推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”的若干思考

■ 朱火金

推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”，實(shí)施村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社分賬管理，是貫徹落實(shí)《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)具體工作，也是加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管、明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、遏制基層腐敗的一項(xiàng)重要舉措，更是確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)根本保障。金山區(qū)積極探索“政社分設(shè)、政資分離”，全面實(shí)現(xiàn)村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社分賬管理，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康、有序發(fā)展。

一、推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”要明確的目的

在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中，破除體制機(jī)制弊端，成立村經(jīng)濟(jì)合作社是改革的首要目標(biāo)。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共享改革紅利，才是深化農(nóng)村改革的最終目的。要實(shí)現(xiàn)改革這一終極目標(biāo)，必須推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”的分賬管理。其主要目的體現(xiàn)在：第一，要剝離原村民委員會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的職能，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬，清晰產(chǎn)權(quán)，保障成員權(quán)益；其次，要充分發(fā)揮村民自治管理和村經(jīng)濟(jì)合作社自主經(jīng)營，讓它們各司其職，明確各自的工作職責(zé)和管理范圍；第三，要打破傳統(tǒng)的村、經(jīng)“統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)收統(tǒng)分和統(tǒng)籌統(tǒng)管”的管理模式，更好地引入現(xiàn)代企業(yè)管理理念，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)作用；第四，要有效實(shí)現(xiàn)村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)村經(jīng)濟(jì)合作社積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；第五，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，體現(xiàn)村經(jīng)濟(jì)合作社自主經(jīng)營、獨(dú)立運(yùn)行、自我管理、服務(wù)成員的宗旨。

明確“政社分設(shè)、政資分離”和“村、經(jīng)”分賬管理的目的，才能進(jìn)一步加強(qiáng)基層治理體制，規(guī)范村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，才能喚醒沉睡“資金”，提高“資金”使用效率，才能盤活集體存量“資產(chǎn)”，提升“資產(chǎn)”利用率，才能整合未開發(fā)土地“資源”，加快“資源”開發(fā)利用。最終，實(shí)現(xiàn)村民委員會正常運(yùn)轉(zhuǎn)和村經(jīng)濟(jì)合作社快速發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)民收入。

二、推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”要處理的關(guān)系

為順利推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”和“村、經(jīng)”分賬管理，確保各項(xiàng)分賬工作有序、規(guī)范開展，在推進(jìn)過程中，要正確處理好五層關(guān)系：一是處理好“村民與成員”的關(guān)系。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，“村民”與“成員”是兩個(gè)完全不同身份的公民，雖然在遠(yuǎn)郊農(nóng)村或純農(nóng)地區(qū)他們的身份存在交叉現(xiàn)象，但成員更注重成員資格，并依法享有農(nóng)村集體資產(chǎn)及其經(jīng)營管理的知情、表決、收益和監(jiān)督等權(quán)利。二是處理好村干部“基本報(bào)酬與兼職報(bào)酬”的關(guān)系。根據(jù)工作需要并結(jié)合實(shí)際，在改革時(shí)大部分村委會兩委班子成員與村經(jīng)濟(jì)合作社理事會成員存在交叉任職，他們的工作業(yè)績和績效考核獎勵，在年終結(jié)算分酬時(shí)應(yīng)加以明確，并按相關(guān)規(guī)定正確處理好“基本報(bào)酬和兼職報(bào)酬”總量和比例。三是處理好“保障基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)與集體資金獨(dú)立運(yùn)行”的關(guān)系。為保障村民委員會正常運(yùn)轉(zhuǎn)和村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立運(yùn)行，在推進(jìn)分賬管理工作時(shí)，要嚴(yán)格區(qū)分財(cái)政資金和農(nóng)村集體資金的使用和管理，要加大財(cái)政投入，完善村民委員會基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，更要提高村經(jīng)濟(jì)合作社資金使用效率，增強(qiáng)村級集體經(jīng)濟(jì)活力。四是處理好“村級公益投入與成員公共福利”的關(guān)系?！按濉⒔?jīng)”分賬管理后，對村民共享的圖書室、健身點(diǎn)、醫(yī)務(wù)室、老年活動室等公益性設(shè)施設(shè)備投入以及維修維護(hù)與村經(jīng)濟(jì)合作社全體成員享有的敬老助老、助學(xué)、生活補(bǔ)助、幫困以及慰問等公共福利要嚴(yán)格區(qū)分，合理確定各自的列支標(biāo)準(zhǔn)和范圍，規(guī)范民主程序。五是處理好“村級預(yù)算管理與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的關(guān)系。一方面村民委員會年度收支要嚴(yán)格按照“村級組織預(yù)算管理辦法”執(zhí)行，做到量入為出、收支平衡。另一方面，要進(jìn)一步放活村經(jīng)濟(jì)合作社生產(chǎn)經(jīng)營管理的職權(quán)，靈活拓展生產(chǎn)經(jīng)營模式，采取多種形式拓寬經(jīng)營渠道進(jìn)行各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，進(jìn)一步提高村經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)濟(jì)效益，保障村級經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

