地方人大權(quán)能檢視：以新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)為視角

余七子，魯 超

(馬鞍山師范高等?？茖W(xué)校，安徽 馬鞍山 243041)

疫情也暴露出一些亟待解決的問題：重點(diǎn)衛(wèi)生防御物資等儲(chǔ)備不足，傳染病防治軟硬件建設(shè)方面存在短板，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)貫徹力度不夠，等等。這些問題需要我們?cè)诳箵粢咔橹屑右越鉀Q，更要在疫情結(jié)束后深刻反省，建立更有效的疫情應(yīng)對(duì)機(jī)制。

抗擊疫情這場(chǎng)戰(zhàn)役對(duì)中國、對(duì)世界而言仍是“現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)”。在尚未結(jié)束的這場(chǎng)疫情阻擊戰(zhàn)中，各級(jí)地方人大積極行動(dòng)，在抗疫前線履職盡責(zé)。從新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)視角出發(fā)，討論地方人大權(quán)能行使存在的困難和問題，提出相應(yīng)對(duì)策，既對(duì)提升地方治理能力有所裨益，也是著眼長遠(yuǎn)的未雨綢繆。

一、地方人大立法權(quán)檢視：從法治本地資源出發(fā)

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力[1]。

現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法于1989年開始施行，限于當(dāng)時(shí)的認(rèn)知，存在的主要問題是保護(hù)范圍過窄。雖經(jīng)2004年、2009年、2016年、2018年共4次修訂，但大量的野生動(dòng)物依然沒有進(jìn)入保護(hù)管理范圍。疫情爆發(fā)后，野生動(dòng)物保護(hù)法、動(dòng)物防疫法等修改工作，已成為全國人大常委會(huì)立法重點(diǎn)[2]。2020年2月24日，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，一方面體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的及時(shí)回應(yīng)，也體現(xiàn)了依法治理的理念。

地方立法活動(dòng)蓬勃發(fā)展，一些“切中肯綮”，具有建設(shè)性、操作性的立法活動(dòng)，既為地方治理提供了更具適應(yīng)性的法制規(guī)范，亦為法治本土化寫下新的“注腳”?；诘胤街R(shí)和有限理性范式，越是法治的現(xiàn)代化，越要重視法治的本土化。尊重地方的多樣性，在本土法治資源之上建構(gòu)法規(guī)體系，才能讓地方立法從“紙面”落到“地面”，真正具有生命力。

以疫情應(yīng)對(duì)視角觀之，地方立法可以在公共衛(wèi)生立法方面有積極作為。

最后，我把早點(diǎn)一掃而光。收拾完畢后，父親最后一次檢查家里。一路上，父親一直走在前面，我看不清他的表情，但我能看到他的背影。想起年少時(shí)，父親第一次送我上幼兒園的情形：他一直把我抱在懷里，直到進(jìn)了幼兒園，才極其不舍地把我交給老師。初去的那幾天，我總是哭鬧，后來，父親把我送到幼兒園，他一直站在幼兒園的柵欄門外，看我在院子里玩耍。隔著柵欄門，看到父親，我再無懼怕，玩得很開心?，F(xiàn)在，我依然清晰地記得那時(shí)的感覺。每天放學(xué)，我都渴望父親早些出現(xiàn)在幼兒園門口……

第一個(gè)問題，公共衛(wèi)生是否涵蓋于地方立法權(quán)限？

立法法明確規(guī)定了11項(xiàng)國家專屬立法權(quán)，對(duì)此范圍內(nèi)的事項(xiàng)，地方立法不能“侵入”。公共衛(wèi)生領(lǐng)域并不在上述范圍之內(nèi)，省級(jí)人大立法并不受限。

公共衛(wèi)生領(lǐng)域是否涵蓋于設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限？

“城鄉(xiāng)建設(shè)既包括城鄉(xiāng)道路交通、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)管理除了包括對(duì)市容、市政等事項(xiàng)的管理，也包括對(duì)城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對(duì)行政管理事項(xiàng)的規(guī)范等?！盵3]因此，筆者認(rèn)為，公共衛(wèi)生范疇內(nèi)的部分工作，比如涉及醫(yī)院等公共衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)，對(duì)公共衛(wèi)生組織及其人員的管理，應(yīng)屬設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍。涉及公共衛(wèi)生國家與地方的職權(quán)劃分，國家層面的公共衛(wèi)生政策、體制改革，以及國家應(yīng)急動(dòng)員等等，則超出設(shè)區(qū)市力所能及，在法理上也不應(yīng)屬于其立法范圍。

第二個(gè)問題，涉及大的醫(yī)療體制機(jī)制層面，已由國家相關(guān)法律予以規(guī)定，公共衛(wèi)生地方立法的意義和焦點(diǎn)何在？

