排污權(quán)交易政府監(jiān)管的法律對(duì)策

紀(jì)圣駒

政府對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)管，總的目標(biāo)是要維護(hù)排污權(quán)交易的有序運(yùn)行，使得排污權(quán)交易能夠?qū)崿F(xiàn)其目的。排污權(quán)交易目的，簡(jiǎn)而言之就是控制并且逐漸減少污染物的排放，如果排污權(quán)交易當(dāng)中反而出現(xiàn)了超污染物控制總量排放污染物，將與排污權(quán)交易的目的背道而馳，必須予以杜絕。排污權(quán)交易當(dāng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)，都需要監(jiān)管以保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在排污權(quán)初始分配環(huán)節(jié)，需要生態(tài)環(huán)境主管部門檢測(cè)企業(yè)過(guò)往數(shù)年的排放量，作為確定企業(yè)排污權(quán)初始配額的重要依據(jù)；隨后，政府需要結(jié)合企業(yè)申請(qǐng)的排污量、企業(yè)過(guò)往的排污量、本地區(qū)的污染物控制總量，決定是否發(fā)放排污許可和核準(zhǔn)的排污量。在排污權(quán)交易過(guò)程當(dāng)中，政府首先需要設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入，確定哪些主體可以參與排污權(quán)交易，哪些主體不能參與；同時(shí)，為了使交易能夠有序進(jìn)行，政府還需要設(shè)置交易機(jī)構(gòu)或者通過(guò)現(xiàn)有的交易機(jī)構(gòu)對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)交易情況進(jìn)行備案審查。排污權(quán)交易合同達(dá)成之后，對(duì)于合同履行情況，政府也要通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)進(jìn)行監(jiān)控，如果發(fā)現(xiàn)超標(biāo)排放的情況，政府須及時(shí)予以糾正并處罰。

一、問題之源:當(dāng)前排污權(quán)交易政府監(jiān)管法律制度實(shí)踐不盡理想

在國(guó)家層面，我國(guó)并沒有直接對(duì)排污權(quán)交易本身進(jìn)行立法，除了《大氣污染防治法》當(dāng)中宣示要推進(jìn)排污權(quán)交易之外，再無(wú)別的表述，《大氣污染防治法》對(duì)于排污權(quán)交易的涉及也僅停留在宣示而已。國(guó)家層面的法律法規(guī)及部門規(guī)章當(dāng)中，對(duì)排污權(quán)交易的直接規(guī)定較少，在其他規(guī)范性文件當(dāng)中，提及排污權(quán)交易的不在少數(shù)，但是，這些規(guī)范性文件要么只是提及了排污權(quán)交易工作，要么只是對(duì)于排污權(quán)交易制度的構(gòu)建提出了原則性要求，并沒有提出制定部門規(guī)章、行政法規(guī)、法律、地方性法規(guī)的時(shí)間表和具體要求。

2015年底，環(huán)境保護(hù)部對(duì)開展排污權(quán)有償使用和交易的11個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了深入調(diào)查。結(jié)果表明，試點(diǎn)地區(qū)存在排污權(quán)交易的邊界和條件不明確、排污交易不活躍、企業(yè)參與積極性低等問題。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)公布的政策和市場(chǎng)實(shí)踐，排污權(quán)有償使用的初步轉(zhuǎn)讓仍然是大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易的主要方式。除浙江、山西、湖南、重慶等省市試點(diǎn)項(xiàng)目外，其他試點(diǎn)地區(qū)二級(jí)市場(chǎng)交易基本停滯，行政干預(yù)色彩濃厚。浙江作為首批實(shí)行排污權(quán)交易試點(diǎn)的地區(qū)，截至2019年11月，全省累計(jì)排污權(quán)有償使用66億元、交易27億元、租賃3 800萬(wàn)元、抵押貸款290億元，排污權(quán)交易額占全國(guó)比重超過(guò)一半。在排污權(quán)交易最為活躍、排污權(quán)交易制度最為成熟的浙江，也出現(xiàn)了因?yàn)榕盼蹎挝徊辉敢獬鍪鄹挥嗟呐盼蹤?quán)而產(chǎn)生有價(jià)無(wú)市的現(xiàn)象。那么其他比起浙江發(fā)展更為滯后的地區(qū)，情形只會(huì)更嚴(yán)重。因此，各試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易監(jiān)管對(duì)于排污權(quán)交易的支持力度有待提高。

二、成因分析:排污權(quán)交易政府監(jiān)管法律制度存在問題

（一）政府職能定位不清晰

在排污權(quán)交易市場(chǎng)中，當(dāng)政府對(duì)排污權(quán)交易主體交易行為實(shí)施行政管理時(shí)，扮演的是監(jiān)管者的角色。當(dāng)政府參與排污權(quán)出讓和購(gòu)買當(dāng)中時(shí)，政府也成為了交易主體，這樣一來(lái)，政府就面臨既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尬尷局面。此外，目前部分地方政府拍賣回購(gòu)的排污權(quán)配額是無(wú)條件的，一旦政府手中的排污權(quán)投入市場(chǎng)，市場(chǎng)當(dāng)中的排污權(quán)數(shù)量就會(huì)增加，排污權(quán)的稀缺性隨之下降，自然使得企業(yè)富余的排污權(quán)配額市場(chǎng)價(jià)值下降，壓縮企業(yè)通過(guò)排污權(quán)交易可得的經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)效益的減少，勢(shì)必使得企業(yè)更新?lián)Q代工藝、減少污染的意愿降低，參與排污權(quán)交易的積極性下降，不利于二級(jí)市場(chǎng)的繁榮。

