構(gòu)建陜西省“雙核驅(qū)動”戰(zhàn)略架構(gòu)工作建議

高樂　傅永強

在全國經(jīng)濟社會發(fā)展從“數(shù)量增長”向“質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變之時，省市縣已經(jīng)從“承包競爭”下的群狼戰(zhàn)術(shù)向“分工合作”下的艦隊?wèi)?zhàn)術(shù)實現(xiàn)了悄然轉(zhuǎn)變。陜西省要想在新的歷史發(fā)展階段下，加快全省經(jīng)濟社會發(fā)展步伐、如期實現(xiàn)追趕超越發(fā)展目標(biāo)，拉近或超出東中部省區(qū)發(fā)展水平，西安、榆林“雙核驅(qū)動”就是最優(yōu)選擇。

一、建議背景

加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化而做出的戰(zhàn)略決策。陜西作為構(gòu)建西部大開發(fā)新格局推動高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，承擔(dān)著破解區(qū)域城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分、居民收入偏低、創(chuàng)新驅(qū)動潛能釋放不足和保障國家能源安全的使命。

同時，當(dāng)前包括山東、江蘇、浙江以及重慶、四川等均實施了“雙核”“雙極”“雙城”等發(fā)展戰(zhàn)略。適時啟動陜西省“雙核”戰(zhàn)略格局，有利于將榆林從單純的經(jīng)濟總量增量提供地、優(yōu)質(zhì)能源提供地、消費能力產(chǎn)出地向陜北發(fā)展帶動極、呼包鄂榆支撐極、區(qū)域競爭優(yōu)勢極轉(zhuǎn)變，同時帶動省內(nèi)其他城市發(fā)展。

二、當(dāng)前現(xiàn)狀

（一）榆林現(xiàn)狀

經(jīng)濟增長潛力大?！笆濉睍r期，全市GDP從2015年的2621.29億元增長到2019年的4136.28億元，占全省總量的16%，連續(xù)15年穩(wěn)居全省第二位，居西部城市第六、呼包鄂榆城市群第一;2020年上半年，地區(qū)生產(chǎn)總值1761.48億元，增速5.2%，居全省第一，為全省經(jīng)濟企穩(wěn)回升發(fā)揮了重要作用。（全省實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值11794.92億元，同比下降0.3%）。

工業(yè)支撐強勁。“十三五”期間，榆林世界一流高端能源化工基地建設(shè)取得重要突破，中科院與省政府共建榆林能源革命試驗區(qū)實質(zhì)性啟動，“12363”煤化工高端化終端化戰(zhàn)略深入推進(jìn)。2019年全市煤、油、氣、蘭炭、金屬鎂產(chǎn)量占全國比重分別達(dá)12.3%、5.5%、10.5%、67.1%、59.5%。2019年全市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值4865.59億元，年均增速13.97%，規(guī)模以上工業(yè)增加值總量連續(xù)13年居全省前列。

交通區(qū)位優(yōu)勢不斷提升?！笆濉睍r期，境內(nèi)鐵路干支線總里程1300多公里，基本形成了“三橫五縱”干線鐵路網(wǎng);高速公路總里程達(dá)到1100多公里，位居全省第一，在全省率先實現(xiàn)縣縣通高速;建成榆陽4D機場，2019年旅客吞吐量達(dá)到253.2萬人次，位居全省第二、西北支線機場第一。

科技創(chuàng)新能力加快培育?！笆濉眴涌苿?chuàng)新城建設(shè)，加快建設(shè)榆林創(chuàng)新港，引進(jìn)了中科院大學(xué)、華為云學(xué)院、華大基因生命學(xué)院等一批高端科研機構(gòu)，西北大學(xué)、西安理工大學(xué)、西安科技大學(xué)、西北農(nóng)林科技大學(xué)等高校的創(chuàng)新合作項目加快落地。

區(qū)域影響力逐步增強。省十三次黨代會要求榆林打造“陜甘寧蒙晉交界最具影響力城市”，在2019年榆林經(jīng)濟總量超過了鄂爾多斯上升至呼包鄂榆城市群第一。同時，黃河流經(jīng)榆林389.69公里、流域面積3.43萬平方公里（分別占全省53.85%和26.8%），把握好資源開發(fā)與生態(tài)治理的平衡點，對于落實國家黃河戰(zhàn)略具有示范意義。