與疫情防治有關(guān)的法律法規(guī)眾多，包括傳染病防治法、食品衛(wèi)生法、職業(yè)病防治法、價(jià)格法、公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例，等等。但一則很多制定年限久遠(yuǎn)，與今時(shí)今日形勢(shì)已很難適應(yīng)；二則很多條文規(guī)定較為粗疏，操作性不強(qiáng)，仍需地方立法加以細(xì)化分解。公共衛(wèi)生地方立法的意義之一，是就法律法規(guī)的未盡細(xì)節(jié)作出補(bǔ)充性實(shí)施性規(guī)定。

比如，在此次新冠肺炎疫情中，短時(shí)間的口罩短缺引起價(jià)格上漲，市場(chǎng)監(jiān)管總局和多地市場(chǎng)監(jiān)管部門出臺(tái)規(guī)范性文件，就違反價(jià)格法哄抬物價(jià)行為進(jìn)行處罰。但其中也出現(xiàn)對(duì)執(zhí)法依據(jù)是否妥當(dāng)、執(zhí)法行為是否合理的討論，如湖北省市場(chǎng)監(jiān)管局出臺(tái)規(guī)定，與疫情相關(guān)的醫(yī)用商品、防護(hù)消毒商品進(jìn)價(jià)與售價(jià)差額超過15%的，構(gòu)成哄抬價(jià)格行為。洪湖市市場(chǎng)監(jiān)管局據(jù)此對(duì)一家口罩進(jìn)價(jià)0.6元，以1元銷售的藥店進(jìn)行處罰，引發(fā)輿論關(guān)注。隨后該文件不再執(zhí)行，有關(guān)部門明確對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營疫情防控物資中的產(chǎn)品標(biāo)識(shí)不規(guī)范等輕微違法行為，實(shí)行審慎監(jiān)管，一般不予行政處罰[4]。類似疫情應(yīng)對(duì)中的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)和自由裁量權(quán)問題，可以在省級(jí)相關(guān)地方性法規(guī)中作出事先規(guī)定，避免臨時(shí)出臺(tái)的規(guī)范性文件合理性引起公眾質(zhì)疑。

再如，2003年的“非典”疫情、當(dāng)前的新冠肺炎疫情，都指向?qū)σ吧鷦?dòng)物的食用和不當(dāng)使用。野生動(dòng)物保護(hù)法修改完成后，勢(shì)必要求地方人大啟動(dòng)相關(guān)法規(guī)修訂工作。鑒于目前“不抵觸”原則對(duì)地方立法的限制，地方立法的特色性和操作性受到擠壓。全國人大常委會(huì)在修訂野生動(dòng)物保護(hù)法之時(shí)，可否做出授權(quán)規(guī)定，允許野生動(dòng)物保護(hù)地方立法先行先試？應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方立法先行性探索的重要意義，我們強(qiáng)調(diào)的法制統(tǒng)一并不意味著抹殺地區(qū)差異，而是既有法制統(tǒng)一，又有地方特色，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)方面的積極性。對(duì)設(shè)區(qū)的市而言，則結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，更加重視解決野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施層面存在的問題，可以針對(duì)本地特有的野生動(dòng)物，進(jìn)行專門保護(hù)立法，以最嚴(yán)厲的措施，移風(fēng)易俗、淘汰陋習(xí)。

又如，在疫情應(yīng)對(duì)的臨時(shí)應(yīng)急管理措施方面，一些地方存在限制入住、一律勸返、隨意設(shè)卡攔截等不當(dāng)問題；對(duì)學(xué)校、體育場(chǎng)館、酒店等場(chǎng)所緊急征用時(shí)，存在損壞私人財(cái)物等情形。這些問題的出現(xiàn)，固然是抗擊疫情過程中難以避免的問題，但對(duì)個(gè)人人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，卻不應(yīng)當(dāng)忽視。地方立法應(yīng)總結(jié)此次疫情應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在法律規(guī)定限度內(nèi)，細(xì)化相關(guān)地方法規(guī)內(nèi)容，為各級(jí)各部門應(yīng)對(duì)類似事件提供明確的指引。

第三個(gè)問題，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的地方立法應(yīng)采取什么方式？

在抗擊疫情的特殊時(shí)期，顯然難以通過常規(guī)的地方立法程序，耗費(fèi)較長時(shí)間，制定一部條目完備的綜合性地方性法規(guī)。在此期間，地方人大可以先行使決定權(quán)，針對(duì)關(guān)鍵問題，有幾條寫幾條，就一些緊急的重大事項(xiàng)作出有約束力的規(guī)定。在疫情結(jié)束后，適時(shí)對(duì)有關(guān)決定施行情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)其中若干關(guān)鍵條款實(shí)施效果進(jìn)行分析，總結(jié)提煉有效的工作經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)問題作進(jìn)一步對(duì)策完善，經(jīng)過正常的立法程序，制定或修改應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的地方性法規(guī)。

