浙江省大力推進(jìn)鄉(xiāng)村景區(qū)化

■ 陳柳媛

鄉(xiāng)村景區(qū)化是指在鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，以鄉(xiāng)村資源環(huán)境和生產(chǎn)生活方式為主要吸引物，經(jīng)過某種形式的開發(fā)和經(jīng)營管理，逐漸形成具備一定公共服務(wù)設(shè)施及旅游配套服務(wù)的空間過程。其核心在于將鄉(xiāng)村環(huán)境資源要素轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)要素，更加突出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、社會治理和農(nóng)民收入的綜合型改善。

改革開放后，浙江通過加快推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，浙江歷屆省委、省政府始終堅持一張藍(lán)圖繪到底、一任接著一任干，先后推進(jìn)“千萬工程”“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)等重大戰(zhàn)略，使浙江成為全國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的先行示范區(qū)。2017年6月，浙江省第十四次黨代會提出“新千萬工程”建設(shè)，推動村落景區(qū)化，促進(jìn)浙江美麗鄉(xiāng)村由局部擴展到全域。農(nóng)村變景區(qū)，美麗鄉(xiāng)村升級美麗經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)村景區(qū)化成為撬動浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新杠桿。鄉(xiāng)村景區(qū)化是美麗鄉(xiāng)村從“宜居”“宜業(yè)”到“宜游”升華的過程，是“兩山”理念的生動實踐。

一、浙江省鄉(xiāng)村景區(qū)化歷程

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題逐漸暴露的背景下，浙江省率先開啟鄉(xiāng)村振興的新篇章。從“千萬工程”到“美麗鄉(xiāng)村”再到“萬村景區(qū)化”，浙江省緊跟鄉(xiāng)村發(fā)展訴求不斷豐富鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵，探索景區(qū)村莊的建設(shè)之路，以提升鄉(xiāng)村建設(shè)整體水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化傳承。

（一）“千萬工程”奠定鄉(xiāng)村景區(qū)化基礎(chǔ)

1.“三農(nóng)”形勢要求浙江創(chuàng)新鄉(xiāng)村發(fā)展理念和抓手。改革開放后，浙江以農(nóng)村工業(yè)化起步，在推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上成效顯著，卻無法扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受破壞、村莊布局缺乏規(guī)劃、建筑設(shè)計不夠科學(xué)等現(xiàn)象，進(jìn)而制約浙江農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。有鑒于此，浙江省開啟生態(tài)文明建設(shè)的探索，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)“雙贏”之路，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量。2003年，浙江省以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為核心啟動“千村示范、萬村整治”工程。

2.“千萬工程”的實施成效。從2003年至2007年末，浙江全省共整治10303個建制村，建成1181個示范村。2008年至2012年全面推進(jìn)人居環(huán)境改善，并制定實施“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動計劃”，推動環(huán)境優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。至2017年底，浙江省累計有2.7萬個建制村完成村莊整治建設(shè)，占全省建制村總數(shù)的97%；74%的農(nóng)戶廁所污水、廚房污水、洗滌污水得到有效治理。同時，農(nóng)村文化禮堂建成7916個、村莊書屋25335個、文化廣場26109個，實現(xiàn)村級文化活動室實現(xiàn)全覆蓋。浙江省農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境基本改善，為具有農(nóng)村特色的景區(qū)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)由點及面

1.“萬村景區(qū)化”建設(shè)提出與行動計劃。2017年，浙江省以“兩山理論”和“八八戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，進(jìn)一步推進(jìn)“千萬工程”和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，出臺了《浙江省萬村景區(qū)化五年行動計劃（2017－2021年）》，著眼于農(nóng)民增收致富，均衡城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以全域旅游理念，全面推進(jìn)農(nóng)村“三產(chǎn)”融合，推動“美麗環(huán)境”向“美麗經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型。計劃用5年時間，建成一萬個景區(qū)村莊（包括一千個3A級），并建成鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)10個。

2.鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)注重生態(tài)環(huán)境和本地文化保護(hù)的鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，2017年浙江省文化旅游廳聯(lián)合相關(guān)部門研究制定了《浙江省A級景區(qū)村莊服務(wù)與管理指南》《浙江省A級景區(qū)村莊服務(wù)質(zhì)量等級評價細(xì)則及說明》《浙江省A級景區(qū)村莊等級評定管理辦法》等一系列規(guī)范性文件，明確了景區(qū)村莊建設(shè)要遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，要體現(xiàn)農(nóng)村特色。同時，浙江旅游職業(yè)學(xué)院成立“百個師生服務(wù)團(tuán)”，免費指導(dǎo)和幫助鄉(xiāng)村創(chuàng)建景區(qū)村莊，有效推進(jìn)萬村景區(qū)化工作。截至2019年底，浙江省A級景區(qū)村莊已達(dá)7236家，其中AAA級景區(qū)村莊1174家，并有14個村入選全國第一批鄉(xiāng)村旅游重點村名錄，數(shù)量位居各省市第一。

