淺析商業(yè)銀行中政府類信用融資業(yè)務(wù)審計(jì)模型構(gòu)建與審計(jì)實(shí)務(wù)

鄔偉峰

政府類信用融資業(yè)務(wù)是商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)重要的組成部分，此類業(yè)務(wù)存在誤區(qū)，許多人認(rèn)為沒有風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)不然，近年央行發(fā)文指出，銀行顯性債務(wù)及隱性債務(wù)規(guī)模較大，部分債務(wù)屬于違規(guī)舉債清理整頓范圍，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有可能轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。因而，不斷對(duì)商業(yè)銀行中政府類信用融資業(yè)務(wù)跟蹤審計(jì)，厘清風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，及時(shí)采取措施化解風(fēng)險(xiǎn)將十分必要。

一、政府類信用融資業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

商業(yè)銀行中政府類信用融資業(yè)務(wù)潛藏政策性風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)。地方政府違規(guī)舉債以及超過自身財(cái)力大規(guī)模舉債，或者融資主體經(jīng)營不善，容易形成政策性風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政策性風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)銀行中政府類信用融資業(yè)務(wù)政策性非常強(qiáng)，對(duì)該類審計(jì)需要緊跟政策，遵從政策。從早期對(duì)平臺(tái)公司項(xiàng)目的真實(shí)性、可行性，以及債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算的合法性審計(jì)，再到財(cái)金23號(hào)文項(xiàng)目負(fù)面清單、隱性債務(wù)，地方政府債券投資與承銷的可行性、合規(guī)合法性審計(jì)，政策無不貫徹其中，緊跟政策才能正確把握審計(jì)方向。2014年以來，發(fā)改委、財(cái)政部、銀行等部門多次出臺(tái)政策，規(guī)范政府類信用融資業(yè)務(wù)，歸納來看，主要三個(gè)政策性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下。

1.政府或其部門出具的兜底函無效。經(jīng)過多年治理，除購買地方政府債券外，商業(yè)銀行與地方政府簽署統(tǒng)一授信協(xié)議，或直接給政府及其部門融資寡見鮮聞，但政府及其部門向商業(yè)銀行出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函進(jìn)行兜底，間接通過國有企業(yè)或事業(yè)單位融資時(shí)有發(fā)生。究其原因，地方政府急于融資加快地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)延續(xù)銀政多年合作習(xí)慣，不去研究政策變化，片面認(rèn)為政府出具的兜底函就是政府信用背書，有兜底函融資本息償還就有保障。根據(jù)《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》以及《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)），兜底函擔(dān)保無效，必須依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系。

2.通過項(xiàng)目負(fù)面清單識(shí)別違規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)?！蛾P(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）列舉了地方政府在商業(yè)銀行違法違規(guī)舉債、變相舉債種種表現(xiàn)形式，列舉了項(xiàng)目負(fù)面清單，對(duì)照項(xiàng)目清單，逐一實(shí)施踏勘法等方法驗(yàn)證項(xiàng)目真實(shí)性、合法性等，就能識(shí)別違規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。比如將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目等偽政府購買服務(wù)；通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的偽PPP項(xiàng)目；地方政府利用借貸資金出資設(shè)立各類投資基金等不合規(guī)的政府投資基金。

3.從政策時(shí)點(diǎn)識(shí)別違規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。2017年7月14日召開的第五次全國金融工作會(huì)議要求，各級(jí)地方干部和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。2017年7月中旬是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，審計(jì)實(shí)踐中需要識(shí)別該時(shí)點(diǎn)后發(fā)放的貸款，債務(wù)重新約期、展期等，是否符合政策要求。

（二）融資主體信用風(fēng)險(xiǎn)