二、地方人大監(jiān)督權(quán)檢視：增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效

時(shí)效性與實(shí)效性，是困擾地方人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。時(shí)效性是就選題而言，要契合時(shí)勢(shì)與形勢(shì)。實(shí)效性是就結(jié)果而言，通過監(jiān)督確實(shí)解決若干問題，具有推動(dòng)實(shí)踐的意義。要達(dá)到時(shí)效性與實(shí)效性的目的，關(guān)鍵是抓住監(jiān)督的過程，在特定的時(shí)間與空間范圍，聚焦、推動(dòng)某個(gè)問題，使行政資源優(yōu)先投放于此，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的。

2003年“非典”疫情期間，國務(wù)院就全國非典型肺炎防治工作情況向全國人大常委會(huì)作了專項(xiàng)報(bào)告。當(dāng)時(shí)監(jiān)督法尚未出臺(tái)，全國人大常委會(huì)提出的審議意見，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)如何處理，并無明確的法律規(guī)定。國務(wù)院主動(dòng)書面報(bào)告了全國人大常委會(huì)提出的審議意見落實(shí)情況[5]。

從這次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)出發(fā)，地方人大常委會(huì)可以適時(shí)針對(duì)疫情發(fā)展情況聽取政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括疫情現(xiàn)狀、采取的措施、取得的成效、存在的困難、下一步打算。在疫情結(jié)束之后，地方人大亦有必要要求地方政府對(duì)抗擊疫情整體情況進(jìn)行回顧，特別針對(duì)其中暴露出的短板和問題，督促加以解決。在政府提交辦理審議意見情況的書面報(bào)告之后，地方人大可以就落實(shí)情況組織視察、調(diào)研。

執(zhí)法檢查是對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查。2018年8月28日，全國人大常委會(huì)副委員長王晨作全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國傳染病防治法》實(shí)施情況的報(bào)告，特別指出傳染病防治法、國境衛(wèi)生檢疫法及其實(shí)施細(xì)則、學(xué)校衛(wèi)生工作條例等法律、法規(guī)、規(guī)章部分條款已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前傳染病防治工作的實(shí)際需要。例如，對(duì)新突發(fā)傳染病發(fā)生時(shí)密切接觸者的隔離，對(duì)境內(nèi)發(fā)現(xiàn)外籍傳染病患者的管理等措施，缺乏明確的法律依據(jù)[6]。從今天的疫情防控工作可以看到，當(dāng)時(shí)執(zhí)法檢查所發(fā)現(xiàn)的問題具有極強(qiáng)的針對(duì)性，遺憾的是，限于立法能力之有限，這些法律、法規(guī)、規(guī)章的修訂至今尚未完成。

以這次新型冠狀病毒應(yīng)對(duì)的事前、事中各階段情況而言，地方人大常委會(huì)有必要針對(duì)傳染病防治法的貫徹實(shí)施情況開展檢查。特別是在疫情爆發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)，通過聽取專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查方式并用，發(fā)現(xiàn)傳染病防治法實(shí)施中的“癥結(jié)”與“梗阻”， 對(duì)于未來的抗擊疫情工作具有重大意義。人類的災(zāi)難往往會(huì)以進(jìn)步為補(bǔ)償，但前提是在災(zāi)難中學(xué)會(huì)反思、吸取教訓(xùn)。在形式上，除了常規(guī)性的走訪之外，要更加重視“四不兩直”的檢查方式，力戒走馬觀花看盆景的形式主義、官僚主義。更重要的是，要將執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的意見，通過有效方式“傳導(dǎo)”到有關(guān)部門，問題整改、意見落實(shí)要通過有力舉措加以解決。

在這次抗擊疫情戰(zhàn)斗中，很多人大代表奮戰(zhàn)在一線。地方人大代表聯(lián)系機(jī)關(guān)要通過代表履職平臺(tái)，主動(dòng)搜集代表的意見建議，主動(dòng)為代表履職提供服務(wù)，主動(dòng)為代表解決困難和問題。更重要也是需要長期推進(jìn)的，是完善現(xiàn)有機(jī)制，使民情民意→人大代表→代表聯(lián)系機(jī)關(guān)→人大及其常委會(huì)→黨委及“一府一委兩院”的意見傳導(dǎo)機(jī)制順暢有效。

三、地方人大決定權(quán)檢視：依法決定、主動(dòng)決定

在抗擊疫情的關(guān)鍵時(shí)刻，一些省、市人大常委會(huì)臨時(shí)加開常委會(huì)會(huì)議，作出有關(guān)抗擊新冠肺炎疫情的決定[7]，為抗擊疫情提供法治保障。同時(shí)，其中一些問題也值得討論。