社會民生大幅改善。2019年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)到33904元和13226元，居全省第三位，超出全省平均水平;累計投入各類扶貧資金130多億元，貧困發(fā)生率下降至0.61%;城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全覆蓋，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療參保率達(dá)到95%;醫(yī)療保障水平持續(xù)提升，每千名常住人口病床數(shù)達(dá)到6.37張，高于全省全國水平;城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率降至3.33%以內(nèi)。

（二）西安現(xiàn)狀

經(jīng)濟實力邁上新臺階。2019年全市生產(chǎn)總值達(dá)到9321.19億元，提前完成“十三五”目標(biāo)。2020年上半年，生產(chǎn)總值、固投和規(guī)模以上工業(yè)增加值的增幅均位列15個副省級城市第一。

對外開放取得新突破。2019年，全市引進(jìn)世界500強企業(yè)分支機構(gòu)累計達(dá)215家，外資金融機構(gòu)達(dá)21家。國際航空客運航線總數(shù)達(dá)到78條，貨郵吞吐量突破31萬噸。進(jìn)出口總值3243.06億元，引進(jìn)內(nèi)資3443億元，實際利用外資70.6億美元。

創(chuàng)新發(fā)展活力顯著提高。2019年，全市新增高新技術(shù)企業(yè)1053家，境內(nèi)外上市企業(yè)累計達(dá)73家，全市研發(fā)經(jīng)費支出占GDP比重保持在5%左右;獲批國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)和國家知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心，科技進(jìn)步對經(jīng)濟的貢獻(xiàn)率達(dá)到58%。

歷史文化特色不斷彰顯。2019年，規(guī)模以上文化企業(yè)營業(yè)收入增長15%左右，全市接待海內(nèi)外游客突破3億人次，旅游業(yè)總收入3146.05億元，旅游業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到9%左右。

城市基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)品質(zhì)不斷提升。2019年，全市公路里程超過1.45萬公里，高速公路里程達(dá)到572公里。常住人口1020.35萬，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到74.61%。高陵區(qū)、閻良區(qū)和西咸新區(qū)列入國家首批城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。

人民生活質(zhì)量顯著提升。2019年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)到41850元和14588元，城鎮(zhèn)新增就業(yè)16.12萬人，組建市級“名校+”教育聯(lián)合體132個，建成各類醫(yī)聯(lián)體49個，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率分別達(dá)到99.8%、97.1%、99.4%。

三、存在的問題

（一）城市互動困難

一是陜西本身地理形狀狹長，天然被山水分成陜北—關(guān)中—陜南的地理區(qū)間;二是西安—榆林中間還有銅川與延安兩市作為行政間隔，較“西安—咸陽”共建的“西咸新區(qū)”相比，建設(shè)“西榆新區(qū)”難度較大。三是西安—榆林中間除高速（7小時、約需580元）、飛機（3小時、約需800元）、普鐵（7.5小時，約需81元起）和動車（2020年開通，5.5—6小時，157元起）等交通方式外，并無便捷、優(yōu)惠的直達(dá)方式。同時現(xiàn)有鐵路專支線接入國鐵后運力分配不足，造成了公鐵運輸?shù)箳?四是榆林主要外聯(lián)航線需經(jīng)西安中轉(zhuǎn)，西安—榆林往返班次機票價格長期偏高;五是運輸方式落后，貨運仍以零擔(dān)散貨為主，未實現(xiàn)“航公鐵”聯(lián)運與標(biāo)準(zhǔn)集裝箱運輸。

（二）雙核經(jīng)濟總量不大

從周邊來看，西安周邊同樣面對著“重慶+成都”“鄭州+洛陽”“武漢+長沙”的競爭，而以上“雙核”體量較“西安+榆林”分別超過了201.8%、23.5%和106.6%。同時，“西安+榆林”還在橫縱向上面對著陸海新通道、長江生態(tài)經(jīng)濟帶、京津冀都市群的戰(zhàn)略競爭與資源吸引。

（三）“雙核驅(qū)動”內(nèi)聯(lián)動統(tǒng)籌亟待加強

一是“西安—榆林”還缺乏上位性、全局性、綜合性的區(qū)域協(xié)調(diào)機制;在跨市之間，“西安—榆林”也未建立聯(lián)動合作的官方、非官方溝通聯(lián)動渠道。二是陜西文化長期割裂為陜北、關(guān)中、陜南三部分，缺乏全省文化認(rèn)同，西安—榆林合作還需面對文化隔膜。

