績效評價結(jié)果應(yīng)用短板與改進研究

宋亞楠

一、引言

最近幾年來，我國持續(xù)推進并不斷加碼減稅降費政策，使得地方各級財政收支壓力大幅提升，如何通過提升績效管理來實現(xiàn)更好的財政資源配置效益，成為了當前十分迫切的現(xiàn)實需求。為此，我國政府出臺一系列績效管理新規(guī)，2018年國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，對于新時期財政預算績效管理的主要環(huán)節(jié)提出了綱領(lǐng)性工作要求；財政部又于2020年2月25日印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》（下文簡稱《辦法》），對于公共管理相關(guān)的預算、基金以及項目如何開展績效評價管理作出了明確規(guī)定。值得注意的是，《辦法》特別強調(diào)，績效評價應(yīng)用結(jié)果需同政策調(diào)整以及管理優(yōu)化達成實質(zhì)掛鉤，尤其是要在獎優(yōu)懲劣以及激勵促進的原則指導下實現(xiàn)同預算安排的融合。預算安排中，對于評價表現(xiàn)達到優(yōu)、良的部門，應(yīng)據(jù)實情給予相應(yīng)支持，而對于評價表現(xiàn)僅為中、差的部門，需視情況進行一定的預算核減。雖然《辦法》已對績效評價結(jié)果的應(yīng)用進行相應(yīng)規(guī)定，但在具體實踐中依然存在一些短板，在這種背景下，本文將對當前績效評價結(jié)果應(yīng)用短板進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了改進建議。

二、績效評價結(jié)果應(yīng)用的短板分析

當前，上至中央機構(gòu)，下至地方單位，都在積極推進績效評價結(jié)果應(yīng)用，從現(xiàn)實情況看已取得較為明顯成效，但仍有一些不可忽視的結(jié)構(gòu)性短板，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）評價結(jié)果應(yīng)用尚未形成統(tǒng)一的執(zhí)行標準與制度

由全國各地實際應(yīng)用狀況來看，各省區(qū)市財政部門開展評價結(jié)果應(yīng)用的深度主要是視單位自身狀況而定。眼下我國絕大多數(shù)省份尚未形成規(guī)范具體的評價結(jié)果應(yīng)用統(tǒng)一標準和管理辦法，很多情況下相關(guān)單位只是在預算績效管理整體性框架要求中簡單規(guī)定了績效評價結(jié)果應(yīng)用的主要內(nèi)容、開展主體以及相應(yīng)責任。僅有極少部分省份建立了較為完善的績效結(jié)果信息公示、意見反饋和問題追責制度。此外，盡管當前各省份都或多或少地進行績效評價結(jié)果應(yīng)用，但其最終產(chǎn)生的作用大小以及范圍均有待商榷?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用要真正取得成效還需從頂層設(shè)計開始著手，但當前許多部門由于缺乏制度約束以及理論認知，其對績效評價結(jié)果應(yīng)用一般抱有消極被動的態(tài)度，有些時候甚至會反感抵觸，導致績效評價實踐中往往都把工作重心放在評價結(jié)果形成上，而對評價結(jié)果應(yīng)用缺乏重視，最終造成結(jié)果應(yīng)用收效甚微、流于形式。

（二）績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍較窄

相較于之前的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，新頒布的《辦法》特別規(guī)定了績效評價結(jié)果處理需包含“完善政策”的相關(guān)內(nèi)容，這對于強化績效評價結(jié)果應(yīng)用具有積極的推動作用。整體而言，我國績效結(jié)果應(yīng)用同國際先進水平相比，其應(yīng)用范圍還過于狹窄，實際操作中更注重同事務(wù)的結(jié)合，而缺乏同人的結(jié)合。同時，目前的績效評價結(jié)果尤其是單位自己主導的評價常常“水分”過大，絕大多數(shù)時候都會得出“優(yōu)良”的評價結(jié)果，極少會出現(xiàn)“中差”的情況，績效評價結(jié)果失真大大限制了結(jié)果的應(yīng)用。此外，當前多數(shù)單位在進行財務(wù)規(guī)劃以及資金配置時并未將績效評價結(jié)果切實應(yīng)用到相關(guān)決策的考量中去，導致其在優(yōu)化財務(wù)統(tǒng)籌安排以及促進整體政策調(diào)整等方面意義不大，最常見的應(yīng)用主要是作為員工年終獎勵以及相關(guān)福利的評定依據(jù)。

（三）績效評價結(jié)果應(yīng)用方式不科學

任何事情都有兩面性，應(yīng)用不當就可能出現(xiàn)反作用，對于績效評級結(jié)果應(yīng)用而言，如果應(yīng)用方式不科學，不僅會導致評價環(huán)節(jié)完全失去效用，還可能對單位積極性產(chǎn)生負面影響，甚至會催生弄虛作假等較為惡劣的問題。以制定預算為例，將其同績效評價結(jié)果做直接的掛鉤是一個看似邏輯合理實則值得斟酌的做法。由于績效考評優(yōu)劣很大程度上可能是之前預算分配不均造成的，那么對于那些本來就因為預算不足而導致績效不佳的部門要對其做進一步預算削減的話，無疑會讓部門運作更加困難。另一方面，把預算同部門績效評價結(jié)果直接掛鉤還容易滋生弄虛作假的風氣，各部門為了獲得更多的預算分配可能會出現(xiàn)粉飾業(yè)績、財務(wù)造假等行為。如果發(fā)展到這種程度，那么績效評估就完全失去了作用。

