財(cái)政支持地方養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的路徑探析

陳曉麗

一、湘潭市養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展特點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）基本情況及特點(diǎn)

湘潭市是湖南省老齡化程度第二高的地級(jí)市,近年來(lái)該市開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革等多項(xiàng)試點(diǎn),形成多種養(yǎng)老服務(wù)模式。

1.通過(guò)四類(lèi)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋城區(qū)主要老年人口。一是政府主辦。即社區(qū)服務(wù)中心由政府主導(dǎo)投資、社區(qū)負(fù)責(zé)運(yùn)作,對(duì)社區(qū)老人實(shí)行免費(fèi)互助服務(wù)。二是公助民辦。社區(qū)免費(fèi)提供場(chǎng)地,投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)由民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé),對(duì)社區(qū)老人提供專(zhuān)業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。三是公建民營(yíng)。政府投資建設(shè)社區(qū)日間照料中心,引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理并提供養(yǎng)老服務(wù)。四是民辦民營(yíng)。部分民營(yíng)企業(yè)從家政服務(wù)向養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)型,自投、自建、自運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。

2.通過(guò)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合解決社會(huì)化養(yǎng)老剛性需求。一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為醫(yī)療康復(fù)相結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),依托醫(yī)療資源,重點(diǎn)針對(duì)失能或半失能老人、慢性病老年患者,滿足其養(yǎng)老康復(fù)需求。二是整合部分二級(jí)以上醫(yī)院轉(zhuǎn)型為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu),為老年患者提供長(zhǎng)期性醫(yī)護(hù)服務(wù)。三是醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就近合作,社區(qū)和各類(lèi)敬老院及養(yǎng)老院引入醫(yī)療資源。截至2019年底,該市有13家公辦福利機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合,醫(yī)療機(jī)構(gòu)與45家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、61家農(nóng)村敬老院達(dá)成合作。

3.通過(guò)多元化主體共建推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息化。湘潭市采取政府或企業(yè)搭建、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、加盟商參與、政府補(bǔ)貼的模式建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái),形成“專(zhuān)業(yè)手機(jī)+呼叫中心+居家養(yǎng)老服務(wù)站網(wǎng)點(diǎn)”的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。截至2019年底,該信息平臺(tái)已覆蓋30萬(wàn)人。

4.實(shí)行“個(gè)性化”政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)。湘潭市按照年齡、自理能力以及子女同居住情況的差異,對(duì)年滿60周歲以上的重度失能低收入老人、年滿65周歲以上的半失能低收入老人、年滿80周歲以上子女未同居住或殘疾無(wú)能力照料的低收入有自理能力老人和年滿60周歲以上散居的特困有自理能力老人,分別按200～400元/月不等的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。

5.探索貼合農(nóng)村實(shí)際的養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效模式。該市借助村級(jí)老年人協(xié)會(huì)建立面向農(nóng)村空巢、獨(dú)居、留守老人的定期巡防制度,支持農(nóng)村敬老院延伸養(yǎng)老服務(wù),利用村鎮(zhèn)閑置資源建設(shè)托老所、日間照料中心等農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,將各縣市區(qū)半失能、失能農(nóng)村特困老人統(tǒng)一交由市級(jí)福利院養(yǎng)老中心管護(hù)。

（二）面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)水平差距較大。一是缺乏人力保障。農(nóng)村養(yǎng)老院中的管理、組織、服務(wù)人員都是村委會(huì)成員和村民,專(zhuān)業(yè)人員匱乏影響老人日常照料、醫(yī)療保健、精神慰藉和心理輔導(dǎo)等服務(wù)開(kāi)展。二是缺乏建設(shè)資金。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的基礎(chǔ)建設(shè)投資以集體經(jīng)濟(jì)投入為主、財(cái)政支持為輔,服務(wù)設(shè)施投資以集體經(jīng)濟(jì)投入為主、政策性撥款及老人自付生活費(fèi)用為輔,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡約束農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展。

