民為邦本本固邦寧

唐光耀

摘 要：十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。本論文通過(guò)對(duì)山西省涉農(nóng)信訪案件進(jìn)行了分析，旨在為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展提供參考性意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)信訪；農(nóng)村基層；組織管理制度

文章編號(hào)：1004-7026（2018）05-0060-02 中國(guó)圖書分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近年來(lái)，山西省認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于三農(nóng)工作總體部署，出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)投資力度。三農(nóng)工作千頭萬(wàn)緒，在新一輪的全面深化農(nóng)村改革工作中，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)及社會(huì)體制等方面的矛盾也必將逐步暴露出來(lái)，這就要求有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提前找準(zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)，及早研究解決問(wèn)題的對(duì)策，為推動(dòng)山西省全面深化農(nóng)村改革工作做好前瞻性預(yù)測(cè)和準(zhǔn)備。本文通過(guò)對(duì)近幾年山西省涉農(nóng)信訪案件的分析，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供一些參考性意見(jiàn)。

1 當(dāng)前山西省涉農(nóng)信訪的主要特點(diǎn)

1.1 涉農(nóng)信訪數(shù)量總體穩(wěn)定可控

從信訪部門了解得知，涉農(nóng)信訪批次、涉農(nóng)信訪人數(shù)占信訪總量比例較低，涉農(nóng)信訪批次和人數(shù)占比相對(duì)穩(wěn)定，略有減少，說(shuō)明山西省當(dāng)前涉農(nóng)問(wèn)題總體不算突出，尚處于可控范圍之內(nèi)。

1.2 涉農(nóng)信訪問(wèn)題較為集中

按承包爭(zhēng)議、土地流轉(zhuǎn)、村務(wù)公開、村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、運(yùn)輸購(gòu)銷及其他等七大類統(tǒng)計(jì)。信訪問(wèn)題的絕大部分集中在村集體資產(chǎn)管理、村務(wù)公開及承包爭(zhēng)議等三個(gè)方面（約占80%左右）。第一類是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方面，此類問(wèn)題信訪批次約占40%以上，人數(shù)約占信訪人數(shù)的45%以上；第二類是村務(wù)公開方面，此類問(wèn)題信訪批次約占涉農(nóng)信訪批次的15%左右，人數(shù)約占信訪人數(shù)的20%左右；第三類是承包爭(zhēng)議方面，此類問(wèn)題信訪批次約占涉農(nóng)信訪批次的14%左右，人數(shù)約占信訪人數(shù)的7%左右。另?yè)?jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在山西省群眾舉報(bào)的各類違紀(jì)案件中，村官違紀(jì)案件占50%以上，由村官違紀(jì)引發(fā)的群眾信訪已超過(guò)農(nóng)村信訪總量的60%以上，主要集中在土地承包流轉(zhuǎn)、亂批濫占倒賣耕地、非法轉(zhuǎn)讓出讓農(nóng)民集體所有土地、侵吞國(guó)家下?lián)芸钗锖图w資產(chǎn)上。

2 涉農(nóng)信訪產(chǎn)生的原因分析

2.1 個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務(wù)行為不當(dāng)

主要表現(xiàn)在：一是少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部人生觀、世界觀、價(jià)值觀和政績(jī)觀錯(cuò)位，為政不勤，為官不廉，以權(quán)謀私，在處理問(wèn)題上，認(rèn)人唯親，拉幫結(jié)派，欺下瞞上，行政不作為、胡作為、亂作為，出爾反爾，以權(quán)壓法，違法亂紀(jì)，貪污受賄，無(wú)視廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。如隨意廢止承包合同、行政強(qiáng)制干預(yù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。二是部分基層干部工作方式簡(jiǎn)單粗暴，辦事拖拉，任由矛盾激化，極大損害了農(nóng)民的自身利益，造成群眾對(duì)黨和政府不滿，損害了黨和政府的形象，影響了黨群、干群關(guān)系，引發(fā)農(nóng)民頻繁越級(jí)信訪。如不認(rèn)真接訪群眾，不及時(shí)答復(fù)問(wèn)題，不徹底解決矛盾等。

2.2 部分腐敗分子占據(jù)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

農(nóng)村中的大家族、地痞流氓等強(qiáng)勢(shì)人員，常常仗勢(shì)欺人、尋釁斗毆、強(qiáng)占資源等，他們通過(guò)假選、賄選、強(qiáng)選等非法手段，竊取村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部威信下降以及相應(yīng)的糾紛調(diào)處機(jī)制不健全等因素，經(jīng)常發(fā)生案件無(wú)人查、糾紛無(wú)人調(diào)、罪犯無(wú)人捕等現(xiàn)象，導(dǎo)致弱勢(shì)農(nóng)民在鄉(xiāng)村一級(jí)得不到有效解決的情況下，采取信訪方式，尋求政府幫助。

