農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制建設研究
——從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告角度

榮鳳云

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現(xiàn)的長效保障機制。2012年財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號，以下簡稱《單位內(nèi)控規(guī)范》）發(fā)布實施；2015年，財政部印發(fā)《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），要求行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）按照黨的十八屆四中全會決定關于強化內(nèi)部控制的精神和《單位內(nèi)控規(guī)范》的具體要求，全面建立、有效實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務活動全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級人員。

為進一步加強單位內(nèi)部控制建設，發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用，2017年，財政部印發(fā)《關于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》（財會函〔2017〕3號），要求各單位要建立內(nèi)部控制報告制度，促進內(nèi)控信息公開，并專門出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）〉》（財會〔2017〕1號），以規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開，提高內(nèi)部控制報告質(zhì)量。

內(nèi)部控制報告編制四年來，內(nèi)容越來越豐富，數(shù)據(jù)越來越全面，指標越來越細化。筆者通過對農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制報告指標分析，結(jié)合日常工作實踐與檢查情況，提出相關建議，以期為進一步推進單位內(nèi)部控制建設提供參考。

一、內(nèi)控建設成效

（一）內(nèi)控建設工作逐步形成常態(tài)化機制

一是制度修訂常態(tài)化。各單位密切關注外部環(huán)境變化，根據(jù)業(yè)務流程內(nèi)控執(zhí)行效用，不斷修訂各類業(yè)務管理制度，提升制度有效性，內(nèi)控制度體系得到進一步健全和完善。二是內(nèi)控領導小組、工作小組工作常態(tài)化。各單位內(nèi)部控制領導小組、工作小組定期組織相關部門對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)、客觀的評估，基本做到單位層面和業(yè)務層面全覆蓋。三是內(nèi)控培訓常態(tài)化。大力宣傳推廣內(nèi)控理念，對內(nèi)控工作常抓不懈，做到常宣常講，深入人心。通過常態(tài)化培訓，內(nèi)部控制理念逐步深入人心，風險防控意識不斷增強。

（二）各單位基本建立起較為完善的內(nèi)控體系

各單位按照相關要求，結(jié)合自身業(yè)務性質(zhì)、業(yè)務范圍和管理架構(gòu)，根據(jù)全面性、重要性、制衡性、有效性、適應性原則，全面梳理業(yè)務流程，制定內(nèi)控制度，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，分析風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略。單位層面基本做到分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)，業(yè)務層面基本做到不相容崗位或職責相分離。除了六大領域之外，不少單位還根據(jù)實際情況，將內(nèi)控建設拓展到其他相關領域，進一步加強風險防控，將懲治、預防與內(nèi)部控制風險管理融為一體，提高了單位內(nèi)控管理實效。

（三）定期開展自我評價和風險評估

大部分單位能根據(jù)單位實際情況，定期開展自我評價和風險評估，或者通過外部檢查、審計等方式，對重要業(yè)務部門、重要業(yè)務事項和高風險領域，特別是權(quán)力集中的重點領域、關鍵崗位的風險防范進行有效監(jiān)管監(jiān)控，并結(jié)合內(nèi)控評價和風險評估結(jié)果，對內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)進行修改完善，不斷建立健全內(nèi)控制度，修訂內(nèi)控規(guī)程，著力解決覆蓋不全面、職責不明確、流程不科學，以及制度之間不銜接、不配套問題，提高制度的有效性，進一步促進了內(nèi)部控制實施。

二、存在問題

（一）個別單位領導層面對內(nèi)部控制不夠重視

主要表現(xiàn)在仍有少數(shù)單位內(nèi)控領導小組組長由非單位主要負責人擔任。單位主要負責人全年從未參加過內(nèi)部控制會議，未開展內(nèi)部控制考核評價。少數(shù)單位內(nèi)控制度體系未能全面覆蓋預算管理、收支管理、政府采購管理、國有資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等六大主要領域。部分單位關鍵崗位還不能做到定期輪崗。

