“十四五”期間閔行區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住研究

■ 郁達(dá)義

根據(jù)中央農(nóng)村工作會議的精神和習(xí)近平總書記的關(guān)于“三農(nóng)問題”的重要批示，以及年初市鄉(xiāng)村振興視頻會議的精神，閔行區(qū)要牽住農(nóng)民相對集中居住工作這個“牛鼻子”。

一、閔行區(qū)當(dāng)前情況與發(fā)展規(guī)劃布局

（一）當(dāng)前推進(jìn)情況

2020年，閔行區(qū)對涉及“三高兩區(qū)”等受環(huán)境影響嚴(yán)重區(qū)域內(nèi)或有項目或有意愿的農(nóng)戶，大力引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)民集中居住，節(jié)約出集體建設(shè)用地，也為剩余農(nóng)戶今后平移集中建房騰出土地。引導(dǎo)農(nóng)民集中平移歸并的保留保護(hù)村，目前正在推進(jìn)浦江鎮(zhèn)革新村和馬橋鎮(zhèn)同心村。上半年，革新村平移新建方面已累計簽約111戶，完成建設(shè)108戶，其中32戶裝修完畢，2戶不裝修，74戶處于裝修階段，有18戶已拆除原址。原地翻建方面共有61戶正在分批進(jìn)行翻建，其中28戶已完成，7戶在建，26戶待建。集中上樓方面已排摸確定有34戶全居戶符合上樓條件，其中平移區(qū)24戶，保留區(qū)10戶。同心村343戶宅基戶中，已簽約327戶農(nóng)戶，簽約率95.3%，其中平移建房44戶。平移建房一期41戶于6月底基本完成建設(shè)。上樓安置房已經(jīng)完成選址，預(yù)計年底啟動施工。

（二）發(fā)展規(guī)劃布局

2020－2022年，大治河保留保護(hù)村農(nóng)民集中上樓約691戶，其中，高壓線下農(nóng)戶上樓491戶，大治河南村域河道貫通上樓150戶，大治河南市政道路集中上樓50戶。

一是因地制宜推進(jìn)平移小歸并。對符合市、區(qū)建房政策條件且有建房意愿的農(nóng)戶，堅持不跨村原則，因地制宜引導(dǎo)其不跨組或跨組翻建，進(jìn)行平移小歸并。

二是對集中上樓或平移歸并節(jié)約出來的集體建設(shè)用地指標(biāo)，爭取將部分指標(biāo)騰挪至大治河北部，結(jié)合邵樓古鎮(zhèn)二期開發(fā)等機(jī)遇，布局好非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)效益。對集中居住后復(fù)墾的土地，加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，促進(jìn)浦江鎮(zhèn)引進(jìn)優(yōu)秀的社會資本，引入全區(qū)已經(jīng)建立的稻米、蔬菜產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，逐步歸并小規(guī)模、粗放型的合作社，提升農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化、品牌化水平。

三是按照市委、市政府將農(nóng)民相對集中居住作為全市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略牛鼻子的定位，全力推進(jìn)2021－2022年2500多戶農(nóng)民集中上樓任務(wù)，2023－2025年期間原則上以不低于2018－2022年期間的推進(jìn)力度繼續(xù)實施好農(nóng)民集中上樓工作，集建區(qū)外撤并村要依托農(nóng)民集中上樓的機(jī)遇，加快農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集中，積極改善閔行村莊分布零散的現(xiàn)狀，為鄉(xiāng)村社會治理、基本設(shè)施和公共服務(wù)配置提供便利，因地制宜做好農(nóng)民集中上樓后的社區(qū)物業(yè)管理相關(guān)工作。

二、存在問題

（一）規(guī)劃銜接、資金壓力與空間多方受限

一是農(nóng)民集中居住涉及新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、村莊規(guī)劃等各層級規(guī)劃，要考慮用地指標(biāo)、土地權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口控制等因素。二是資金壓力較大。以浦江鎮(zhèn)為例，集建區(qū)外需撤并農(nóng)戶約8000戶，集中居住資金總投入量約64億元，除去市級投入，區(qū)鎮(zhèn)需承擔(dān)每戶270萬元，其中，鎮(zhèn)承擔(dān)30%，約80萬元每戶，加大了地方財政壓力。三是安置空間受限。在建設(shè)用地指標(biāo)極為稀缺的大背景下，受永久基本農(nóng)田等多種開發(fā)邊界線控制，較難確定農(nóng)民安置區(qū)選址空間，項目實施仍較為困難。

（二）政策的吸引力不強(qiáng)與反哺力度不足

目前政策重點聚焦那些沒有動遷機(jī)會但迫切需要改善居住環(huán)境的農(nóng)戶居住問題。因此在安置房面積和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面與動遷等其他政策進(jìn)行了差別化、梯度化設(shè)計，導(dǎo)致對農(nóng)民的吸引力不強(qiáng)。