2.3 農(nóng)村基層組織管理制度不健全

當(dāng)前有相當(dāng)一部分農(nóng)村基層工作透明度不高，村級(jí)財(cái)務(wù)制度不健全，村財(cái)鄉(xiāng)管存在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不真實(shí)、大額支現(xiàn)等諸多問(wèn)題，對(duì)村干部行使權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，人、財(cái)、物大權(quán)集中在少數(shù)人手中，形成個(gè)人說(shuō)了算或者少數(shù)人說(shuō)了算的狀況，給那些喪失黨性原則貪圖私利的村干部提供了可乘之機(jī)，他們利用經(jīng)手管理村集體資產(chǎn)、惠農(nóng)支農(nóng)資金等便利條件，采取弄虛作假、假公濟(jì)私、虛報(bào)冒領(lǐng)等手段進(jìn)行貪污挪用，侵害村民利益，從而激起村民對(duì)村干部的憤恨，引發(fā)村民上訪維權(quán)。

2.4 信訪不信法導(dǎo)致信訪數(shù)量增加

一是訴訟作為一種爭(zhēng)取自身合法權(quán)益的法律活動(dòng)，完全可以成為民間沖突、官民沖突合理裁決的有效機(jī)制。但我國(guó)傳統(tǒng)文化“和為貴、忍為高”的處世哲學(xué)根深蒂固，農(nóng)民群眾仍存在對(duì)簿公堂是一種羞恥行為的思想，存在厭訴心理。二是我國(guó)司法體系建設(shè)尚不完善，立案難、取證難、判決難、執(zhí)行難和成本大、周期長(zhǎng)等問(wèn)題層出不窮，加之個(gè)別司法人員腐敗，導(dǎo)致判決不公，冤假錯(cuò)案不斷，致使涉法涉訴案件得不到有效解決，農(nóng)民群眾產(chǎn)生怕訴心理。三是行政干預(yù)司法?；鶎臃ㄔ菏苤朴谡畽?quán)力而怠于或不便于行使司法權(quán)，如對(duì)政府部門征用、租用農(nóng)民土地及變更、終止、廢止與農(nóng)民群眾合同協(xié)議等問(wèn)題；信訪成本低，效率高，往往領(lǐng)導(dǎo)一句話、一個(gè)條子、一個(gè)會(huì)就可以調(diào)解解決，導(dǎo)致本來(lái)屬于法律調(diào)整的案件也都涌入各級(jí)信訪部門，如農(nóng)民工工資、交通事故、意外傷亡等涉法涉訴案件。

2.5 農(nóng)民參政意識(shí)增強(qiáng)，自我管理要求強(qiáng)烈而主動(dòng)信訪

一是改革開放幾十年來(lái)，農(nóng)民群眾文化素質(zhì)越來(lái)越高，信息渠道越來(lái)越通暢，農(nóng)民群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，特別是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民群眾依法維權(quán)的意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)烈。二是農(nóng)民群眾相信黨、相信政府、相信上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，只有黨和政府才能幫助他們維護(hù)合法權(quán)益。

2.6 上訪客觀因素仍將長(zhǎng)期存在，但個(gè)別群眾主觀上盲目信訪或?yàn)橹\取不正當(dāng)利益而反復(fù)信訪也不容忽視

一是由于存在城鄉(xiāng)差別、家庭收入差別、自然資源有限、農(nóng)業(yè)人口龐大、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重和農(nóng)村管理難度增大等客觀因素，在農(nóng)村極易產(chǎn)生個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與群體、群體與群體為爭(zhēng)奪資源引發(fā)的信訪事件。二是一些農(nóng)民群眾利用各級(jí)黨委、政府重視三農(nóng)問(wèn)題之機(jī)，不論任何問(wèn)題都上訪要求解決，或者抓住某些政府機(jī)關(guān)或其工作人員的失誤，不斷上訪。三是個(gè)別農(nóng)民群眾生存環(huán)境惡劣，導(dǎo)致心理失衡，產(chǎn)生嫉妒別人、怨恨社會(huì)的畸形心態(tài)，一旦遇到合適的釋放點(diǎn)，就會(huì)發(fā)生不正常行為，謀取不正當(dāng)利益。四是一些政府機(jī)關(guān)對(duì)上訪人員一味采取“大事化小，小事化了”的方式，助長(zhǎng)了一些群眾無(wú)理上訪或鬧訪，他們錯(cuò)誤認(rèn)為地方黨政機(jī)關(guān)都怕上訪，抓住領(lǐng)導(dǎo)力保穩(wěn)定的心理，專找敏感時(shí)期、重要場(chǎng)所上訪滋事，施壓要挾，致使部分信訪事件和各級(jí)信訪工作不斷陷入惡性循環(huán)的被動(dòng)局面。目前所謂民間維權(quán)人士、極端組織或社會(huì)黑惡勢(shì)力組織或控制上訪人員上訪或鬧訪的現(xiàn)象呈上升趨勢(shì)。

