部門整體支出績效評價指標設立探析
——以山東省DZ局為例

徐文貞

一、引言

2018年9月1日，中共中央國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關鍵舉措。全面預算績效管理更加注重結(jié)果導向，強調(diào)成本效益，硬化責任約束。力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局。全面預算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，將績效管理的所有財政資金，貫穿預算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效，無效必問責。

二、主管部門要求

為貫徹《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，中國DZ局印發(fā)了貫徹落實的實施意見，意見要求在全系統(tǒng)范圍內(nèi)著力解決預算績效意識薄弱、重投入輕管理、重支出輕績效的問題，推動建立預算績效指標和評價標準體系，充分運用預算績效評價結(jié)果，發(fā)揮好激勵約束作用。在具體實施中要求：

（一）科學設置績效目標

根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、職能職責、年度工作計劃，設定具體、明確、可比的績效目標和定性定量相結(jié)合的指標。建立中國DZ局績效指標庫，發(fā)展研究中心負責研究提出共性指標和專用指標建議，財務部門負責確定共性指標，業(yè)務主管部門負責確定專用指標。在編制項目預算時，業(yè)務主管部門負責設置本領域一級項目、打捆二級項目的績效目標和指標；二級預算單位根據(jù)中國DZ局部署和業(yè)務主管部門要求，設置本單位二級項目的績效目標和指標。

（二）建立績效目標審核機制

績效目標審核是保障績效目標科學有效的重要手段，主要審核績效目標與職能職責、發(fā)展規(guī)劃等是否相符，績效目標與工作任務、經(jīng)費預算等是否匹配。

（三）完善項目庫滾動管理機制

項目庫是提前謀劃全過程預算績效管理的有效支撐，將績效目標事前評估作為入庫的必要條件。重點評估立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、資金來源合規(guī)性等。項目庫實施滾動管理，納入項目庫的項目當年未納入預算的自動轉(zhuǎn)入下一年。

三、山東省DZ局整體支出績效評價四級指標

根據(jù)《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求，健全共性的績效指標框架和分行業(yè)領域的績效指標體系，推動預算績效管理標準科學、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信。在具體的實施過程中，山東省DZ局主要依據(jù)財政部印發(fā)的《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）文件中部門整體支出績效評價共性指標體系框架，對單位的整體支出績效評價圍繞部門和單位職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面，進行了一級、二級、三級指標設置，旨在衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果，提高部門整體績效。

山東省DZ局整體支出績效評價四級指標涵蓋了地震部門六方面重點工作：DZ監(jiān)測預警、震害防御、DZ應急準備、DZ科技、DZ科普宣傳、現(xiàn)代化建設等進行設置，涵蓋了全部工作職能。如下頁表所示。

四、指標體系設立中遇到的問題及建議

當前，盡管部門整體支出績效評價工作已逐步推行，但評價體系仍處于持續(xù)探索階段，指標設置等方面仍存在不少問題：一是評價指標體系的主要關注點還未完全從關注財政支出的效率尤其是預算執(zhí)行率方面轉(zhuǎn)到考核實現(xiàn)績效目標的結(jié)果上來，一定程度上仍存在重支出過程輕產(chǎn)出結(jié)果的情況。二是評價指標的設定不夠精準化，主要基于財政部發(fā)布的部門整體支出績效評價共性指標，缺少部門和單位個性化指標探索，指標的科學性、精準性、完整性、可操作性有待完善。三是評價方法較為有限，較少應用模型構(gòu)建和數(shù)理分析方法，對支出的社會效益評價缺乏有效辦法。四是未能實現(xiàn)對部門支出整體績效評價信息的整合，對績效信息挖掘和利用不足。

山東省DZ局作為系統(tǒng)內(nèi)首批實施部門整體支出績效評價試點單位，2020年5月上級主管部門對其2019年度部門整體支出效果作了評價。下面結(jié)合工作中的思考和本次評價中專家提出的意見建議，從指標設置原則、部門預算編制、財務管理規(guī)范性、內(nèi)控體系建設和評價結(jié)果應用等幾方面談一下認識。