依據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》要求，“要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件”。但在實際操作過程中，一方面是上樓農(nóng)民獲得較低水平的補(bǔ)償，另一方面是用宅基地置換而來的建設(shè)用地增值并沒有完全、及時地返回農(nóng)村。

（三）新型社區(qū)治理較難與生活生產(chǎn)方式適應(yīng)

一是宅院經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受損，如作為主要收入來源的“田邊地頭”經(jīng)濟(jì)被切斷。部分農(nóng)民面臨失業(yè)。二是受傳統(tǒng)居住習(xí)慣和方式影響，生活成本開支增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便、農(nóng)作效率下降，住所離農(nóng)地距離變遠(yuǎn)、農(nóng)資調(diào)用困難等等。三是村民自治與居民自治有巨大區(qū)別，城鄉(xiāng)社區(qū)功能差異巨大，城市社區(qū)的管理模式不能簡單“搬”到農(nóng)村社區(qū)，原有管理組織本身資源有限，資本和人才匱乏，約束能力大大降低，容易導(dǎo)致新型社區(qū)治理困境。

三、對策與建議

（一）因地制宜，多措并舉推進(jìn)農(nóng)民集中居住

按照“城鎮(zhèn)集中居住為主、農(nóng)村集中歸并為輔”的總體導(dǎo)向，采取“一次規(guī)劃，分步實施”的工作路徑，重點推進(jìn)純農(nóng)地區(qū)10戶以下自然村和“三高兩區(qū)”等受環(huán)境影響嚴(yán)重區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中居住或平移歸并。在資金方面，適度提高有關(guān)集中居住項目市級補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，緩解區(qū)、鎮(zhèn)建設(shè)資金壓力。拓展投融資渠道，積極引入有關(guān)政策性銀行和商業(yè)銀行提供低息貸款，探索PPP模式與鼓勵宅基地資格權(quán)人或使用人參與建房出資。在土地方面，加強(qiáng)已出臺的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等支持政策的落地工作，指導(dǎo)各地解決農(nóng)民集中居住推進(jìn)中有關(guān)規(guī)劃空間、用地規(guī)模、基本農(nóng)田調(diào)整等問題。

（二）深化改革，探索新路徑與發(fā)展新產(chǎn)業(yè)

結(jié)合“十四五”期間《上海市土地交易市場管理辦法》中新增“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、出租”等內(nèi)容，并以此為契機(jī)，打破征地是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法方式的局限，進(jìn)一步深化集體建設(shè)用地、宅基地等的改革，擴(kuò)展安置用地統(tǒng)籌使用范圍，增強(qiáng)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用靈活度。同時，積極探索宅基地有償使用、退出和使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過補(bǔ)償、換購、流轉(zhuǎn)等方式進(jìn)一步盤活資源,發(fā)展旅游、教育、文創(chuàng)、康養(yǎng)等新業(yè)態(tài),推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)農(nóng)民長效增收與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）攻堅克難，加快撤并村的“上樓”進(jìn)程

根據(jù)規(guī)劃，閔行現(xiàn)有116個行政村中，除10個保留保護(hù)村外，其余均為撤并村（納入城中村改造范圍的村莊，基礎(chǔ)設(shè)施及商業(yè)開發(fā)項目涉及征地的村莊，受鄰避設(shè)施影響不適宜居住的村莊，戶數(shù)在30戶以下、農(nóng)宅較分散的村莊）。在撤并村范圍內(nèi)實施較嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，控制外來人口，防止為實施撤并出現(xiàn)新的矛盾。把握撤并村實施范圍和節(jié)奏，統(tǒng)籌考慮配套設(shè)施建設(shè)任務(wù)，既不盲目搞建設(shè)，也要滿足未搬遷居民的基本公共服務(wù)需求。集建區(qū)內(nèi)撤并村加快動遷撤村步伐，空殼村努力創(chuàng)造條件加快動遷撤村，加快實現(xiàn)城市化，提升閔行現(xiàn)代化新城區(qū)發(fā)展品質(zhì)。

（四）合理布局，謀求“新型社區(qū)”治理秩序

農(nóng)民集中居住后其本質(zhì)在短時間內(nèi)并沒有變，農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的功能存在差別，最基本地要完善集中居住農(nóng)民的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，如教育、醫(yī)療、就業(yè)機(jī)會等，引導(dǎo)農(nóng)民身份過渡和轉(zhuǎn)變。在新社區(qū)規(guī)劃設(shè)計過程中要同樣重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，要對集中居住的人員結(jié)構(gòu)、集中空間作合理布局。應(yīng)充分考慮農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)社會養(yǎng)老和家庭自助養(yǎng)老同步發(fā)展，拓展上樓農(nóng)民就業(yè)新空間?！?/p>