第一，這種決定屬于重大事項(xiàng)決定，還是法律性問題的決定？

2003年，“非典”疫情爆發(fā)。5月14日，上海市人大常委會(huì)作出關(guān)于控制傳染性非典型肺炎傳播的決定。有學(xué)者認(rèn)為這種決定屬于“法律性問題的決定”，是行使立法權(quán)的一種“簡(jiǎn)易程序”，與重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)涵不同[8]。

如果將之視為立法性決定，則必然帶來下一個(gè)問題： 類似決定中涉及“隔離”“征收”“征用”等規(guī)定，是否逾越了地方立法權(quán)限，侵入了只能由法律規(guī)定的中央立法權(quán)限？ 比如，某省人大常委會(huì)作出的決定規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和本行政區(qū)域疫情防控需要可以緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備?！睂?shí)際上，各地通過人大常委會(huì)授權(quán)的方式，涉及可能限制人身自由的隔離措施，涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征收征用，在權(quán)限上是值得推敲的。這個(gè)問題，根本上有賴于傳染病防治法等法律的修訂、完備，通過地方人大決定的方式解決，可為權(quán)宜之計(jì)，但不宜成為常態(tài)。

第二，地方人大應(yīng)對(duì)疫情可就哪些事項(xiàng)行使決定權(quán)？

抗擊疫情期間，與之相關(guān)的重大事項(xiàng)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域，地方人大可就此作出決議決定，但前提是依法。以此次疫情應(yīng)對(duì)來說，有地方政府提出實(shí)施“戰(zhàn)時(shí)管制”，情理上可以理解，但法理上顯然缺乏依據(jù)。地方政府醞釀?dòng)嘘P(guān)臨時(shí)行政應(yīng)急管理措施時(shí)，針對(duì)顯然屬于重大事項(xiàng)的政策舉措，或可經(jīng)過地方人大審議，以地方人大決定的名義發(fā)布更為符合法律規(guī)定。

第三，對(duì)殉職的醫(yī)護(hù)人員等，地方人大可否主動(dòng)行使授予地方榮譽(yù)稱號(hào)的決定權(quán)？

授予地方榮譽(yù)稱號(hào)，是地方人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的一種方式。為了抗擊疫情，有無數(shù)人無私奉獻(xiàn)，有的甚至犧牲了生命。在疫情結(jié)束之后，地方人大可以行使決定權(quán)，對(duì)殉職和作出重大貢獻(xiàn)的人員，授予地方榮譽(yù)，以地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，彰顯對(duì)這些人的崇敬和紀(jì)念。鑒于至今地方人大尚未普遍就地方榮譽(yù)稱號(hào)制定具體辦法，這也是推動(dòng)地方人大這項(xiàng)工作發(fā)展的合適契機(jī)。

四、地方人大任免權(quán)檢視：對(duì)事監(jiān)督與對(duì)人監(jiān)督相統(tǒng)一

在現(xiàn)有黨政干部任免體系中，人大對(duì)國家工作人員的任免權(quán)具有重要地位。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，基于現(xiàn)有人大制度設(shè)計(jì)，任免權(quán)要與監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)行使增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，人大有權(quán)任命的國家工作人員，其工作實(shí)績可以通過向人大報(bào)告工作、接受詢問、辦理代表議案建議等方面體現(xiàn)出來，通過滿意度測(cè)評(píng)進(jìn)行量化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)事監(jiān)督與對(duì)人監(jiān)督相統(tǒng)一，向常態(tài)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

在抗擊疫情中，涌現(xiàn)出很多沖鋒在前的領(lǐng)導(dǎo)干部，也同樣存在不作為、不會(huì)作為，甚至玩忽職守、臨陣脫逃的少數(shù)干部。地方人大要根據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，按照同級(jí)黨委的要求，在疫情中監(jiān)督干部，以疫情工作開展情況考核干部。在抗擊疫情過程中，對(duì)玩忽職守致使人民群眾生命健康安全遭受損害的領(lǐng)導(dǎo)干部，屬于權(quán)力機(jī)關(guān)任命范圍的，一定要本著對(duì)黨負(fù)責(zé)、對(duì)國家負(fù)責(zé)和對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，依法及時(shí)罷免其職務(wù)，決不姑息遷就。

五、結(jié)語

疫情是對(duì)治理能力的考驗(yàn)，也是提升治理能力的契機(jī)。作為國家治理體系的重要組成部分，作為人民代表大會(huì)制度的地方基礎(chǔ)，地方人大要在疫情抗擊中與時(shí)俱進(jìn)、不斷發(fā)展，為奪取抗擊疫情最終勝利，提升地方治理能力作出貢獻(xiàn)。