（一）指標設置原則

整體績效評價指標要加強頂層設計，指標凝練要合理、全面，體現(xiàn)時效性，尤其體現(xiàn)出跨年度工作階段的時效性。

1.指標設置應當體現(xiàn)雙軌制。既要強調(diào)效率和執(zhí)行率，同時強調(diào)人力、物力、財力投入產(chǎn)出的經(jīng)濟性和合理性，強調(diào)成本效益原則。

2.指標設置應當突出聚焦主責主業(yè)和重點任務。績效目標的設置不應當是為了應付整體評價而設，僅僅體現(xiàn)在形式上的全面性。目標的設置應當突出重點任務，當年度重點任務尤其是重中之重的任務要有所對應的特色指標值，以體現(xiàn)主責主業(yè)。

3.指標設置應當有人員、資產(chǎn)管理、財務管理對應的指標設置，并且要體現(xiàn)關聯(lián)性。

4.指標設置應當提高可操作性，便于考核。

（二）部門預算的編制

1.預算編制要體現(xiàn)預算分配和績效目標設置之間的相關關系，同時預算分配的依據(jù)、項目測算的依據(jù)要合理，尤其是重點項目要體現(xiàn)出預算編制的合理性。

2.加強整體目標設置的頂端設計，按照部門職能進行定位，分析三級指標的設立。分配預算前，要先設立績效目標，待任務明確后，再分配預算。

3.部門預算編制時，要呈現(xiàn)整體的中央、省自有資金全部的收支情況。將部門和單位預算收支全面納入績效管理，要將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，將績效目標與預算同步批復下達。

（三）加強預算執(zhí)行和財務管理的規(guī)范性

1.會計科目的使用要規(guī)范，為整體支出評價打好基礎。如：應當列收支的費用，不能列往來款項；日常運維保障類的項目，原則上應控制資本性支出。

2.加強內(nèi)控體系建設和制度建設，加強預算剛性要求，績效管理制度應具備可操作性，財務制度應根據(jù)國家財政等方面改革及時修訂。

3.對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|(zhì)保量實現(xiàn)。

4.利用現(xiàn)有財務信息系統(tǒng)，對預算執(zhí)行進度進行動態(tài)監(jiān)控，定期收集項目執(zhí)行信息，對績效目標分階段實現(xiàn)情況進行監(jiān)控。要匯總分析“雙監(jiān)控”結(jié)果，掌握項目實施動態(tài)，糾正執(zhí)行偏差，確保績效目標如期保質(zhì)完成。

5.加強業(yè)務與財務部門結(jié)合，建立預算中期評估調(diào)整機制。業(yè)務部門及時分析績效目標的實現(xiàn)程度，財務部門分析預算執(zhí)行進度，加強“雙監(jiān)控”管理。

（四）評價結(jié)果應用中應當關注的問題

1.完善監(jiān)管體系建設，同時支出效益性體現(xiàn)應加強全過程檔案管理，為后期支出績效評價打好基礎。

2.提升領導預算績效管理意識。部門領導對預算績效管理實質(zhì)性推動和績效評價結(jié)果應用至關重要，尤其對于重大項目支出，加強生命周期式全過程管理。

3.績效評價結(jié)果應用的時滯性影響其作用發(fā)揮。譬如對經(jīng)常性項目，第一年的評價結(jié)果，往往要到第三年度的預算安排中應用，這使得績效評價結(jié)果的針對性和有效性降低。

4.績效評價結(jié)果難以對整體的預算安排形成有效約束。盡管各級政府文件要求評價結(jié)果與預算安排要掛鉤并形成約束，但目前看，依據(jù)評價結(jié)果在部門間進行預算的調(diào)減調(diào)增阻力較大，往往是在既定的預算資金分配格局中，按項目績效評價狀況，在部門內(nèi)不同項目間進行調(diào)整。

5.評價本身也要講究績效。整體支出評價應從關注數(shù)量轉(zhuǎn)到提升資金管理水平和管理效益，堅持問題導向，重點評價設計部門履職和社會關注的的重大項目。

6.加大對第三方參評機構(gòu)管理。目前在預算績效評價工作中，第三方參評機構(gòu)質(zhì)量高低不一，問題較多。一方面，對第三方參評機構(gòu)的評價機制和激勵約束機制不夠；另一方面，參評機構(gòu)專業(yè)素養(yǎng)亟待提升，以做出專業(yè)、科學、準確的績效評價報告。