歷史來看，商業(yè)銀行中政府類信用融資業(yè)務(wù)在不同時(shí)期有不同的運(yùn)作方式，融資主體、融資品種發(fā)生變化，風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式相應(yīng)發(fā)生變化。一是2015年以前，《預(yù)算法》未賦予地方政府舉債權(quán)力，為了滿足龐大的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本支出需要，地方政府設(shè)立融資平臺(tái)公司，通過平臺(tái)公司、事業(yè)單位等在商業(yè)銀行融資，運(yùn)作方式為一般固定資產(chǎn)貸款、項(xiàng)目貸款，以及流動(dòng)資金貸款，政府類信用融資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為顯性的。二是2015年后，隨著《預(yù)算法》的修訂和2014年國發(fā)43號(hào)文的頒布，一方面地方政府發(fā)行債券置換銀行債務(wù)；另一方面銀政合作，2015—2017年運(yùn)作政府產(chǎn)業(yè)基金、PPP項(xiàng)目貸款，2016年大規(guī)模推進(jìn)政府購買服務(wù)貸款。三是2017年7月后，隨著中央控制日益增長的地方政府債務(wù)，加大力度治理隱性債務(wù)，商業(yè)銀行主要通過棚改項(xiàng)目貸款、異地搬遷項(xiàng)目貸款、投資與承銷地方政府債券運(yùn)作政府類信用融資業(yè)務(wù)。融資主體主要轉(zhuǎn)換為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)，部分企業(yè)經(jīng)營性現(xiàn)金流不足，成為政府隱性融資平臺(tái)，其債務(wù)為政府隱性債務(wù)，還本付息依賴地方政府財(cái)力，地方政府過度舉債容易引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)，政府類信用融資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、審計(jì)模型建立與審計(jì)案例

在商業(yè)銀行海量的法人客戶業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中，采用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，建立審計(jì)模型，識(shí)別違規(guī)舉債區(qū)域，并分析融資主體財(cái)務(wù)報(bào)表、資金往來等識(shí)別違規(guī)舉債的融資主體，提取違規(guī)疑點(diǎn)樣本，提高審計(jì)樣本精準(zhǔn)性。

（一）對(duì)地方政府財(cái)政狀況跟蹤分析識(shí)別違規(guī)舉債區(qū)域

通過提取商業(yè)銀行政府類信用合同，按PPP項(xiàng)目貸款、政府購買服務(wù)貸款、產(chǎn)業(yè)基金投資、購買地方政府債券、被認(rèn)定為政府債務(wù)的融資平臺(tái)貸款、其他政府信用類進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)分析，確定各業(yè)務(wù)品種占比，掌握地方政府在商業(yè)銀行債務(wù)總體情況。

總體分析后，識(shí)別違規(guī)舉債區(qū)域模型的思路主要根據(jù)《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的通知》(財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào))和《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕35號(hào)）精神：地方政府債務(wù)限額分配應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)正向激勵(lì)原則，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排，財(cái)政實(shí)力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、債務(wù)管理績效差的地區(qū)少安排或不安排。如此一來，層級(jí)低、財(cái)政收入水平差的地方政府在債務(wù)限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券公開舉債的機(jī)會(huì)少，更可能違規(guī)、變相舉債。通過收集與地方政府誠信和履約有關(guān)的情況，以及曾發(fā)生的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，分析每年地方政府財(cái)政預(yù)決算數(shù)據(jù)，計(jì)算政府債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率，進(jìn)一步分析一般公共預(yù)算收入中轉(zhuǎn)移支付收入（或者轉(zhuǎn)貸收入）占比，以及分析基金預(yù)算收入和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，評(píng)價(jià)政府財(cái)政承受能力，將政府層級(jí)低、主動(dòng)違約或協(xié)助企業(yè)逃廢債等負(fù)面信息區(qū)域列為重點(diǎn)區(qū)域。

（二）識(shí)別違規(guī)舉債的融資主體

1.通過資本金和經(jīng)營性現(xiàn)金流分析。以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)舉債的融資主體基本屬于地方國有企業(yè)，僅承擔(dān)政府融資職能，甚至為了融資新成立的企業(yè)，主要資產(chǎn)為公益性資產(chǎn)，無經(jīng)營，借款為工程項(xiàng)目款；產(chǎn)業(yè)基金的資本金常常是名股實(shí)債、股東借款，甚至來自銀行貸款等債務(wù)性資金。運(yùn)作的項(xiàng)目基本是公益性的，除政府撥付資金外，經(jīng)營收入不足，借款實(shí)際為政府隱性債務(wù)。因?yàn)榻?jīng)營業(yè)務(wù)不活躍，融資主體的企業(yè)報(bào)表比較簡單，從損益表看，三年主營業(yè)務(wù)收入少、與融資金額不成正比；從現(xiàn)金流量表看，經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量鮮有發(fā)生、貸款發(fā)放后購建固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他長期資產(chǎn)支付現(xiàn)金大額發(fā)生；從資產(chǎn)負(fù)債表看，貸款發(fā)放后在建工程大幅增加發(fā)生額。

