貫徹農(nóng)民專業(yè)合作社地方性法規(guī)確保上海農(nóng)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展

■孫 雷

《上海市實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》（以下簡稱《辦法》），已從今年5月1日起正式施行。新時(shí)代貫徹好農(nóng)民專業(yè)合作社地方性法規(guī)，對確保上海農(nóng)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、充分認(rèn)識《辦法》制定的重要意義

農(nóng)民專業(yè)合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在組織帶動農(nóng)戶、激活鄉(xiāng)村資源要素、引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，已成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要力量。深入貫徹落實(shí)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，制定上海市實(shí)施辦法，進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范上海農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用，意義重大，勢在必行。

（一）制定《辦法》是踐行習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的需要

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)民專業(yè)合作社高質(zhì)量發(fā)展。黨的十八大、十八屆三中全會、五中全會和十九大以及連續(xù)十多個(gè)中央一號文件，都對農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展提出了明確要求。習(xí)近平總書記十分關(guān)心農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，多次作出重要指示，指出要“突出抓好農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵?！薄稗r(nóng)村合作社就是新時(shí)期推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。”“農(nóng)業(yè)合作社是發(fā)展方向，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路子走得穩(wěn)，步子邁得開?！薄稗r(nóng)民專業(yè)合作社是帶動農(nóng)戶增加收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效組織形式，要總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把合作社進(jìn)一步辦好”。上海市人大常委會制定《辦法》就是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展重要論述的一項(xiàng)具體舉措，體現(xiàn)了地方人大堅(jiān)持“兩個(gè)維護(hù)”的實(shí)際行動。

（二）制定《辦法》是實(shí)施《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的需要

2018年7月1日新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以后，對農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范運(yùn)作、聯(lián)合發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級等提出了新要求。同時(shí)，上位法從適用于各地不同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，立足于促進(jìn)發(fā)展，法條規(guī)定的比較原則，需要地方制定實(shí)施辦法，真正打通法律實(shí)施的“最后一公里”。近年來，上海在貫徹實(shí)施《農(nóng)民專業(yè)合作社法》過程中，創(chuàng)新了一些成功經(jīng)驗(yàn)做法，需要地方立法予以肯定和固化。當(dāng)然，也遇到了些障礙和問題，需要地方立法予以解決和規(guī)范。因此，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積累和形成符合上海實(shí)際、具有上海特點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法，制定本市實(shí)施辦法，支持和促進(jìn)本市農(nóng)民專業(yè)合作社依法健康可持續(xù)發(fā)展，十分必要。

（三）制定《辦法》是促進(jìn)上海農(nóng)民專業(yè)合作社高質(zhì)量發(fā)展的需要

近年來，上海市委、市政府一直高度重視本市農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，出臺了一系列政策文件，從財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、金融支持、用地用電扶持、吸引優(yōu)秀人才、搭建服務(wù)平臺等多方面推出了一系列扶持舉措，支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展。截至2019年底，上海納入年報(bào)制度范圍的合作社7844個(gè)。具有一定經(jīng)營規(guī)模的合作社2757個(gè)，涉及成員8.21萬人，帶動農(nóng)戶數(shù)21.88萬戶。但是還存在著規(guī)模較小、經(jīng)營能力較弱、合作社與成員利益聯(lián)結(jié)不夠緊密、內(nèi)部管理制度不夠規(guī)范等現(xiàn)象。2019年9月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動的若干意見》，明確提出各地要加快修訂農(nóng)民專業(yè)合作社地方性法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展和質(zhì)量提升。按照黨中央要求，上海建立健全農(nóng)民專業(yè)合作社工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，推動農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)和發(fā)展，提升農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量，完善合作社運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)營模式，運(yùn)用法治手段來促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范運(yùn)營。

二、準(zhǔn)確把握《辦法》的精神實(shí)質(zhì)

（一）強(qiáng)化黨對農(nóng)民專業(yè)合作社的領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)，決定了黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。為加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的健康發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在農(nóng)民專業(yè)合作社中建立黨的基層組織、開展黨的工作，是引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，密切黨同農(nóng)民群眾的聯(lián)系，鞏固提高黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的需要和必然要求。

（二）明確各級政府及相關(guān)部門職責(zé)

農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，離不開各級人民政府及相關(guān)部門的管理與扶持。一是市、區(qū)政府應(yīng)將農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全財(cái)政投入和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，制定政策措施。應(yīng)建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、研究解決合作社發(fā)展中的重大事項(xiàng)。二是市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作社的指導(dǎo)、扶持、服務(wù)和監(jiān)督工作職責(zé)。市、區(qū)發(fā)展改革、財(cái)政等部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，共同推進(jìn)合作社的發(fā)展。

