全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點需把握好八個重大問題

余 葵

2016年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對這項改革進行頂層設(shè)計、總體部署。中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門狠抓中央政策貫徹落實，五年以來已經(jīng)開展四批試點，共有15個省份、89個地市、442個縣整建制試點，涉及80%左右的縣級單位。按照中央2021年底前基本完成產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，2020年是全面推開改革的關(guān)鍵之年，為確保改革試點如期完成，需要重點把握好以下八個問題。

一、搞清什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟

這是開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革首先要明確的概念。農(nóng)村集體經(jīng)濟是《憲法》明確的我國基本經(jīng)濟形態(tài)，《意見》第一次對什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟下了一個定義，明確提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合，實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制的重要形式?！迸c其他經(jīng)濟成分相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟有三個基本特征。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟是具有鮮明中國特色的農(nóng)村經(jīng)濟形態(tài)。它既不同于前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊經(jīng)濟，也不同于源于西方的合作經(jīng)濟，是我們在實踐中不斷探索、創(chuàng)造出來的，是我國獨有的一種經(jīng)濟形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟實行土地等生產(chǎn)資料成員集體所有，以成員為創(chuàng)造主體和價值主體，其發(fā)展與成員的切身利益緊密相關(guān)，擔負著組織農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)民的重任。農(nóng)村集體經(jīng)濟豐富了我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的組織形式和運營機制，實踐證明，它的存在和發(fā)展為黨領(lǐng)導的中國現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大貢獻。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義公有制在農(nóng)村的具體體現(xiàn)。 農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有，否認私人產(chǎn)權(quán)，宅基地使用權(quán)對于集體成員無償使用，實行家庭經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，本質(zhì)是農(nóng)民的合作與聯(lián)合，核心是財產(chǎn)的合并，目的是為了增強農(nóng)民致富能力而組織起來，是實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的一種經(jīng)濟形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟，不僅涵蓋集體勞動、集體耕種、集體作業(yè)等諸多集體生產(chǎn)范疇，而且還涵蓋集體經(jīng)營、集體占有、集體原則等管理范疇，是社會主義公有制經(jīng)濟在農(nóng)村的具體體現(xiàn)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式豐富多樣與時俱進。高級社是我國集體經(jīng)濟的最初形態(tài)，《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》確立“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體所有制度，農(nóng)戶不再是一個獨立的財產(chǎn)主體和經(jīng)營主體，農(nóng)村集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一在一起，分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級集體所有。上世紀70年代末在極端貧困地區(qū)開展的以包干到戶為主要形式的農(nóng)村改革，是在堅持土地集體所有前提下，由原來高度集中的統(tǒng)一經(jīng)營方式，逐步改革為以農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營為主的經(jīng)營方式，農(nóng)民擁有了土地承包經(jīng)營權(quán)，并逐漸在集體土地上不斷地積累起自己的財產(chǎn)。80年代中期在東部沿海發(fā)達地區(qū)探索開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，亦是在堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，明確每個成員享有集體資產(chǎn)的股份或份額。實踐的腳步一刻也沒有停止，經(jīng)歷30多年改革探索后，2015年以來中央下大氣力推動的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，核心仍然是堅持農(nóng)民集體所有不動搖，將農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，發(fā)展農(nóng)民股份合作。不同時期農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式各不相同，但總體上看，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式豐富多彩，外延和內(nèi)含與時俱進，具有旺盛的生命力和包容性。

二、明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設(shè)備、工具器具等經(jīng)營性資產(chǎn)；用于公共服務的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等非經(jīng)營性資產(chǎn)。為摸清集體家底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，從2017年開始，歷時3年基本完成了全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，清查核實集體土地資源65.5億畝，占國土面積的45.5%；集體賬面資產(chǎn)總額6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，非經(jīng)營性資產(chǎn)3.4萬億元。這些資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的主要財產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，明確其歸誰所有、由誰依法行使所有權(quán)尤為重要。

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)屬于誰？《民法典》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”《意見》進一步明確“要把農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體”，開辟了完善集體所有權(quán)的新路徑。這就意味著，成員集體是集體資產(chǎn)所有權(quán)的法定主體。我國數(shù)量龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)，特別是在脫貧攻堅過程中政府撥款、減免稅費等形成的集體資產(chǎn)，依法屬于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟組織成員集體所有，而不是屬于某個基層組織所有，也不屬于農(nóng)民個人所有，更不屬于村干部所有。近年來，在全國壓茬推進的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中，一個重要的任務就是全面確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，明晰集體所有權(quán)的主體。