（四）面臨資源、環(huán)境、結(jié)構(gòu)調(diào)整的挑戰(zhàn)和壓力

陜西資源富集，但存在無序開采、過度開采和資源初級產(chǎn)品外流嚴(yán)重等問題;榆林雖然正處于資源型城市的上升期，但也面對著天然帶來的水土流失、肥力下降和資源開采帶來的沉陷、火燒區(qū)治理的問題。同時，陜西整體產(chǎn)業(yè)層次較低，節(jié)能減排壓力較大。

四、合作優(yōu)勢

（一）榆林自身體量足以成為陜西“第二核”

一是榆林經(jīng)濟體量長期居全省第二，今年更是在疫情期間作為全省唯一正增長市，為全省“六穩(wěn)六?！弊龀隽藨?yīng)有貢獻(xiàn);二是榆林自開展優(yōu)化提升營商環(huán)境整治專項行動以來，已從全省后列前進(jìn)到全省前列，企業(yè)家投資創(chuàng)業(yè)意愿顯著增強;三是榆林中心城區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生保障能力取得了顯著進(jìn)展，宜居程度不斷提升，外來人口流入和外出人口回流現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）西安—榆林地理分布足以成為“雙核”

西安位居陜西中央，足以帶動關(guān)中與陜南地區(qū);延安雖然政治地位高，但受制于延河等山河天然地勢，對陜北發(fā)展?jié)摿σ约皩﹃兏蕦幟蓵x交界區(qū)域的吸引力、影響力、帶動力仍顯不足。通過聯(lián)動“西安—榆林”有利于破除當(dāng)前陜西三分的現(xiàn)狀，形成整體發(fā)展合力，實現(xiàn)本地資本力、要素力、勞動力、創(chuàng)新力助力、服務(wù)本地發(fā)展，提升全省整體發(fā)展水平，增強對外吸引與集聚力。

（三）西安—榆林產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補提升優(yōu)勢明顯

西安市作為全省全國“一帶一路”的重要節(jié)點與交流合作支點，一是先后舉辦了絲博會（西洽會）、全球創(chuàng)投峰會、全球硬科技創(chuàng)新大會、網(wǎng)絡(luò)安全大會、全球程序員節(jié)、世界知識產(chǎn)權(quán)大會、西部物博會和電商博覽會等各項展會，同時也是國家確定的中歐班列集散地之一，有利于破解榆林當(dāng)前外向型產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、渠道少，發(fā)展水平低的問題。二是西安以63所大學(xué)院校排名全國第六（42所本科院校排名全國第三），還有各類科研院所上千所，2019年西安市科技投入481.76億元（占全省82.4%），研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入強度為5.17%。已在市內(nèi)落地2個諾獎實驗室，聚集各級重點實驗室和工程技術(shù)中心311個（國家級44個）;同時，榆林作為在建的高端能源化工基地，去年研發(fā)僅為5.57億元（占全省0.1%，相當(dāng)于西安市的1.1%），與正在開展的能源革命試驗區(qū)不相匹配。因此構(gòu)建西安—榆林合作體制，有利于加快西安現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化與榆林本地科創(chuàng)能力提升。三是西安以電動機、變壓器、汽車、手機、電子元器件等工業(yè)制成品為主，而榆林以電石、聚氯乙烯、蘭炭等工業(yè)中間品為主，通過“西安—榆林”雙核驅(qū)動聯(lián)合設(shè)立共管園區(qū)，有利于耦合產(chǎn)業(yè)鏈條、降低運輸成本、提升生產(chǎn)效率，落實國家打通內(nèi)循環(huán)大戰(zhàn)略要求。

五、工作建議

（一）省級建議

一是明確戰(zhàn)略定位。建議省委、省政府在今年明年擬出臺的全局性意見、方案、規(guī)劃以及全委會報告、意見和政府工作報告中，響亮提出“構(gòu)建全省雙核驅(qū)動戰(zhàn)略，將榆林建設(shè)成為陜西經(jīng)濟驅(qū)動、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)保的第二核”。

二是深化頂層推進(jìn)。建議成立由省委書記任組長、省長任常務(wù)副組長、副書記和常務(wù)副省長任副組長、各委廳局及西安市、榆林市參與的省“雙核驅(qū)動”發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)專班，按季度召開工作推進(jìn)會議，研究確定重大事項，協(xié)調(diào)推進(jìn)“雙核驅(qū)動”戰(zhàn)略實施。