（三）規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立

一是對申請登記設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社的業(yè)務(wù)范圍作了規(guī)定，將“種植、養(yǎng)殖、捕撈生產(chǎn)”“農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)及維修服務(wù)”單獨(dú)作為一款內(nèi)容。二是在農(nóng)民成員比例不少于80%的基礎(chǔ)上，對符合計(jì)入農(nóng)民成員比例的認(rèn)定條件作了規(guī)定。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究單位和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)組織、家庭農(nóng)場等可發(fā)揮自身優(yōu)勢，依法設(shè)立、加入農(nóng)民專業(yè)合作社。四是成員按照章程約定的出資方式、數(shù)額和繳付期限履行出資義務(wù)，成員以土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等出資的，不得改變土地用途，出資年限不得超過土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等剩余期限。同時(shí)，成員死亡后，其資格終止，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)退還該成員賬戶內(nèi)出資額和公積金份額，返還資格終止前的可分配盈余，分?jǐn)傎Y格終止前的虧損及債務(wù)。

（四）加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政扶持

一是市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的經(jīng)費(fèi)納入本級財(cái)政預(yù)算，通過財(cái)政補(bǔ)助、貸款貼息、先建后補(bǔ)等方式，重點(diǎn)用于支持農(nóng)民專業(yè)合作社基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、市場營銷、技術(shù)創(chuàng)新與推廣、人員培訓(xùn)等事項(xiàng)。二是對具有良好農(nóng)業(yè)規(guī)范、食品安全管理體系認(rèn)證、質(zhì)量管理體系認(rèn)證的，具有綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證的，具有農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的，具有地方特色農(nóng)產(chǎn)品品牌的農(nóng)民專業(yè)合作社優(yōu)先享受財(cái)政補(bǔ)助、貸款貼息。三是農(nóng)民專業(yè)合作社對國家財(cái)政直接補(bǔ)助形成的財(cái)產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并可以以該財(cái)產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

（五）加強(qiáng)對農(nóng)民專業(yè)合作社的支持

一是農(nóng)民專業(yè)合作社享受國家規(guī)定的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通、服務(wù)和其他涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動的稅收優(yōu)惠。二是鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大貸款支持力度，完善抵質(zhì)押物評估機(jī)制，開展流動資金貸款和中長期貸款業(yè)務(wù)，簡化貸款審批流程，解決農(nóng)民專業(yè)合作社缺少有效抵質(zhì)押物、融資難的問題。鼓勵保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展綜合保險(xiǎn)服務(wù)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)品種體系，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)。三是農(nóng)民專業(yè)合作社興辦加工企業(yè)等需要建設(shè)用地或者設(shè)施農(nóng)用地的，在符合國土空間規(guī)劃和農(nóng)業(yè)相關(guān)規(guī)劃的前提下，規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排用地計(jì)劃，及時(shí)辦理用地手續(xù)。農(nóng)民專業(yè)合作社從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的，享受國家農(nóng)業(yè)用電優(yōu)惠電價(jià)；農(nóng)民專業(yè)合作社從事農(nóng)產(chǎn)品初加工或者符合其他相關(guān)規(guī)定的，可以申請農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分時(shí)電價(jià)優(yōu)惠。四是鼓勵各類人員到農(nóng)民專業(yè)合作社工作，在農(nóng)民專業(yè)合作社工作的農(nóng)業(yè)科技人員和大中專畢業(yè)生可以按照本市規(guī)定，在同等條件下優(yōu)先評定職稱。在農(nóng)民專業(yè)合作社工作的農(nóng)業(yè)科技人員和大中專畢業(yè)生可以按照本市規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)。本市戶籍的農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以按照本市規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)。在農(nóng)民專業(yè)合作社從事農(nóng)業(yè)勞動的從業(yè)人員可以按照本市規(guī)定，辦理靈活就業(yè)登記。非本市戶籍的農(nóng)業(yè)科技人員和大中專畢業(yè)生在農(nóng)民專業(yè)合作社工作的，可以按照本市居住證積分管理的有關(guān)規(guī)定，申請積分辦理，享受相應(yīng)的公共服務(wù)；符合本市落戶政策規(guī)定的，可以申辦本市常住戶口。

（六）鼓勵成立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社

鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社組建聯(lián)合社，以聯(lián)合、合作為紐帶，在成員社中發(fā)揮服務(wù)、協(xié)調(diào)等作用，帶動農(nóng)民專業(yè)合作社圍繞當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)開展系列經(jīng)營服務(wù)。