（二）誰能代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)？《民法典》和《意見》均提出：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)。顯而易見，村組兩級依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)；未成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，可由村委會或村民小組代行其職能。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村改居后的集體經(jīng)濟，由誰代表集體行使所有權(quán)，需要注意把握好兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，法律沒有賦予其代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的職能。因此有農(nóng)村集體資產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要建立集體經(jīng)濟組織，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。二是村改居后的居民委員會，法律也沒有賦予其代行集體資產(chǎn)所有權(quán)的職能，因此村改居的前置條件是進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立集體經(jīng)濟組織。

（三）用好用足兩個政策。一方面要用好稅收政策?！兑庖姟芬?guī)定“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，免征因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)涉及的印花稅，免收確權(quán)變更中的土地、房屋等不動產(chǎn)登記費。”2017年財政部、國家稅務總局也專門出臺政策支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。另一方面要用好確權(quán)政策?！兑庖姟访鞔_“對政府撥款、減免稅費形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有?！彪S著脫貧攻堅工作的推進，中央和地方各級政府投入大量財政項目資金，在農(nóng)村形成了大量資產(chǎn)，許多地方出臺配套文件，要求農(nóng)業(yè)、財政、教育等相關(guān)部門梳理政府投入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成資產(chǎn)明細單，經(jīng)實地盤點確認后，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)。山東省德州市陵城區(qū)共落實政府撥款、減免稅費、扶貧投入等形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)6 171.71萬元，占集體資產(chǎn)總額的15%。

三、民主確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，是事關(guān)廣大農(nóng)民群眾基本民事權(quán)利的大事，在新中國的歷史上還是第一次，老百姓十分關(guān)注。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員主要有兩方面權(quán)利：一是財產(chǎn)權(quán)利，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等；二是民主權(quán)利，包括對集體經(jīng)濟活動的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以及選舉權(quán)、被選舉權(quán)等。做好成員身份確認，關(guān)鍵要把握好三個方面。

（一）堅持基本原則。 我國農(nóng)村在經(jīng)歷40多年快速發(fā)展的今天，城鄉(xiāng)人口流動加快，現(xiàn)有的60多萬個村、490多萬個組中，許多已不是過去傳統(tǒng)封閉、人員構(gòu)成簡單的村莊，一方面大量農(nóng)民外出務工經(jīng)商，長期不在村內(nèi)居??；另一方面又有許多外來人員涌向農(nóng)村，到經(jīng)濟發(fā)達或具有區(qū)位優(yōu)勢的村莊生產(chǎn)生活。加之農(nóng)村外嫁女、入贅婿及其子女，以及農(nóng)轉(zhuǎn)居等特殊群體的戶籍、土地承包關(guān)系、利益訴求千差萬別、十分復雜。因此，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認，要堅持基本原則，按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可、統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素”七個方面，積極協(xié)調(diào)平衡集體內(nèi)部各方利益，妥善解決成員邊界不清問題。

（二）明確政策界限。 從前三批承擔中央試點任務的279個縣級單位看，大部分以縣委、縣政府名義出臺了成員身份確認指導意見，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)一成員身份確認時點，規(guī)范成員身份確認程序，明確成員確認基本政策，得到廣大干部群眾的認可。山西省太原市晉源區(qū)在反復征求意見的基礎(chǔ)上，以政府辦名義出臺指導意見，明確成員身份的取得、確認、喪失等18個條件，對外嫁女、入贅婿、新生兒、喪偶離婚婦女、回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員、農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、空掛戶等13種特殊群體進行原則性規(guī)定，全區(qū)平穩(wěn)確認成員45 571戶、147 512人，有效防止了“農(nóng)嫁農(nóng)”“居嫁農(nóng)”“農(nóng)嫁居”等出現(xiàn)“兩頭空”“兩頭占”現(xiàn)象。試點證明，現(xiàn)階段采取由縣級制定成員身份確認指導意見，明確必要的程序和基本政策是切實可行的。目前，全國已確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員6億多人。

（三）充分依靠群眾。 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認關(guān)系到6億農(nóng)民、2.9億農(nóng)民工和村內(nèi)特殊群體的切身利益，是一項涉及千家萬戶的群眾性工作，具體標準由誰制定，基層干部群眾觀點不一。實踐是檢驗真理的唯一標準，到基層去找答案是我黨的一貫作風。許多村組80%左右的人依據(jù)縣級文件可以對號入座，明確是否為成員；其余有爭議的人員究竟是不是成員，最好的辦法是讓老百姓說了算，通過成員大會或成員代表大會討論決定。河南省濟源市某個僅有204戶的小山村，為解決特殊群體成員身份確認問題前后召開10多次會議，最后采取每10至12戶推選1名戶代表，大家集中討論，在“爭吵”中達成一致意見，共確認成員693人，非成員120人。因此，相信群眾、依靠群眾、走群眾路線，由農(nóng)民群眾民主協(xié)商形成具體標準，是成員身份確認的法寶。這也體現(xiàn)了習近平總書記關(guān)于“要尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇”的重要論述精神。