3 涉農(nóng)信訪工作的對(duì)策探討

3.1 以中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”和反“四風(fēng)”為主要內(nèi)容，以農(nóng)民群眾反映的重點(diǎn)問(wèn)題為切入點(diǎn)，深入開展基層反腐敗專項(xiàng)斗爭(zhēng)

在反腐敗工作中，打蒼蠅（即基層人員）和打老虎（即高級(jí)官員）同等重要。我認(rèn)為，在一定意義上，打蒼蠅對(duì)農(nóng)民群眾而言比打老虎更重要，老虎離得太遠(yuǎn)，對(duì)農(nóng)民群眾的切身利益似乎關(guān)系不大，蒼蠅直接傷害的是農(nóng)民群眾的自身利益，直接損害了國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的基礎(chǔ)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局消息，我國(guó)農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)首次降至0.4以下，達(dá)到相對(duì)富裕水平，但我國(guó)連續(xù)十年基尼系數(shù)在0.47以上，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)際貧富差距警戒線，說(shuō)明社會(huì)矛盾長(zhǎng)期劇烈存在，社會(huì)動(dòng)蕩已到了一觸即發(fā)的地步。農(nóng)民是貧富差距的受害者，是絕對(duì)的弱勢(shì)群體。山西省有1 579萬(wàn)農(nóng)民，分布在28 173個(gè)行政村中，約有11萬(wàn)村干部，這些村干部是山西省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的支撐，如果他們違紀(jì)違規(guī)，負(fù)面影響大，危害嚴(yán)重，如不制止，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響是方向性的、根本性的，會(huì)產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)。建議省委省政府按照《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》，開展一次山西省村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織反腐敗專項(xiàng)斗爭(zhēng)。通過(guò)自下而上的專項(xiàng)斗爭(zhēng)，在涉農(nóng)信訪工作大排查、大協(xié)調(diào)和大解決的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決糾正和解決一批突出問(wèn)題，徹底揭露和查處一批典型案件，發(fā)揮震懾教育作用，形成長(zhǎng)效管理機(jī)制，達(dá)到扶正固本目的。

3.2 以《國(guó)務(wù)院信訪條例》、《山西省信訪條例》為準(zhǔn)繩，重點(diǎn)建立和健全一批涉農(nóng)信訪規(guī)章制度

信訪制度是黨的群眾路線的具體體現(xiàn)，是憲法賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利，是健全行政救濟(jì)和疏導(dǎo)民意的特殊渠道。在我國(guó)法制化建設(shè)、發(fā)展和完善過(guò)程中，信訪制度必將長(zhǎng)期存在，《國(guó)務(wù)院信訪條例》頒布實(shí)施以來(lái)，各地各有關(guān)部門制定了一系列信訪工作管理制度和辦法，但從具體實(shí)施情況來(lái)看，仍存在很多需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善的問(wèn)題，如信訪接待程序、案件辦結(jié)程序、問(wèn)責(zé)程序、考核程序等，如落實(shí)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的原則等，如解決集體訪、越級(jí)訪、重復(fù)訪、異常訪和信訪老戶“四訪一戶”問(wèn)題等。為此，我建議在開展（一）（二）項(xiàng)工作的同時(shí)，以涉農(nóng)信訪工作為突破口，制定山西省涉農(nóng)信訪工作實(shí)施細(xì)則、涉農(nóng)信訪接待人員工作守則和操作規(guī)范，明確受理、處理、反映、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體步驟和責(zé)任。并以此總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步清理、完善山西省信訪工作制度，該廢止的廢止，該修訂的修訂，逐步形成一套比較完善的適合山西省省情的信訪法規(guī)制度體系。

3.3 以山西省確定為全國(guó)新型農(nóng)民培訓(xùn)整省推進(jìn)試點(diǎn)為契機(jī)，持續(xù)開展農(nóng)民素質(zhì)教育活動(dòng)

農(nóng)民素質(zhì)教育包括政治教育、文化教育和技術(shù)教育，目前存在重文化教育、技術(shù)教育，輕政治教育的傾向。我建議，在新型職業(yè)農(nóng)民培育程中，要整合項(xiàng)目資源，在打造一支懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、有技術(shù)的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍的同時(shí)，要首先加強(qiáng)農(nóng)民的政治教育，一是扎實(shí)推進(jìn)村務(wù)公開工作，盡快完成農(nóng)廉網(wǎng)全覆蓋建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)村干部的教育和監(jiān)督力度。二是充分利用大眾媒體，宣傳黨和國(guó)家的方針政策，加強(qiáng)普法教育，提高農(nóng)民群眾的公德意識(shí)、民主意識(shí)和法治意識(shí)。通過(guò)農(nóng)民素質(zhì)教育活動(dòng)，把涉農(nóng)信訪引導(dǎo)到通過(guò)正常渠道依法反映訴求上去。