2.政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作體系還不夠完善。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作還未建立起一套完整的運(yùn)作框架,也缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,存在重疊覆蓋、服務(wù)對(duì)接不暢等現(xiàn)象,導(dǎo)致服務(wù)供給無(wú)序,造成資源浪費(fèi)。

3.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和機(jī)制需進(jìn)一步完善。一是需增強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦商業(yè)性醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)措施。二是公辦型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入民間力量進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)有待深入探索。三是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將非核心服務(wù)外包委托給其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)管理尚需改進(jìn)。四是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自身運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、照應(yīng)失能老人風(fēng)險(xiǎn)、意外風(fēng)險(xiǎn)等防范還需下功夫。五是從居民可負(fù)擔(dān)能力看,相較于居民人均收入,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)普遍高出1倍以上。

二、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的財(cái)政支持情況

（一）主要方式

1.以點(diǎn)擴(kuò)面加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。2013～2019年,湘潭市財(cái)政性資金投入4.2億元,建成老年福利中心5個(gè)、市級(jí)公辦社會(huì)化養(yǎng)老示范項(xiàng)目1個(gè);投入1.32億元,改擴(kuò)建敬老院60余所;投入0.28億元,建成城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)示范點(diǎn)和社區(qū)老年人日間照料中心187個(gè)。截至2019年底,全市養(yǎng)老床位2萬(wàn)余張,每千名老人擁有床位37.3張。

2.增強(qiáng)力度擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)覆蓋范圍。2013～2019年,湘潭市各級(jí)財(cái)政安排0.3億元用于購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù),養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)承接服務(wù)覆蓋了全市5.3萬(wàn)名老年人。

3.強(qiáng)化杠桿撬動(dòng)社會(huì)融資投入。一是推廣保險(xiǎn)補(bǔ)貼。分別按125元/床的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任險(xiǎn)、30元/人的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)老人意外傷害險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼。二是推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。新建社區(qū)性質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)中心可享有10萬(wàn)～40萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼;城區(qū)新建30張床位以上的民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按4 000元/張標(biāo)準(zhǔn)享受新建床位補(bǔ)貼,運(yùn)營(yíng)6個(gè)月以上的還可按100元/張/月標(biāo)準(zhǔn)享受運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

4.養(yǎng)老福利支出增長(zhǎng)超財(cái)政收入增速。2013～2019年,湘潭市對(duì)三無(wú)、農(nóng)村五保等特困老人的特困供養(yǎng)資金年均增長(zhǎng)30%,高于財(cái)政收入增長(zhǎng)水平。

（二）主要不足

1.財(cái)政資金投入缺乏長(zhǎng)效機(jī)制保障。雖然從中央到省市層面在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系方面都出臺(tái)了相關(guān)政策,但相較于老年人口增長(zhǎng)帶來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)需求擴(kuò)張,仍然缺乏明確制度以保障財(cái)政投入增長(zhǎng),財(cái)政支出壓力較大。

2.財(cái)政投入資金存在一定盲目性。政府相關(guān)主管部門(mén)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系時(shí),易將資源集中于少數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。雖然短期內(nèi)少數(shù)機(jī)構(gòu)能在政府資金支持下快速發(fā)展,但缺乏獨(dú)立性,將影響其長(zhǎng)遠(yuǎn)創(chuàng)新發(fā)展,也易造成尋租和服務(wù)提升動(dòng)力不足等負(fù)面問(wèn)題。

3.市場(chǎng)化程度不高影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。湘潭市可提供專(zhuān)業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和社會(huì)組織數(shù)量較少、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)可選擇范圍不大、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善等,阻礙購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提質(zhì)增效。

4.實(shí)力社會(huì)資本參與積極性不高。雖然有多項(xiàng)補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策,但由于湘潭市人口基數(shù)相對(duì)較小、人均收入不高,加之養(yǎng)老行業(yè)回報(bào)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率低等行業(yè)特性,外地大型民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、上市公司和保險(xiǎn)公司等實(shí)力社會(huì)資本參與該市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)并不積極。