（二）內(nèi)控建設牽頭部門人員能力素質(zhì)難以滿足全面內(nèi)控建設需要

主要表現(xiàn)在：其一，部分填報數(shù)據(jù)失實，如相關數(shù)據(jù)與部門決算、政府采購、國有資產(chǎn)報告等同口徑數(shù)據(jù)不一致，業(yè)務層面制度建設所提供的制度文件不真實。其二，部分附件缺乏相關性，無法佐證相對應的考核指標。究其原因，一是責任心不強。由于內(nèi)部控制報告填報時間通常在一二月份，與部門決算時間沖突，有時內(nèi)部控制報告填報完畢，部門決算數(shù)據(jù)還有變動，但是填報人員未能及時修改內(nèi)部控制報告相關數(shù)據(jù)。二是業(yè)務能力不夠。絕大部分單位內(nèi)控建設工作均為單位自建，負責內(nèi)控工作的人員素質(zhì)參差不齊，或變動頻繁，部分單位負責填報內(nèi)控報告的人員對單位整體內(nèi)部控制建設情況不了解，或?qū)挝徽w財務狀況、部門決算、政府采購、國有資產(chǎn)報告、基本建設項目等不熟悉，造成數(shù)據(jù)不準確、隨意性大。三是嚴肅性不足。為了追求“單位內(nèi)部控制情況總體評價”達到良好或優(yōu)的評價，主觀上進行“調(diào)一調(diào)”了事。

（三）內(nèi)部控制報告成果未能得到充分運用

部分單位未能對內(nèi)部控制報告反映出來的問題進行認真分析和應用，今年存在什么問題，下年仍然存在什么問題；今年缺失哪個領域的內(nèi)控制度，下年仍然缺失。還有的單位每年都做風險評估、內(nèi)控評價，卻從不修訂內(nèi)控規(guī)程，造成內(nèi)控規(guī)程與實際執(zhí)行嚴重脫節(jié)，內(nèi)控規(guī)程成為擺設。

（四）內(nèi)部控制信息化建設難度較大

根據(jù)“2018年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告”填寫說明，內(nèi)部控制信息化階段是指單位正在建立或已完成建立涵蓋六大經(jīng)濟業(yè)務領域內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，且基本符合內(nèi)部控制建設要求的階段。筆者理解，這里的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，應該是全面地、具體地、龐大地覆蓋六大重點領域的信息系統(tǒng)。目前現(xiàn)狀是，各單位都有財務報銷系統(tǒng)、科研項目管理系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、基建項目管理系統(tǒng)、物資采購平臺、OA系統(tǒng)、中央級科學事業(yè)單位修繕購置專項資金管理系統(tǒng)等各級各類信息系統(tǒng)，其中包括財政部建設，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部建設，單位自建，相對獨立且難以整合。如何建設整體的內(nèi)部控制系統(tǒng)，或整合現(xiàn)有系統(tǒng)，技術、資金都是難點。

三、相關建議

（一）進一步加大內(nèi)部控制培訓力度

在目前未能引入第三方進行內(nèi)控建設的情況下，首先要加強對內(nèi)控牽頭部門工作人員以及內(nèi)控領導小組、工作小組人員系統(tǒng)性的培訓，領導層面特別是單位一把手要親自參與、督促內(nèi)控建設的進程，并對建立與實施內(nèi)部控制有效性承擔領導責任。其次開展多種形式的內(nèi)控工作經(jīng)驗交流與探討，不斷提高內(nèi)控建設工作人員的業(yè)務水平和責任意識，確保填報內(nèi)容客觀、真實、準確。三是繼續(xù)加強對廣大職工內(nèi)控知識的普及性培訓。

（二）進一步加強內(nèi)部控制評價與監(jiān)督

各單位內(nèi)部控制評價與監(jiān)督部門應定期開展內(nèi)部控制評價與監(jiān)督工作，組織開展風險評估，促進自我監(jiān)督、自我約束機制不斷完善。開展財經(jīng)工作檢查、專項審計等專項工作，督促院屬單位內(nèi)控建設不斷深化，規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務活動，強化對內(nèi)部權(quán)力運行制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，促進單位公共服務效能和內(nèi)部治理水平不斷提高。

（三）進一步強化內(nèi)部控制成果應用

不斷總結(jié)內(nèi)部控制建設與實施過程中的經(jīng)驗做法，堅持問題導向，探索應用大數(shù)據(jù)技術，挖掘內(nèi)部控制報告價值，結(jié)合經(jīng)濟和業(yè)務活動風險排查和評估，積極開展內(nèi)部控制報告專題分析和評價結(jié)果應用。

（四）進一步推進內(nèi)部控制信息化建設

逐步整合、完善六大重點領域現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。同時，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位行業(yè)特點，探索集團化內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設，共性流程統(tǒng)一設置，規(guī)范業(yè)務流程，節(jié)約建設成本，提升單位信息化水平，提高風險防控能力。