（二）市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)置不合理

目前，超標(biāo)排污的企業(yè)、環(huán)保公益組織和個(gè)人被排除在排污權(quán)交易主體之外。然而，超標(biāo)排放的企業(yè)是最需要排污權(quán)配額的，允許其購(gòu)買其他企業(yè)富余的排污權(quán)配額，一方面能夠解決其生產(chǎn)所需排污量不足的問題，以持續(xù)維持生產(chǎn)，也才有可能通過(guò)盈利改良工藝引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備減少污染；另一方面，超標(biāo)排放企業(yè)的加入，使得市場(chǎng)需求被擴(kuò)大，排污權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值也水漲船高，對(duì)于盤活整個(gè)排污權(quán)交易市場(chǎng)大有裨益。環(huán)保公益組織和個(gè)人也應(yīng)該能夠購(gòu)買排污權(quán)，如果購(gòu)買成功，會(huì)使得二級(jí)市場(chǎng)的排污權(quán)存量減少，迫使企業(yè)改良工藝更新設(shè)備降低污染；即便不能購(gòu)買成功，個(gè)人和環(huán)保公益組織參與競(jìng)價(jià)，也會(huì)使得排污權(quán)成交價(jià)格提高，使得企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)成本提高，同樣能夠促使企業(yè)自主減少污染。

因此，目前排污權(quán)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，還有相當(dāng)大空間可以推動(dòng)排污權(quán)交易進(jìn)一步發(fā)展。此外，某些地方將餐飲、醫(yī)療、畜禽養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、垃圾滲濾液處理設(shè)施排除在排污權(quán)交易市場(chǎng)之外，理由是其不實(shí)施污染物總量控制制度。值得注意的是，這些主體因?yàn)榕c人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)，雖然不實(shí)施污染物總量控制制度，但其實(shí)它們產(chǎn)生的污染物數(shù)量相當(dāng)可觀，如果不納入排污權(quán)交易控制，等同于放棄以市場(chǎng)機(jī)制治理這些污染物排放大戶的污染問題，這與排污權(quán)交易的根本目的背道而馳。值得肯定的是，一些地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了所有新增污染源排污權(quán)交易全覆蓋，也就是不論是否實(shí)施污染物總量控制制度，只要是污染源，都應(yīng)納入排污權(quán)交易控制范圍。

（三）排污數(shù)據(jù)監(jiān)管制度對(duì)于排污數(shù)據(jù)真實(shí)性保障力度有待加強(qiáng)

首先，雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律，通過(guò)“三同時(shí)”制度確立了污染物實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)的法律地位。但是“三同時(shí)”制度在賦予企業(yè)安裝自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)義務(wù)的同時(shí)，沒有給予企業(yè)相應(yīng)的福利，比如說(shuō)獲得補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等。如此一來(lái)，相當(dāng)于要求企業(yè)自己花錢安裝和運(yùn)營(yíng)一個(gè)束縛自己手腳的裝置，企業(yè)自然不樂意，就會(huì)想盡各種辦法使得自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或者在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上弄虛作假，使得自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)自己的束縛和經(jīng)濟(jì)損失降到最低。

其次，自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)作為一套精密系統(tǒng)，其運(yùn)行和維護(hù)需要非常高的專業(yè)水準(zhǔn)。絕大多數(shù)排污企業(yè)并非具有環(huán)境監(jiān)測(cè)專業(yè)背景，法律即便規(guī)定了由排污企業(yè)自行運(yùn)行和維護(hù)，排污企業(yè)也奉公守法，但是礙于專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，其對(duì)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)參數(shù)不熟悉、操作不熟練導(dǎo)致故障頻發(fā)也就在所難免。對(duì)企業(yè)人員進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的專業(yè)培訓(xùn)，需要企業(yè)工作人員停工，邀請(qǐng)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維專家進(jìn)行授課，這些對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)都是額外增加的運(yùn)營(yíng)成本，會(huì)影響到企業(yè)的盈利，所以不是所有企業(yè)都愿意這么做，有些條件一般的企業(yè)根本不具備組織自身工作人員進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維培訓(xùn)能力。因此，部分企業(yè)會(huì)選擇將運(yùn)行維護(hù)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)任務(wù)外包給專門從事運(yùn)行維護(hù)服務(wù)的第三方公司。但是，在2014年國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)所取消的運(yùn)營(yíng)資質(zhì)審批事項(xiàng)當(dāng)中，就包括自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維。所以目前，自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維行業(yè)是沒有市場(chǎng)準(zhǔn)入的，國(guó)家對(duì)于自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維行業(yè)從業(yè)人員和企業(yè)是沒有進(jìn)行事前審查的，隨便什么人什么企業(yè)都能夠從事自動(dòng)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)，這一行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)自然參差不齊，運(yùn)行維護(hù)質(zhì)量也就無(wú)從保證。