四、有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲?！兑庖姟芬螅瑥?017年開始，力爭用5年左右時間基本完成股份合作制改革。為統(tǒng)籌推進改革，經(jīng)國務院批準建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦牽頭，16個單位參加的全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部際聯(lián)席會議制度。近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按照“擴面、提速、集成”的總體要求，采取多次會議推動、多輪培訓宣傳、多次督導檢查的方式，推動改革取得實質(zhì)性進展，全國已有36萬個村完成改革。今年全面推開改革試點的山西、內(nèi)蒙古等13個省區(qū)，有的地方成員構(gòu)成復雜，有的地方矛盾突出，有的地方工作人員力量薄弱，改革難度較大、任務艱巨，要重點把握好三個方面。

（一）明確改革的性質(zhì)?！兑庖姟诽岢觥稗r(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行?！笔紫龋母锏姆较蚴枪煞莺献髦?，而不是股份制。改革絕不是要把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改成一個公司制企業(yè)，這是我國農(nóng)村集體所有制的本質(zhì)要求。其次，改革的目的不是要把集體資產(chǎn)“分光吃凈”，而是將集體資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，目的是作為成員參與年終集體收益分配的依據(jù)，集體決策實行一人一票。其三，改革是典型的“內(nèi)改制”，集體成員和集體資產(chǎn)具有明確的地域邊界，成員進出有嚴格的限制；集體成員共同享有集體資產(chǎn)所有權(quán)，集體與成員不可分割；集體資產(chǎn)股份的轉(zhuǎn)讓嚴格限制在集體內(nèi)部，既要防止內(nèi)部人控制，又要防止外部資本大鱷任性侵占。

（二）合理折股量化資產(chǎn)。 農(nóng)村集體經(jīng)營性、非經(jīng)營性和資源性三類資產(chǎn)功能作用各不相同，其中，經(jīng)營性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的資源性資產(chǎn)預期將會為集體帶來經(jīng)濟利益，非經(jīng)營性資產(chǎn)主要提供公共服務，在一定條件下也可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)?！兑庖姟诽岢觥皩⑥r(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員”。狹義上講，主要包括反映在集體賬面上的經(jīng)營性流動資產(chǎn)、經(jīng)營性固定資產(chǎn)、經(jīng)營性農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、對外投資等；廣義上講，還包括對外出租、入股的未承包到戶的集體土地資源等。因此，在改革試點中，各地做法有所不同，有的地方在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將改革時點集體資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)作為總股本，折股量化到本集體成員；有的地方將集體各項經(jīng)營性資產(chǎn)原始價值加總作為總股本，進行折股量化；還有的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，探索將未承包到戶的集體土地等資源性資產(chǎn)的面積，以份額的形式明確到每位成員。這些做法都是有益的探索，在改革試點中，各地應根據(jù)集體資產(chǎn)狀況、土地資源稟賦等合理確定折股量化的資產(chǎn)和份額。

（三）科學設(shè)置股權(quán)。 如何設(shè)置股權(quán)直接關(guān)系到年終集體收益分配和成員分紅，《意見》明確“股權(quán)設(shè)置應以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定”，政策導向十分清晰。近年來全國各地集體股的比例逐年下降，2019年底為13%。對于成員股的設(shè)置，各地基本相似，大多設(shè)置人口股、勞齡股，以及扶貧股、敬老股、貢獻股等。對于是否設(shè)置集體股、比例多高？長期以來觀點不一，主張設(shè)置集體股的，理由主要有三方面：一是不設(shè)集體股，就失去了集體所有的公有制性質(zhì)；二是需要通過設(shè)置集體股，解決公共事業(yè)經(jīng)費開支；三是需要通過設(shè)置集體股，解決成員的社會保障以及可能存在的債務問題。目前，全國僅有吉林、黑龍江、安徽、湖北、寧夏等五省份在省級文件中，提出集體股的上限應控制在15%至30%之間，明確集體股主要用于處置遺留問題、補繳稅費、社會保障和必要的公益支出等，對于已經(jīng)完成村改居、且成員全部納入城市社會保障體系，無歷史遺留問題的村可不設(shè)集體股。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)舉，主要動因是解決城市化進程中集體資產(chǎn)流失和收益分配不公等問題，以成員股為主，目的是將集體資產(chǎn)折股量化到人、落實到戶，使成員參與集體收益分配具有明確依據(jù)。需要特別強調(diào)，集體所有的公有制性質(zhì)，不因設(shè)置集體股才具有，農(nóng)村公共服務開支等可以通過提取公積公益金來解決。如果設(shè)置集體股，隨著集體積累日益增加、人員結(jié)構(gòu)日趨復雜，將來還會面臨二次改革的問題。這一點要注意把握好。

