的法定權(quán)力和約定權(quán)力在國家法律條例和大學(xué)章程的規(guī)定下，可以參照?qǐng)?zhí)行。但是由于各個(gè)大學(xué)的具體情況和歷史傳統(tǒng)不盡相同，黨委書記、校長的個(gè)人工作方式和性格特點(diǎn)也不相同，大學(xué)校長的權(quán)力范圍會(huì)呈現(xiàn)出差異性。

3.3 提升大學(xué)校長的公共責(zé)任

大學(xué)是公益性組織，具備為公共利益服務(wù)的屬性，大學(xué)校長不僅是學(xué)校的法定代表人，從某種意義上來說是學(xué)校的代言人。大學(xué)校長作為組織領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共責(zé)任，體現(xiàn)大學(xué)的公共屬性。[6]

有研究表明，當(dāng)前大學(xué)校長更關(guān)心的是學(xué)校的專業(yè)建設(shè)、科學(xué)研究、人事分配、校園建設(shè)等領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)責(zé)任、公共責(zé)任關(guān)注的不夠。作為重要的決策者，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)教育公平、依法治校、學(xué)術(shù)自由等方面的作為不夠。社會(huì)各群體對(duì)校長直觀的認(rèn)識(shí)是一個(gè)具有行政級(jí)別的學(xué)者，而不是一所學(xué)校的管理者和知識(shí)分子。事業(yè)單位分類改革中，大學(xué)定位為公益服務(wù)類組織，這就要求大學(xué)要承擔(dān)更多地公共責(zé)任。作為大學(xué)的行政管理者和領(lǐng)導(dǎo)者，大學(xué)校長是具有專門知識(shí)的高級(jí)知識(shí)分子，需要承擔(dān)更多地社會(huì)責(zé)任和公共責(zé)任。這就要求大學(xué)校長需要適應(yīng)不同角色的轉(zhuǎn)換，通過多方面的工作，充分體現(xiàn)大學(xué)的公共性和公益性。

綜上所述，在實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和能力現(xiàn)代化過程中，大學(xué)校長需要適應(yīng)知識(shí)分子、管理者、政治家等各種角色。在黨委集體領(lǐng)導(dǎo)中需要強(qiáng)化決策執(zhí)行者意識(shí)；在處理外部關(guān)系時(shí)，需要強(qiáng)化政治家和知識(shí)分子角色，更多地體現(xiàn)管理者和知識(shí)分子應(yīng)承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任，同時(shí)還需要根據(jù)學(xué)校所處的不同類型結(jié)構(gòu)發(fā)展階段，對(duì)所承擔(dān)的主要角色和職責(zé)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。