三是展示支持決心。省委、省政府在繼續(xù)堅持榆林作為國家能源安全基地的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強化項目、政策、要素、干部支持力度，加大專項支持政策出臺力度，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目、大型通道項目、國家級轉(zhuǎn)型試點等布局榆林。探索榆林市能耗指標(biāo)、土地指標(biāo)、用水指標(biāo)等單列，實現(xiàn)省級審批權(quán)限全部下放至榆林，加快延榆高鐵、太中銀高鐵、中歐班列集散分中心、自貿(mào)區(qū)擬選新片區(qū)等重大事項布局榆林。加大對西安、榆林兩市在推動“雙核協(xié)作”方面的考核內(nèi)容和權(quán)重，規(guī)劃協(xié)調(diào)西安、榆林功能定位和產(chǎn)業(yè)分布，形成雙核間協(xié)商機制、仲裁機制、分?jǐn)偡窒頇C制和補償機制。

（二）“雙核聯(lián)動”建議

首先，建立“西安—榆林”整體協(xié)作機制。一是建立高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)和管理機制，簽訂“西安—榆林”雙核聯(lián)動戰(zhàn)略合作協(xié)議，推動兩市各縣市區(qū)簽訂對口合作協(xié)議，定期召開“雙核聯(lián)動”協(xié)作會議。二是就兩地共同關(guān)心的重大事項進(jìn)行研究磋商，編制西榆“雙核”聯(lián)動發(fā)展規(guī)劃;三是建立和完善與西榆經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的政策措施，努力營造良好營商環(huán)境，推進(jìn)西榆合作項目落實。

其次，建立“西安—榆林”高等教育和科研應(yīng)用合作機制。加快建設(shè)西安—榆林科技創(chuàng)新走廊，進(jìn)一步增強企業(yè)自發(fā)合作的動力，變科研人員的零星合作為政府主導(dǎo)行為。共建西榆科技創(chuàng)新合作試驗區(qū)，共同打造西榆產(chǎn)業(yè)協(xié)作和“飛地經(jīng)濟”的示范性園區(qū)，加強重大發(fā)展平臺相互支持，聯(lián)合爭取國家實驗室、國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施落戶兩市。例如推進(jìn)西安高新區(qū)同榆林科創(chuàng)新城達(dá)成合作協(xié)議，聯(lián)合共建科創(chuàng)飛地園區(qū);推進(jìn)榆林各農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)同楊凌區(qū)開展合作;加快榆林各軍工院所在榆林智能無人產(chǎn)業(yè)園設(shè)立航空器試驗試飛公司。三是建議在榆林建立西榆聯(lián)合大學(xué)。

第三，建設(shè)“西安—榆林”開放合作核心區(qū)。建議中國（陜西）自由貿(mào)易試驗區(qū)為龍頭推動榆林市域內(nèi)所有園區(qū)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新區(qū)，進(jìn)一步深化拓展與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的開放合作，將榆林建成中歐班列西安集結(jié)中心的分中心。要以深入實施黃河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃為契機，深化拓展與關(guān)中地區(qū)、京津冀、長三角和成渝等廣大地區(qū)的合作。

最后，強化文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)協(xié)作。推動西榆兩市全面推進(jìn)動漫文化、創(chuàng)意設(shè)計、新聞出版和文化裝備制造等兩地優(yōu)勢領(lǐng)域合作，鼓勵組建行業(yè)聯(lián)盟，提升兩地文化產(chǎn)業(yè)的話語權(quán)，推動龍頭文化企業(yè)強強聯(lián)合。引進(jìn)曲江文創(chuàng)、大唐芙蓉園、大唐西市等運營公司提升榆林市內(nèi)景區(qū)建設(shè)和運營水平。

（三）榆林市工作建議

一是拓展自有開放途徑。圍繞構(gòu)建陜西向北開放出口打造“陜蒙合作”“陜晉合作”升級版，進(jìn)一步完善呼包銀榆、呼包鄂榆等市長聯(lián)席會議機制，探索舉辦京津冀—榆林商務(wù)與投資峰會、揚州—榆林博覽會、長三角—榆林經(jīng)濟合作論壇等新型展會，積極申報產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承載試驗區(qū)、跨國“飛地園區(qū)”、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟戰(zhàn)略高地和多航權(quán)試點等開放合作平臺，積極探索組建陜蒙晉寧區(qū)域金融合作中心、能源期現(xiàn)貨集散交易中心。