三、推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”要把握的關(guān)鍵

實(shí)施“政社分設(shè)、政資分離”以及“村、經(jīng)”分賬管理，要明確村民委員會和村經(jīng)濟(jì)合作社各自的核算范圍、項(xiàng)目、內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)。掌握村民委員會“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)助及從集體取得收入的類別，分清日常運(yùn)行的“管理費(fèi)用、公益性支出及日常維修維護(hù)”的項(xiàng)目。同時(shí)，要明確村經(jīng)濟(jì)合作社“經(jīng)營收入、發(fā)包收入、投資收益以及經(jīng)營支出、支農(nóng)支出、公共福利支出”等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的核算事項(xiàng)，正確區(qū)分“兩本賬”收支界限，特別是對資產(chǎn)總量少、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的純農(nóng)地區(qū)，更應(yīng)把握好“一個(gè)原則、兩個(gè)凡是、三個(gè)要素、四個(gè)事項(xiàng)”等關(guān)鍵點(diǎn)，確?！按濉⒔?jīng)”分賬核算清晰準(zhǔn)確。一個(gè)原則：“宜粗不宜細(xì)”的原則。目前由于村民委員會兩委班子成員與村經(jīng)濟(jì)合作社理事會成員存在相互交叉任職、合署辦公，對發(fā)生的辦公經(jīng)費(fèi)、辦公設(shè)施設(shè)備維修維護(hù)費(fèi)、工資報(bào)酬、津貼等費(fèi)用難以準(zhǔn)確界定區(qū)分，各村應(yīng)結(jié)合實(shí)際、因地制宜地區(qū)分村民委員會與村經(jīng)濟(jì)合作社的日常管理費(fèi)用和人員報(bào)酬經(jīng)費(fèi)。兩個(gè)凡是：凡是與村區(qū)域內(nèi)行政管理、新農(nóng)村建設(shè)和公益性服務(wù)等有關(guān)的收支列入“村民委員會”賬戶核算，凡是與生產(chǎn)經(jīng)營管理活動有關(guān)的收支列入“村經(jīng)濟(jì)合作社”賬戶核算。三個(gè)要素：一是村民委員會應(yīng)采用“收付實(shí)現(xiàn)制”，按財(cái)務(wù)預(yù)算管理辦法進(jìn)行會計(jì)核算；二是村經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)采用“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，按生產(chǎn)經(jīng)營活動獨(dú)立運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行會計(jì)核算；三是發(fā)生的各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)要嚴(yán)格區(qū)分用途，在分析、判斷的前提下，準(zhǔn)確計(jì)入對應(yīng)單位和賬目。四個(gè)事項(xiàng)：一是對招商獎勵收支核算事項(xiàng)要相互配比；二是對公益性和公共福利的開支事項(xiàng)要按項(xiàng)目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍加以明確；三是對新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基建項(xiàng)目要嚴(yán)格區(qū)分；四是對固定資產(chǎn)的購置、處置要按資金來源和管理使用情況分別進(jìn)行核算。

四、推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”存在的問題

近年來，“政社分設(shè)、政資分離”以及“村、經(jīng)”分賬管理雖取得一定成效，但也存在一些問題和不足，需要引起足夠重視。一是行政管理部門對分賬管理意識不強(qiáng)，“村、經(jīng)”分賬管理進(jìn)展緩慢。從客觀上說，本次“村、經(jīng)”分賬管理是農(nóng)村改革的重要環(huán)節(jié)，情況復(fù)雜，分賬核算可能大大削弱原先“一把手”掌控經(jīng)濟(jì)的特權(quán)，從而導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)對分賬管理意識不強(qiáng)烈，有畏難情緒和抵觸心理。二是農(nóng)村財(cái)會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，“兩本賬”的財(cái)務(wù)收支界限難以界定。一方面，目前的村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)會人員人才緊缺，部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員由村兩委成員兼職，專業(yè)知識缺乏。另一方面，農(nóng)村財(cái)會人員待遇偏低，隊(duì)伍不穩(wěn)定，影響村級財(cái)務(wù)分賬管理。三是執(zhí)行會計(jì)制度不明，會計(jì)核算不規(guī)范。自改革后，村民委員會不再代行村集體經(jīng)濟(jì)組織管理職能，但村民委員會會計(jì)核算應(yīng)執(zhí)行何種會計(jì)制度目前尚未明確，造成村民委員會會計(jì)核算不規(guī)范。