三、制度完善:出臺(tái)排污權(quán)交易全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范

為了解決我國(guó)排污權(quán)交易政府監(jiān)管法律制度存在的缺失，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一部級(jí)別不低于行政法規(guī)的全國(guó)統(tǒng)一排污權(quán)交易政府監(jiān)管規(guī)范（以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范”），以法律法規(guī)形式將政府在排污權(quán)交易當(dāng)中的監(jiān)管職能予以劃定明確，政府只能在法律法規(guī)劃定的范圍內(nèi)行使監(jiān)管職能，否則就是違法行政。全國(guó)監(jiān)管規(guī)范至少應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容。

（一）明確政府監(jiān)管主體

明確政府監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)和我國(guó)目前污染治理實(shí)踐相適應(yīng)。排污權(quán)交易總而言之是一項(xiàng)環(huán)境法規(guī)制度，其根本目的是為了改善大氣質(zhì)量，治理環(huán)境污染，因此為了保證其目的實(shí)現(xiàn)，其監(jiān)管權(quán)限原則上應(yīng)當(dāng)交由生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一行使。在我國(guó)實(shí)踐當(dāng)中，排污權(quán)交易的上位制度——污染物總量控制制度和排污許可制度也是由生態(tài)環(huán)境主管部門主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，在試點(diǎn)地區(qū)主要擔(dān)負(fù)監(jiān)管排污權(quán)交易職責(zé)的，也是生態(tài)環(huán)境主管部門。因此，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范確定排污權(quán)交易由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，既有利于排污權(quán)交易根本目的的實(shí)現(xiàn)，也符合我國(guó)的實(shí)踐。此外，對(duì)于政府拍賣回購(gòu)的排污權(quán)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制，僅限于在排污權(quán)交易供求失衡、有價(jià)無(wú)市的狀況下，政府才可以進(jìn)行拍賣。

（二）調(diào)整排污權(quán)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入

統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范應(yīng)當(dāng)設(shè)置全國(guó)通行的排污權(quán)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入，將所有污染源，不論是否實(shí)施污染物總量控制制度，都應(yīng)以納入排污權(quán)交易控制為原則；另一方面，應(yīng)當(dāng)允許環(huán)保公益組織參與排污權(quán)交易，對(duì)于其購(gòu)買排污權(quán)不做限制，但是其出讓排污權(quán)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格予以限制，設(shè)置先決條件，并且需要生態(tài)環(huán)境主管部門核準(zhǔn)。畢竟環(huán)保公益組織參與排污權(quán)交易當(dāng)中能夠起到制約作用，如上文所述，是增加排污權(quán)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要么減少市場(chǎng)當(dāng)中排污權(quán)存量，要么提升市場(chǎng)價(jià)格，或者二者兼而有之，所以環(huán)保公益組織如果再出讓自己持有的排污權(quán)，能起到的作用就要打折扣，因此應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。

（三）完善污染物實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)法律制度

統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府在財(cái)政預(yù)算中編列專門預(yù)算，用以對(duì)安裝污染物排放實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)的企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)助。①財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)分次給付，以免企業(yè)一次性拿到財(cái)政補(bǔ)助后疏于對(duì)污染物實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行管理。驗(yàn)收合格能夠投入使用時(shí)給付一筆安裝補(bǔ)貼，再逐月給付運(yùn)行補(bǔ)貼，如果出現(xiàn)損壞的情況，還應(yīng)當(dāng)另行給付維修補(bǔ)貼，污染物實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)使用到一定年限，也要給付例行檢查和保養(yǎng)的財(cái)政補(bǔ)貼；但是，對(duì)于弄虛作假，干擾自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)停發(fā)甚至追回財(cái)政補(bǔ)貼，并處以罰款。對(duì)污染物實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)提供資金支持，不僅可以由政府財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)做，還可以引入政府之外力量，比如政府可以在金融監(jiān)管上略微放松，允許銀行發(fā)行以自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行維護(hù)為貸款目的的銀行貸款，要求企業(yè)以污染物實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)的設(shè)備作為抵押。

國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)發(fā)布相關(guān)條例規(guī)定，恢復(fù)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維市場(chǎng)準(zhǔn)入，要求生態(tài)環(huán)境部會(huì)同人力資源和社會(huì)保障部等部門組織自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一從業(yè)資格考試，未通過(guò)者不得從業(yè)，如果從業(yè)則以無(wú)證從事特殊行業(yè)論處；從事自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)維企業(yè)，政府也必須設(shè)置準(zhǔn)入門檻，要求其擔(dān)負(fù)運(yùn)維任務(wù)工作人員必須具備從業(yè)資格，對(duì)其注冊(cè)資本、公司規(guī)模進(jìn)行要求。再次，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)于自行運(yùn)維企業(yè)當(dāng)中負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，提供資金支持，幫助企業(yè)分擔(dān)一部分運(yùn)行成本。