二、浙江省鄉(xiāng)村景區(qū)化模式

（一）股份合作制模式

以股份合作制為基礎(chǔ)推進(jìn)鄉(xiāng)村景區(qū)化。主要是通過外來工商資本、當(dāng)?shù)卮迕窈痛寮w聯(lián)合成立并占股的股份制公司，公司對村莊景區(qū)可獨立進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營，村民成為公司職員參與公司運營，村集體負(fù)責(zé)村莊內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村集體和村民入股公司的方式主要有兩種：一是將擁有的資源要素進(jìn)行評估并折算入股，二是直接投入資金或勞動來占有公司股份。這種鄉(xiāng)村景區(qū)化模式將鄉(xiāng)村社區(qū)居民吸引到景區(qū)開發(fā)與運營的過程中，作為公司的股東和員工，他們直接參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)景區(qū)的開發(fā)決策、生產(chǎn)經(jīng)營和利益分配的過程中，真正成為社區(qū)管理與發(fā)展的主人。

股份合作制模式的主要特征表現(xiàn)在：一是各利益相關(guān)主體職責(zé)明確，利益分配均衡；二是通過各主體的相互制約，保證了經(jīng)營機會的公平；三是實現(xiàn)景區(qū)經(jīng)營管理的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

例如，浙江安吉魯家村在股份合作制模式下進(jìn)行鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)。魯家村以集體出資方式，聘請專業(yè)團(tuán)隊對村莊進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。引進(jìn)工商資本，與安吉浙北靈峰旅游有限公司共同投資成立安吉鄉(xiāng)土農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、安吉浙北靈峰旅游有限公司魯家分公司，分別負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計和營銷宣傳工作。成立安吉鄉(xiāng)土職業(yè)技能培訓(xùn)有限公司提供相關(guān)培訓(xùn)工作。三家公司的占股情況均為魯家村集體49%，外來企業(yè)51%。據(jù)統(tǒng)計，2011年至2016，魯家村集體資產(chǎn)從不足30萬元躍至近1.4億元，農(nóng)民人均純收入由1.95萬元增至3.29萬元，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（二）村辦企業(yè)模式

“村辦企業(yè)”的鄉(xiāng)村景區(qū)化模式是通過社區(qū)村集體投資進(jìn)行景區(qū)開發(fā)經(jīng)營，社區(qū)居民參與決策和利益分配（實際上往往是由村委會主持），并直接從事旅游服務(wù)和管理工作。項目資金的來源主要有兩種方式：一是財政撥款或者申請專項基金，二是村民集資或入股。項目建成后一般性服務(wù)主要以當(dāng)?shù)卮迕駷楣ぷ魅藛T，部分管理或技術(shù)人才采用外聘方式。這種鄉(xiāng)村景區(qū)化模式與股份合作制模式類似，不同之處在于村集體和村民占有全部股份。

村辦企業(yè)模式的主要特征表現(xiàn)在：一是有一定的村集體經(jīng)濟(jì)和資金基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村景區(qū)項目規(guī)模的擴大和水平的提升對村集體的經(jīng)濟(jì)實力有要求；二是村辦企業(yè)的運行與管理對村莊領(lǐng)導(dǎo)班子能力有要求；三是有良好的人員配備，景區(qū)項目的發(fā)展對人員素質(zhì)有著越來越高的要求。

浙江奉化滕頭村原是窮困村，為擺脫貧困，從上世紀(jì)60年代起，滕頭先后進(jìn)行改土造田、舊村改造；到80年代，成立了第一家村辦企業(yè)，走上工業(yè)化道路；90年代后，確立“工業(yè)興村”戰(zhàn)略，并將生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在第一位。截至2011年底，滕頭集團(tuán)公司（村集體性質(zhì)）旗下有74家企業(yè)，有15家子公司由村集體控股或參大股，總資產(chǎn)達(dá)到15.6億元，村集體經(jīng)濟(jì)的不斷壯大，為鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)提供了雄厚的資金基礎(chǔ)。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，滕頭從鄉(xiāng)村旅游著手，外聘專家整合規(guī)劃村域生態(tài)資源，并斥巨資建設(shè)旅游景觀。2018年，滕頭實現(xiàn)社會生產(chǎn)總值97.43億元，人均純收入6.5萬元，接待游客117萬人次，旅游綜合收入1.7億元。

（三）整體租賃模式

整體租賃的鄉(xiāng)村景區(qū)化模式是通過將鄉(xiāng)村景區(qū)資源的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，授權(quán)給外來企業(yè)或個人進(jìn)行長期的控制和經(jīng)營管理，并按照合同約定收入分配方式與所有者進(jìn)行利益分配。整體租賃模式的前提是產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的有效分離，在遵循資源國家或集體所有的法規(guī)下，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行租賃經(jīng)營。