2.融資主體賬戶資金往來分析。因?yàn)檫`規(guī)融資項(xiàng)目缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金收入，其在商業(yè)銀行開立的賬戶資金收入比較匱乏，資金收入來源主要是國資部門、財(cái)政部門、土地儲(chǔ)備部門，尤其還款付息資金來源，從資金收入來源集中度分析有助于發(fā)現(xiàn)違規(guī)融資主體。對(duì)資金最終去向進(jìn)行穿透性檢查也是識(shí)別違規(guī)融資的重要手段。通過追蹤資金最終去向，與對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目投資估算概算預(yù)算等，項(xiàng)目建安工程實(shí)際支付情況：包括招投標(biāo)上限值、中標(biāo)及合同價(jià)款、至截止日財(cái)務(wù)實(shí)際支付款項(xiàng)、已完工程的結(jié)算情況及未完工程需后續(xù)支付情況、建設(shè)期利息支付情況、工程管理費(fèi)支出、前期經(jīng)費(fèi)支付情況等，分析資金投入情況，與項(xiàng)目進(jìn)度是否相匹配，從而判斷資金是否挪用。

3.融資期限和擔(dān)保方式分析。違規(guī)的政府類信用融資期限普遍較長，如政府購買服務(wù)貸款普遍貸款期限20年，有些地方政府雖然將債務(wù)償還計(jì)劃納入財(cái)政預(yù)算，但是當(dāng)前政府若干年不需要償債或者償債金額微不足道，現(xiàn)時(shí)舉債屬中長期債務(wù)，未來政府的債務(wù)，因而提取融資期限長的貸款，結(jié)合地方財(cái)力分析可以識(shí)別償債計(jì)劃納入財(cái)政預(yù)算的真?zhèn)?；提取?dān)保數(shù)據(jù)，擔(dān)保方式虛構(gòu)的應(yīng)收賬款質(zhì)押或者自身財(cái)務(wù)能力弱的地方國有企業(yè)保證擔(dān)保、或者以機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的國有資產(chǎn)抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回購等方式變相抵押、質(zhì)押，也有助于揭示違規(guī)擔(dān)保事項(xiàng)。

案例：近年來對(duì)商業(yè)銀行中政府類信用融資業(yè)務(wù)審計(jì)中，從地方政府層級(jí)低，政府債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率不佳，以及融資主體凈資產(chǎn)、經(jīng)營性現(xiàn)金流量達(dá)不到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)入手，構(gòu)建審計(jì)模型，發(fā)現(xiàn)政府類××縣投資公司于2016年8月成立，注冊(cè)資本5 800萬元，國有企業(yè)全資控股，資產(chǎn)負(fù)債表中固定資產(chǎn)9 740萬元、占總資產(chǎn)97%，經(jīng)營性現(xiàn)金、損益表主營業(yè)務(wù)收入不足萬元，固定資產(chǎn)作為項(xiàng)目資本金，以及轉(zhuǎn)移收入占地方政府財(cái)政收入比重大。2017年3月某商業(yè)銀行授信1.72億元，并陸續(xù)發(fā)放貸款，期限15年，政府購買服務(wù)方式運(yùn)作。該融資符合違規(guī)融資特征。

現(xiàn)場審計(jì)，雖然融資對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄、單一來源采購、縣財(cái)政部門出具購買服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算的證明，表面資料合法合規(guī)。審計(jì)從資本金是否真實(shí)入手，固定資產(chǎn)主要為紅色旅游配套公路、市政路橋及修繕民居費(fèi)用，來源國家專項(xiàng)資金，均二年前建成，公益性屬性。進(jìn)一步查看××投資公司經(jīng)營場所，為縣政府辦公樓中扶貧移民搬遷辦公室，公司名牌張貼辦公室內(nèi)，調(diào)閱公司名冊(cè)，互聯(lián)網(wǎng)查詢主要人員來自縣機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后證實(shí)為借調(diào)人員，主要負(fù)責(zé)搬遷補(bǔ)償，從而揭示融資主體既無真實(shí)經(jīng)營亦無屬于自有的生產(chǎn)經(jīng)營場所、不符合準(zhǔn)入條件。調(diào)閱項(xiàng)目可行性報(bào)告，貸款投放計(jì)劃表以及項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)表，再實(shí)地查看項(xiàng)目進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)借款人通過包裝已完工項(xiàng)目、發(fā)布虛假采購協(xié)議等方式套取貸款。