重點保障集中安置點公共服務(wù)
——基于安徽省岳西縣易地扶貧搬遷工作的考察

易地扶貧搬遷是實現(xiàn)精準脫貧的有效途徑和措施。為了解我國易地扶貧搬遷農(nóng)村集中安置點的后續(xù)發(fā)展情況，筆者近日赴安徽省安慶市岳西縣，重點考察了冶溪鎮(zhèn)石嘴易地扶貧搬遷農(nóng)村集中安置點和來榜鎮(zhèn)鐘形易地扶貧搬遷農(nóng)村集中安置點。兩個安置點在公共服務(wù)發(fā)展上取得了較好成效。

基本情況

安徽省岳西縣位于大別山腹地，貧困面廣，貧困程度深，易地扶貧搬遷任務(wù)重、難度大?？疾斓膬蓚€安置點為行政村內(nèi)就近集中安置，離鎮(zhèn)區(qū)較近，交通便利。其中，石嘴易地扶貧搬遷集中安置點位于岳西縣冶溪鎮(zhèn)石嘴村，安置貧困戶33戶116人，覆蓋冶溪鎮(zhèn)9個村。到2017年底，安置點搬遷戶已全部脫貧。鐘形易地扶貧搬遷集中安置點安置貧困戶54戶193人，截至2018年底，53戶190人已脫貧，剩下一戶3人為低保貧困戶，貧困程度深，2020年可脫貧。

農(nóng)村集中安置點公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗

鎮(zhèn)內(nèi)跨村安置，享受鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)。石嘴和鐘形集中安置點均設(shè)在中心村，其中石嘴集中安置點和集鎮(zhèn)區(qū)僅一橋之隔，搬遷戶能享受鎮(zhèn)區(qū)便利和完善的供水、電力、道路、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施。安置點內(nèi)有石嘴村黨群服務(wù)中心，2公里內(nèi)有鎮(zhèn)政府為民服務(wù)中心、3個中型超市以及冶溪鎮(zhèn)輔導(dǎo)小學(xué)和冶溪初中，1公里內(nèi)有集鎮(zhèn)區(qū)供水站、鎮(zhèn)衛(wèi)生院和集鎮(zhèn)區(qū)污水管網(wǎng)主管道。鐘形集中安置點實現(xiàn)了“三近”“四有”“六配套”，近學(xué)校、近車站、近衛(wèi)生院，有產(chǎn)業(yè)基地，有新建住房、有服務(wù)設(shè)施、有文化廣場，配套水、電、路、通信、廁所、綠化。

統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，新建配套公共設(shè)施。岳西縣統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)易地扶貧搬遷集中安置點的附屬設(shè)施和水、電、路、氣、網(wǎng)等基本生產(chǎn)生活設(shè)施。兩個安置點建設(shè)理念基本一致，但具體操作中各鎮(zhèn)因地制宜，略有不同。石嘴集中安置點按新型社區(qū)理念進行綠化、亮化、美化和管理，圍繞集中安置點先后建成了石嘴標(biāo)準化黨群服務(wù)中心、文化休閑廣場、鄉(xiāng)村農(nóng)民大舞臺、全域旅游農(nóng)家大院等。鐘形集中安置點以“居住、休閑、生產(chǎn)、服務(wù)功能合理，整體彰顯特色”為目標(biāo)，新建配套公共服務(wù)設(shè)施。這些配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)提升了集中安置點公共服務(wù)水平，也提高了搬遷戶生產(chǎn)生活質(zhì)量。

嚴控住房標(biāo)準，預(yù)留后續(xù)發(fā)展空間。兩個集中安置點的住房建設(shè)均遵照“兩個嚴禁”原則。一是嚴禁超面積建設(shè)。按照“保障基本”原則，石嘴和鐘形集中安置點住房建設(shè)均嚴格按照人均25平方米標(biāo)準實現(xiàn)。二是嚴禁因建房返貧。岳西縣集中安置點搬遷戶住房建設(shè)補助標(biāo)準為2萬元/人，在建房中政府引導(dǎo)材料供應(yīng)商微利供貨，在保證質(zhì)量前提下將主體成本控制在700元/平方米左右；住房建設(shè)包含門窗水電和簡易裝修，確保搬遷戶不必付任何費用就可入住，并堅決防止盲目擴大住房面積，杜絕因建房返貧的現(xiàn)象。同時，以尊重群眾意愿為前提，在規(guī)劃建設(shè)時適當(dāng)預(yù)留發(fā)展空間，搬遷戶脫貧后可在現(xiàn)有政策下，根據(jù)自身需要和財力方便對房屋進行安全擴建。