三、財(cái)政支持地方養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的路徑建議

（一）推行財(cái)政資金投入隨財(cái)政收入動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。 在財(cái)政預(yù)算內(nèi)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金,每年隨財(cái)政收入增長(zhǎng)比例實(shí)行動(dòng)態(tài)增長(zhǎng),用于示范性項(xiàng)目建設(shè)、引導(dǎo)社會(huì)力量、培育服務(wù)隊(duì)伍、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等,并堅(jiān)持以下原則：一是全面性原則,涵蓋和反映支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的所有收支活動(dòng)。二是專(zhuān)款專(zhuān)用,嚴(yán)格規(guī)范收支科目并嚴(yán)禁挪用。三是政策性原則,政策合理傾斜以提升社會(huì)公眾福利水平。四是適度結(jié)余原則,年度預(yù)算收支相抵后適度結(jié)余。五是向農(nóng)村傾斜原則,改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資源城鄉(xiāng)分布,從滿足農(nóng)村地區(qū)老年人口基礎(chǔ)性養(yǎng)老需求逐步向個(gè)性化養(yǎng)老需求發(fā)展。

（二）“財(cái)政支持+PPP模式”撬動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)融資。 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來(lái)的正外部性決定了政府應(yīng)承擔(dān)組織管理的責(zé)任,以財(cái)政投入方式引導(dǎo)社會(huì)資本投資、開(kāi)展PPP合作是較為可行的辦法：可優(yōu)選信息化程度高、服務(wù)方式多樣、具有較好盈利業(yè)務(wù)模式的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)試點(diǎn),財(cái)政投入給予保障,確立相關(guān)服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),激勵(lì)社會(huì)資本投資參與,實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

（三）“系統(tǒng)籌劃+規(guī)范行為”確保政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)合理化。一是對(duì)各級(jí)各部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)的老年人群有明確界定,防止邊界不清導(dǎo)致服務(wù)重疊和資源浪費(fèi)。二是設(shè)定政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容目錄。既可發(fā)現(xiàn)政府養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容上的空白,也便于各級(jí)各部門(mén)合理規(guī)劃資金使用方向。三是完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為程序,嚴(yán)格遵守政府采購(gòu)要求,并加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和定期考核。四是對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行嚴(yán)格甄選,對(duì)全流程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控,如采用公開(kāi)招投標(biāo)方式多方詢(xún)價(jià),綜合服務(wù)水平、質(zhì)量及實(shí)力等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選定。五是對(duì)積極響應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)力量給予適當(dāng)鼓勵(lì),給予一定的政策扶持或財(cái)政補(bǔ)貼,以促其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）推動(dòng)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系的評(píng)估與監(jiān)督。 一是財(cái)政部門(mén)要將養(yǎng)老服務(wù)體系的財(cái)政投入資金納入財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)范圍,并根據(jù)地方實(shí)際設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。二是采取招標(biāo)、邀標(biāo)、委托等方式引入資質(zhì)較強(qiáng)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的供需雙方開(kāi)展專(zhuān)業(yè)、全面評(píng)估,可根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定后續(xù)的財(cái)政支持方向、標(biāo)準(zhǔn)、力度,有助于提升養(yǎng)老服務(wù)資源使用效率、投入效益和服務(wù)質(zhì)量。

（五）制定并實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠和金融扶持配套政策。 對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體,可實(shí)行在一定時(shí)期的稅收優(yōu)惠;鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)流向養(yǎng)老服務(wù)業(yè),可將捐贈(zèng)額按一定比例納入所得稅的稅前扣除;強(qiáng)化金融扶持配套政策,完善貸款貼息和融資擔(dān)保措施,拓寬資金渠道,增加資金供給,激活帶動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。