二是著力打造現(xiàn)代綜合交通樞紐。加快構(gòu)建出省大通道，“十四五”期間建成鄂榆延高鐵、太中銀高鐵，拓寬青銀、包茂高速境內(nèi)段，實現(xiàn)主要經(jīng)濟區(qū)城市航線直達(dá)。圍繞交通強國戰(zhàn)略加強交通配套設(shè)施建設(shè)，完成域內(nèi)“出鄉(xiāng)經(jīng)縣過市通省”的物流體系建設(shè)。落實“鐵路貨運市場化綜合改革試點”要求，探索在榆林設(shè)立覆蓋蒙西、陜西、山西的“三西”鐵路貨運局，推廣大宗商品集裝箱運輸，提升公鐵聯(lián)運水平，加快建成鐵公水和航空相銜接、交通“大動脈”與“毛細(xì)血管”相貫通的現(xiàn)代交通運輸網(wǎng)絡(luò)。

三是努力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。發(fā)揮北部區(qū)域煤化工主體產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、多元制造業(yè)豐富等優(yōu)勢，突出能源生產(chǎn)和消費革命，著力資源品牌化、終端化，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，打造具有全國影響力的煤化工、鎂產(chǎn)業(yè)基地;發(fā)揮西部區(qū)域油氣化工和規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)等優(yōu)勢，突出服務(wù)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)布局，大力推進(jìn)油氣開采深加工項目和集中連片規(guī)模農(nóng)業(yè)布局，打造全國設(shè)施蔬菜和羊子發(fā)展標(biāo)桿;發(fā)揮南部區(qū)域生態(tài)資源良好、旅游特色明顯等優(yōu)勢，突出生態(tài)保護(hù)和文化旅游，加強縣城和重點鎮(zhèn)建設(shè)，著力提高民生保障水平，打造具有重要影響力的文旅一體發(fā)展策源地、新興產(chǎn)業(yè)聚集地和綠色發(fā)展樣板區(qū)。

四是進(jìn)一步做強做大新型特色城鎮(zhèn)。積極構(gòu)建以中心城市為核心的“大榆林”城鎮(zhèn)圈，推動榆神、榆橫、榆佳一體化。榆陽區(qū)建設(shè)陜甘寧蒙晉交界最具影響力城市集中承載地，神木市建設(shè)世界一流能化基地核心，府谷縣建設(shè)“世界鎂都”核心區(qū)，靖邊縣建設(shè)西氣東輸樞紐地、無人航空引領(lǐng)區(qū)，綏德縣建設(shè)西北“旱碼頭”，定邊縣建設(shè)西北“油海糧倉”，橫山區(qū)建設(shè)塞上小江南、科創(chuàng)新高地;米脂縣建設(shè)陜北文化綜合體驗區(qū)，清澗縣建設(shè)黃土高原生態(tài)綜合治理示范區(qū)，子洲縣建設(shè)陜北山區(qū)現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)示范區(qū)，佳縣建設(shè)中國紅棗之鄉(xiāng);吳堡縣建設(shè)秦晉要沖、濱黃小城。

五是切實保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。堅持“北治沙、南治土、全域治水”，圍繞“六區(qū)一河一湖和城鎮(zhèn)體系”分類施策，形成統(tǒng)籌山水林田壩草沙、協(xié)同地上地下的系統(tǒng)治理格局。出臺風(fēng)積沙區(qū)保水采煤、油氣綠色開采等地方標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建國家綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)，構(gòu)建從開采到轉(zhuǎn)化到尾氣廢渣綜合利用“吃干榨凈”的全產(chǎn)業(yè)鏈。實行能源和水資源消耗等總量管控，完善資源有償使用機制，建立健全排污權(quán)、碳排放權(quán)和用能權(quán)交易制度，積極打造“無廢城市”。將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，加快采煤沉陷區(qū)、廢棄露天煤礦、油氣開采區(qū)等綜合治理，設(shè)立全市生態(tài)保護(hù)專項獎補資金，探索開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算計量。堅決打贏藍(lán)天、碧水、凈土、清廢保衛(wèi)戰(zhàn)。加快蘭炭、小火電、金屬鎂等重點行業(yè)提標(biāo)改造，打好水源地保護(hù)、城市黑臭水體治理、工業(yè)污水治理攻堅戰(zhàn)，強化土壤污染源頭和農(nóng)業(yè)面源污染治理。

（高樂，榆林市榆陽區(qū)發(fā)展改革和科技局。傅永強，榆林市發(fā)展改革委）