（七）增強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)生動力

一是科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合科研單位共同申報(bào)相關(guān)科技計(jì)劃項(xiàng)目，支持其開展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的研發(fā)與服務(wù)?？萍?、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民專業(yè)合作社培育與引進(jìn)新品種、應(yīng)用新技術(shù)的項(xiàng)目予以指導(dǎo)、支持。農(nóng)業(yè)科研院所、高等學(xué)校、技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)和科學(xué)技術(shù)協(xié)會等組織應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民專業(yè)合作社提供技術(shù)咨詢、科普宣傳等服務(wù)。鼓勵具有豐富農(nóng)業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家為農(nóng)民專業(yè)合作社提供技術(shù)支持。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指定或者聘任農(nóng)民專業(yè)合作社輔導(dǎo)員，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策咨詢、財(cái)務(wù)會計(jì)輔導(dǎo)等服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展。三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、教育、糧食和物資儲備等部門應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助具備條件的農(nóng)民專業(yè)合作社與連鎖超市、食品加工或者餐飲服務(wù)企業(yè)、高等院校及大型企業(yè)的后勤采購單位等搭建農(nóng)商對接、產(chǎn)銷銜接平臺，拓展農(nóng)產(chǎn)品新型流通渠道。四是鼓勵和扶持具有生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和出口能力的農(nóng)民專業(yè)合作社參加具有國際影響力的展銷會、推介會等活動，開展技術(shù)交流，拓展國際市場。五是鼓勵供銷合作社通過引領(lǐng)創(chuàng)辦、資金注入、項(xiàng)目扶持、人才培訓(xùn)、市場開拓、產(chǎn)供銷服務(wù)等形式，做好農(nóng)民專業(yè)合作社培育和服務(wù)工作。

三、促進(jìn)本市農(nóng)民專業(yè)合作社高質(zhì)量發(fā)展

貫徹落實(shí)好《辦法》，引導(dǎo)和規(guī)范上海農(nóng)民專業(yè)合作社高質(zhì)量發(fā)展，是一項(xiàng)長期性任務(wù)。下一步全面推進(jìn)《辦法》的貫徹執(zhí)行，要準(zhǔn)確把握好以下幾個(gè)方面的要求。

（一）切實(shí)落實(shí)好相關(guān)主體法定責(zé)任

一是市、區(qū)人民政府要履行主導(dǎo)責(zé)任，把規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展作為推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中的一項(xiàng)重要工作來抓。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要積極履行主管責(zé)任，貫徹落實(shí)保障措施，做好指導(dǎo)、扶持、服務(wù)和監(jiān)督工作。發(fā)展改革、財(cái)政、市場監(jiān)管等相關(guān)部門要主動承擔(dān)協(xié)同責(zé)任，按照法律的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。二是農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)依法申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照，嚴(yán)格按實(shí)施辦法規(guī)定從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。要依法制定章程，履行章程規(guī)定。建立健全財(cái)務(wù)管理制度，依法處置合作社財(cái)產(chǎn)，并接受監(jiān)督。建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄或者質(zhì)量安全臺賬，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度、檢驗(yàn)檢測制度，落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度等。三是金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)法律規(guī)定加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款支持力度，切實(shí)解決農(nóng)民專業(yè)合作社融資難問題。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，提高賠付標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。農(nóng)業(yè)科研院所、高等學(xué)校、技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)協(xié)會、供銷社等社會組織應(yīng)做好農(nóng)民專業(yè)合作社培育和服務(wù)工作。

（二）準(zhǔn)確處理好合作社帶頭人與成員的關(guān)系

一是農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會選舉和表決，實(shí)行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權(quán)。一人一票制，防止產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”，有效解決出現(xiàn)“能人”決策、“能人”治社與民主管理不協(xié)調(diào)問題。二是理事長、理事、執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會成員，由成員大會依法從本社成員中選舉產(chǎn)生，按照法律法規(guī)和章程的規(guī)定行使職權(quán)，對成員大會負(fù)責(zé)。明確理事會的日常決策功能，充分發(fā)揮“能人”治社的積極性。三是農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)向成員公開的事項(xiàng)內(nèi)容，應(yīng)接受成員的監(jiān)督。四是農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)民自我服務(wù)的組織，本身并不以盈利為目的，其產(chǎn)生的營利主要來自組織與成員之間的交易量（額），由此又要求農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)實(shí)行二次返利，即按成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）進(jìn)行盈余分配。

（三）切實(shí)解決農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的突出問題

一是“空殼社”問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對無農(nóng)民成員實(shí)際參與、無實(shí)質(zhì)性生產(chǎn)經(jīng)營活動、經(jīng)營不善停止運(yùn)行等“空殼社”及時(shí)進(jìn)行處置清理，并為農(nóng)民專業(yè)合作社注銷退出提供便利服務(wù)。二是騙取套取政府項(xiàng)目和資金問題。對農(nóng)民專業(yè)合作社及其管理人員采取弄虛作假、隱瞞真實(shí)情況等方式，套取政府扶持項(xiàng)目和資金的，應(yīng)由有關(guān)部門追回項(xiàng)目資金，并依法追究相應(yīng)責(zé)任。三是內(nèi)部運(yùn)行不規(guī)范問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)管，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社建立健全內(nèi)部運(yùn)行、財(cái)務(wù)會計(jì)和生產(chǎn)經(jīng)營等管理制度?！?/p>