（四）績效評價結(jié)果應(yīng)用信息披露機制尚不健全

在績效評價相關(guān)信息披露方面，不論是績效評價結(jié)果還是后續(xù)結(jié)果應(yīng)用，我國都未建立健全披露機制。究其原因，一方面是有些單位為了保護自身利益，并不愿意把詳盡的數(shù)據(jù)及結(jié)果公之于眾；另一方面由于我國目前相關(guān)的法規(guī)建設(shè)尚不完善，導致不同地方對于信息披露的要求有較大區(qū)別。此外，部分單位雖然開展績效評價信息披露，但在內(nèi)容透明度和完整性方面尚待加強，同時披露信息的質(zhì)量也很難保證。

三、改進績效評價結(jié)果應(yīng)用的措施建議

為了補齊上述績效評價結(jié)果應(yīng)用的短板，可以考慮實施以下改進措施。

（一）建設(shè)科學合理的評價結(jié)果應(yīng)用制度及措施

因為各地實際情況存在較大差異，要對績效評價結(jié)果應(yīng)用執(zhí)行“一刀切”的統(tǒng)一標準顯然可行性不強。基于此，可以考慮在制度規(guī)范方面出臺一些綱領(lǐng)性要求，并從頂層設(shè)計上對評價結(jié)果應(yīng)用進行強化，同時進一步明確相關(guān)職能機構(gòu)的具體權(quán)責內(nèi)容，提升單位領(lǐng)導層以及各部門對評價結(jié)果應(yīng)用的重視程度和責任意識。此外，在實際執(zhí)行過程中，還需對績效評價結(jié)果應(yīng)用流程、具體范疇以及相關(guān)權(quán)責做出系統(tǒng)規(guī)劃，同時根據(jù)各地實際狀況賦予其適度的自由裁量權(quán)，在保證一定靈活度的前提下，推動評價結(jié)果應(yīng)用的全面實施。具體措施包括：第一，推動依據(jù)績效付酬機制建設(shè)。在對公共事項進行合理分類的基礎(chǔ)上，按照不同事項的特點實施合理的績效浮動支付制度。第二，把績效管理納入各級單位制定重大行政決策時需要考量的要素。第三，完善物有所值的資源配給和成本節(jié)約體制，通過設(shè)立硬性指標以及賦予執(zhí)行部門更多自主權(quán)等方式，達到減少成本支出以及提高服務(wù)效率的雙重目的。第四，把事前評估建議以及事中監(jiān)控整改一并納入事后績效評價，形成全流程的閉環(huán)管理。第五，把績效評價結(jié)果更深入地應(yīng)用到國家治理體系中。

（二）健全績效評價結(jié)果應(yīng)用獎懲問責機制

當前績效評價結(jié)果應(yīng)用之所以在很多時候變成了形式化的流程，與缺乏一定的獎懲問責機制有很大關(guān)系。有效健全的獎懲手段以及問責措施能起到強有力的約束作用，敦促相關(guān)部門積極開展績效評價結(jié)果應(yīng)用并努力提升應(yīng)用質(zhì)量。具體而言，應(yīng)進一步強化財政部門在評價結(jié)果應(yīng)用中的主導性，在出臺年度預算編制指導性文件時，財政部門可以責成相關(guān)預算單位把預算編制同上一年度績效評價結(jié)果及下一年度績效目標進行融合。同時，財政部門還能自己開展項目支出績效評價并根據(jù)獲得的評價結(jié)果對相關(guān)單位預算進行針對性預算調(diào)整。除此之外，財政部門還可以設(shè)立專項資金用以獎勵績效評價結(jié)果應(yīng)用中表現(xiàn)良好的單位，構(gòu)建良好的正向激勵機制。

（三）拓展績效評價結(jié)果應(yīng)用范疇

當前我國績效評價結(jié)果應(yīng)用主要集中在政策優(yōu)化、預算安排以及管理提升等方面，應(yīng)用范圍相對狹窄，而在國際上一些相對發(fā)達的國家中還把它用來作為促進政府管理體制完善，尤其是推動人員優(yōu)化以及機構(gòu)變革的重要手段。在這方面，我國也應(yīng)該參考這些國家的做法，逐步強化績效評價結(jié)果同人的結(jié)合，用以優(yōu)化完善政府機構(gòu)及人員的組織管理。

（四）強化績效評價結(jié)果應(yīng)用相關(guān)信息披露

針對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，相關(guān)部門必須完成支出績效的全面記錄以及有效監(jiān)控，并將績效信息及時地利用信息系統(tǒng)報告給財務(wù)部門，用以進行績效評價和獎懲考評。同時還需利用單位網(wǎng)站、官方公眾號及官方微博等途徑把績效評價相關(guān)信息進行公示，增強評價及應(yīng)用工作透明度，實現(xiàn)上級單位和社會公眾對部門績效的有力監(jiān)督，促進相關(guān)部門主動積極地做好評價結(jié)果應(yīng)用。

四、結(jié)語

績效管理是當前提高財政資源使用效益的重要手段，最近出臺的項目支出績效評價管理新規(guī)，更是強調(diào)要深化績效評價結(jié)果的應(yīng)用。分析發(fā)現(xiàn)，我國績效評價實踐中還存在著評價結(jié)果應(yīng)用尚未形成統(tǒng)一的執(zhí)行標準與制度，評價結(jié)果應(yīng)用普遍未得到充分重視，評價結(jié)果應(yīng)用范圍較窄，應(yīng)用方式不科學以及相關(guān)信息披露機制不健全等短板。針對這些不足，應(yīng)當持續(xù)建設(shè)科學合理的評價結(jié)果應(yīng)用制度及措施，不斷健全評價結(jié)果應(yīng)用獎懲問責機制，同時還要積極拓展評價結(jié)果應(yīng)用的范疇，強化績效評價結(jié)果以及應(yīng)用情況的披露。