脫貧不脫政策，建立綜合醫(yī)保體系。安慶市人力資源和社會保障局印發(fā)的《安慶市農(nóng)村貧困人口綜合醫(yī)療保障制度實施方案》規(guī)定，貧困人口按照基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助政策補償后，在省內(nèi)縣域內(nèi)、市級、省級醫(yī)療機構(gòu)就診的，個人年度自付封頂額分別為0.3萬元、0.5萬元和1.0萬元，超過部分的合規(guī)費用由政府兜底保障，簡稱為“351”政策。安徽省發(fā)布的《安徽省人民政府關(guān)于2017年實施33項民生工程的通知》規(guī)定，貧困慢性病患者在“351”報銷后，個人年度內(nèi)門診慢病合規(guī)費用再按80%報銷，簡稱“180”工程。岳西縣的“351”和“180”政策于2016年執(zhí)行，規(guī)定貧困人口和2015年后的脫貧人口享受該政策，2014和2015年脫貧的人口享受“小351”大病醫(yī)療再救助制度。“小351”制度是岳西縣的實踐創(chuàng)新，其規(guī)定脫貧人口合規(guī)醫(yī)療費用按普通人群享受新農(nóng)合基本補償、大病保險補償后，在縣域內(nèi)、市級、省級醫(yī)療機構(gòu)就診的，個人年度自付款頂額為0.3萬元、0.5萬元、1萬元，年度內(nèi)個人自付合規(guī)費用超過自付款頂額時，超過部分實行政府醫(yī)療再救助，政府兜底力度小于“351”政策。

落實教育扶貧，切斷貧困代際傳遞。兩個集中安置點的搬遷戶子女享受到了相應(yīng)的教育扶貧政策，保障了其接受良好教育的權(quán)利。2017年岳西縣人民政府辦公室印發(fā)的《岳西縣教育扶貧工程實施方案》中提到了六類教育扶貧政策，即學(xué)前教育資助、義務(wù)教育階段寄宿生補助生活費、普通高中教育資助、中等職業(yè)教育資助、高等教育資助、雨露計劃資助等。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，鐘形集中安置點有32戶42名學(xué)生享受了教育扶貧政策，包括學(xué)前教育資助，義務(wù)教育階段免學(xué)雜費，普高助學(xué)金和免學(xué)費，中職助學(xué)金和免學(xué)費，職校生和大學(xué)生雨露計劃資助及生源地貸款。

開展社會救助，兜底保障農(nóng)戶權(quán)益。石嘴和鐘形集中安置點搬遷戶享受的社會救助為低保、困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。根據(jù)《岳西縣社會救助綜合改革試點工作實施方案》，2019年7月起，岳西縣推行城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)籌，農(nóng)村低保A類對象平均補助415元/人/月，B類對象平均補助345元/人/月，C類對象平均補助285元/人/月。鐘形集中安置點享受低保政策的有12戶26人，其中A類2戶5人，B類5戶8人，C類5戶13人。除低保外，集中安置點搬遷戶中的殘疾人還可享受生活補貼和護理補貼。

農(nóng)村集中安置點公共服務(wù)后續(xù)發(fā)展的啟示

安置點住房的產(chǎn)權(quán)界定和預(yù)留空間發(fā)展。兩個安置點的搬遷戶在搬入集中安置點后，原有宅基地已復(fù)墾為耕地。而搬遷戶對安置點住房只有使用權(quán)，無房產(chǎn)證，不能入市交易。隨時間推移，搬遷戶家庭人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟情況會發(fā)生變化。當(dāng)搬遷戶家庭有分戶需求時，其子女宅基地審批和安置點住房繼承問題將凸顯。此外，安置點住房的預(yù)留空間如何發(fā)展，是否允許在合規(guī)范圍內(nèi)加蓋，目前尚無政策規(guī)定。

健康扶貧中政府兜底力度大可能加重地方財政負擔(dān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“351”“180”健康扶貧政策補貼力度大，且貧困人口和2015年后脫貧人口均可享受此政策，其減少了貧困搬遷戶因病致貧和脫貧搬遷戶因病返貧，實現(xiàn)了“脫貧不脫政策”，但也一定程度加劇了地方財政負擔(dān)。當(dāng)條件成熟時，可以考慮將已穩(wěn)定脫貧人口統(tǒng)一納入“小351”大病醫(yī)療再救助制度，這既能減輕政府醫(yī)保兜底壓力，又能統(tǒng)一脫貧人口醫(yī)保制度，有利于社會公平穩(wěn)定。

易地扶貧搬遷結(jié)余資金的使用。當(dāng)前結(jié)余資金只能用于原有項目配套建設(shè)，不能用于集中安置點搬遷戶后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一方面結(jié)余資金閑置，一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金缺乏的現(xiàn)狀。易地扶貧搬遷資金專款專用是基本原則，但在一些易地扶貧搬遷安置點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對完善、出現(xiàn)結(jié)余資金的情況下，是否可以結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌使用結(jié)余資金用于后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，這是基層實踐中提出的政策需求。