整體租賃模式的主要特征表現(xiàn)在：一是外來投資企業(yè)可以充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，將鄉(xiāng)村景區(qū)較快地推向旅游市場；二是鄉(xiāng)村景區(qū)資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，使得政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和企業(yè)相互配合、相互制約。

浙江德清洋家樂是這一模式的典型代表。莫干山風(fēng)景秀美，但是社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，村民收入水平低，而景區(qū)開發(fā)建設(shè)需要投入巨資，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)無力投資與旅游開發(fā)?！把蠹覙贰敝饕怯赏馍掏ㄟ^租賃或買入當(dāng)?shù)剞r(nóng)房，基于西方的經(jīng)營管理理念，以高端消費群體為目標(biāo)客源，拓展高品質(zhì)鄉(xiāng)村度假旅游市場。憑借優(yōu)越的區(qū)位條件和高質(zhì)量的休閑服務(wù)基礎(chǔ)，逐步形成良好口碑并獲得持續(xù)的客源。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民主要以“管家”的身份參與“洋家樂”的基礎(chǔ)工作，促進(jìn)了就業(yè)和增收。

三、鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)的關(guān)鍵舉措

（一）堅持規(guī)劃先行

為維持鄉(xiāng)村景區(qū)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，需要對景區(qū)村莊建設(shè)進(jìn)行合理規(guī)劃和布局。

一是從鄉(xiāng)村發(fā)展的全局出發(fā)，按照村莊建設(shè)發(fā)展的需求，對村莊進(jìn)行針對性、階段性的開發(fā)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源效益最大化，而不是盲目引進(jìn)旅游項目，導(dǎo)致景區(qū)資源的浪費和同質(zhì)化惡性競爭。

二是從鄉(xiāng)村的實際情況出發(fā)，綜合考量村莊現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境資源、人文景觀資源、地理區(qū)位條件等要素，進(jìn)行合理規(guī)劃和開發(fā)。以浙江諸葛八卦村為例，村內(nèi)以“八陣圖”樣式布列建筑，保存有大量且完好的明清古民居，是國內(nèi)少有的古文化村。村莊分為內(nèi)外兩個八卦景區(qū)，內(nèi)八卦景區(qū)自主經(jīng)營重在對歷史文化建筑的保護(hù)，外八卦景區(qū)通過招商引資進(jìn)行新項目的擴展和開發(fā)。

三是鄉(xiāng)村景區(qū)的規(guī)劃要注重前瞻性和持續(xù)性。在前期規(guī)劃過程中需要預(yù)見鄉(xiāng)村景區(qū)項目未來開發(fā)中可能碰到的問題及其原因，并制定好相關(guān)的規(guī)定或制度來規(guī)避這些問題，若無法規(guī)避則要權(quán)衡利弊并提供相應(yīng)的解決措施，以此來保證景區(qū)開發(fā)與運營的可持續(xù)性。

（二）健全管理體系

為解決鄉(xiāng)村景區(qū)建設(shè)過程可能出現(xiàn)的監(jiān)管機制不完善、管理混亂的現(xiàn)象，需要健全景區(qū)村莊管理機制，提升管理水平。

首先，需要建立權(quán)責(zé)明晰的管理體制，村集體成立專門的鄉(xiāng)村景區(qū)開發(fā)管理部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理相關(guān)事宜。一方面協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)過程中與政府部門、外來投資企業(yè)之間的關(guān)系和沖突；另一方面對鄉(xiāng)村景區(qū)化項目的開發(fā)和規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格審批，并對準(zhǔn)入項目的落地進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

其次，及時完善相關(guān)管理機制，避免因鄉(xiāng)村景區(qū)化發(fā)展需求的調(diào)整而發(fā)生尋租行為，給各利益主體帶來損失。

最后，加大相關(guān)政策的執(zhí)行力度，對于發(fā)生擾亂旅游市場的現(xiàn)象，不僅要積極開展相關(guān)執(zhí)法部門的合作加強執(zhí)法力度，還要擴大相關(guān)法律和政策的宣傳。

（三）完善產(chǎn)權(quán)制度

為提高鄉(xiāng)村資源利用效率和鄉(xiāng)村景區(qū)化成效，需要加快完善農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)制度，包括農(nóng)村承包地制度、宅基地制度等。

第一，改革農(nóng)村承包地制度，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)需要平等保護(hù)并進(jìn)一步放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，以激發(fā)市場活力。同時，完善土地流轉(zhuǎn)管理制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村景區(qū)規(guī)模經(jīng)營。

第二，改革農(nóng)村宅基地制度，對宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)適度放活以盤活農(nóng)村閑置住房，從而優(yōu)化村莊景區(qū)布局，提高零散建筑用地的效用。□