五、推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”要采取的措施

“政社分設(shè)、政資分離”以及“村、經(jīng)”分賬管理工作，政策性強(qiáng)，涉及面廣，是一項(xiàng)農(nóng)村改革的系統(tǒng)工程，需要各級業(yè)務(wù)主管部門自上而下的通力協(xié)作，才能穩(wěn)步有序推進(jìn)。為確保此項(xiàng)工作順利開展，針對推進(jìn)中存在的問題和不足，應(yīng)采取以下有效措施加以完善。首先，要提高“政社分設(shè)、政資分離”以及“村、經(jīng)”分賬管理工作的認(rèn)識，統(tǒng)一思想，增強(qiáng)意識?！按?、經(jīng)”分賬管理看起來是會計(jì)核算工作，實(shí)質(zhì)上是全面實(shí)現(xiàn)小康社會的政治任務(wù)，各級業(yè)務(wù)主管部門要把“村、經(jīng)”分賬管理工作，作為村級經(jīng)濟(jì)謀發(fā)展、農(nóng)村社會促穩(wěn)定、農(nóng)民增收有保障的重要工作來抓，切不可敷衍了事。其次，要強(qiáng)化區(qū)、鎮(zhèn)兩級業(yè)務(wù)指導(dǎo)。區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門要主動加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，提高“村、經(jīng)”分賬管理工作質(zhì)量，提升財(cái)會人員的業(yè)務(wù)能力和分賬管理水平。第三，要夯實(shí)基層財(cái)會人員隊(duì)伍建設(shè)。培養(yǎng)一支“愛三農(nóng)、懂業(yè)務(wù)”的高素質(zhì)農(nóng)經(jīng)財(cái)會人員隊(duì)伍，保持農(nóng)經(jīng)工作的連續(xù)性、財(cái)務(wù)賬目的連貫性以及財(cái)務(wù)核算的準(zhǔn)確性。第四，要加強(qiáng)有效民主監(jiān)督。根據(jù)村經(jīng)濟(jì)合作社《章程》，強(qiáng)化民主管理和社務(wù)監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用，正確行使監(jiān)委會的監(jiān)督權(quán)，激發(fā)他們的工作積極性，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。第五，要完善制度建設(shè)。“村、經(jīng)”分賬核算后，應(yīng)進(jìn)一步修訂和完善各項(xiàng)會計(jì)核算制度和財(cái)務(wù)管理制度，制定相關(guān)配套政策，加快推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”以及“村、經(jīng)”分賬管理等各項(xiàng)工作。特別要明確村民委員會會計(jì)核算的會計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理制度，保證農(nóng)村基層單位會計(jì)核算有據(jù)可依、有章可循。

推進(jìn)“政社分設(shè)、政資分離”以及“村、經(jīng)”分賬管理，能進(jìn)一步加強(qiáng)基層社會治理，強(qiáng)化民主管理、民主監(jiān)督和村務(wù)公開，能激活農(nóng)村資源要素、迸發(fā)廣大農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，匯聚全社會支農(nóng)助農(nóng)興農(nóng)力量，從而不斷發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)村經(jīng)濟(jì)合作社增效和農(nóng)民增收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，金山區(qū)125個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社自實(shí)施“政社分設(shè)、政資分離”以及“村、經(jīng)”分賬管理以來，村經(jīng)濟(jì)合作社總資產(chǎn)及凈收益呈逐年平穩(wěn)增長態(tài)勢，2016-2019年村經(jīng)濟(jì)合作社總資產(chǎn)分別為45.72億元、58.36億元、61.48億元和65.56億元，凈收益分別為0.97億元、1.42億元、1.35億元和1.83億元，村經(jīng)濟(jì)合作社也已連續(xù)2年實(shí)現(xiàn)收益分配全覆蓋。2018年，全區(qū)125個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社兌現(xiàn)成員年終收益分配4251.63萬元，惠及成員63萬人次，正逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的。