（四）規(guī)范管理股權(quán)。農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股權(quán)采取“靜態(tài)”還是“動態(tài)”管理，從根本上講是認識的問題。對此，廣東省佛山市南海區(qū)進行了卓有成效的探索，在股權(quán)管理上經(jīng)歷了從“動態(tài)”到“靜態(tài)”的轉(zhuǎn)變，最終在2014年確定“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的靜態(tài)管理模式，以戶為單位參與股份分紅，新增人員只能分享戶內(nèi)擁有的股權(quán)?；诟鞯貙嵺`的經(jīng)驗，《意見》明確“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”“股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式”。這“兩個提倡”，是股權(quán)管理的重大突破，“提倡”就是方向，避免再走不必要的彎路。從前三批試點情況看，多數(shù)地方堅持由農(nóng)民群眾選擇和決定，采取不以人口增減變動而調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式，這也與土地承包“增人不增地，減人不減地”的政策相一致。

五、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目標。農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份是其重要財產(chǎn)，具有占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)及抵押權(quán)、擔保權(quán)、繼承權(quán)等六項權(quán)利。黨的十九大再次提出“保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益”，改革試點中重點是分類抓實三組權(quán)利，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能。

（一）落實好占有權(quán)和收益權(quán)。 建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，以戶為單位向集體經(jīng)濟組織成員出具股權(quán)證書，作為成員占有集體資產(chǎn)股份、參與管理決策、享有收益分配的有效憑證，把成員對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)落實到位。健全集體收益分配制度，年終按照提取公積公益金、提取福利費、對投資者分利、向成員股東分配等順序做好收益分配，把農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)落到實處。

（二）因地制宜開展有償退出權(quán)和繼承權(quán)試點。 農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份是有價值的資產(chǎn)，根據(jù)農(nóng)民意愿可以退出，而且應該是有償退出?，F(xiàn)階段資產(chǎn)股份退出有兩種形式，一是轉(zhuǎn)讓給本集體其他成員，二是由本集體贖回。許多地方按照《意見》有關(guān)“探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序”的要求，指導村組建立集體資產(chǎn)股份有償退出機制，對出讓方作出明確規(guī)定。轉(zhuǎn)讓給本集體其他成員的，受讓方占有股權(quán)比重應設(shè)置上限，江蘇省沛縣規(guī)定受讓方持有的股份原則上不得超過總股本的5%；由集體經(jīng)濟組織贖回的，對贖回的條件、價格，以及贖回股份的處置等加以明確。繼承權(quán)，重點探索具備法定繼承人資格，但不是集體成員的人員繼承集體收益分配權(quán)的規(guī)則。

（三）探索開展抵押權(quán)和擔保權(quán)試點。許多地方積極與金融部門合作，開展了集體資產(chǎn)股份抵押擔保業(yè)務的探索。山東省鄒城市與農(nóng)商銀行合作，按集體資產(chǎn)股份價值的60%核定額度，貸款89筆，貸款金額1 719萬元。安徽省天長市與民生村鎮(zhèn)銀行合作，按照8倍資產(chǎn)股份價值定額度，綜合考慮承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格、面積、剩余承包期等因素，貸款384筆，貸款金額3 305萬元。各地要積極探索，結(jié)合金融服務鄉(xiāng)村振興，加大集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔保試點力度，力爭有所突破。

六、建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體?！兑庖姟访鞔_提出“有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等，應建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并在村黨組織的領(lǐng)導和村民委員會的支持下，按照法律法規(guī)行使集體資產(chǎn)所有權(quán)。”目前全國完成改革的村達到36萬個，北京、上海、浙江、山東、陜西等省份90%以上的村建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在實踐中需要從兩個方面下功夫。

（一）全面做好組織登記賦碼?！睹穹ǖ洹芬呀?jīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“特別法人”地位，規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人民銀行、市場監(jiān)管總局對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼作出規(guī)范，明確各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼的管理部門，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門負責向本轄區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放登記證書，并賦統(tǒng)一社會信用代碼，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憑《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證》正本或副本到相關(guān)部門辦理公章刻制和銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，為賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立的市場主體地位提供了政策保障。2018年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首次為10個新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織頒發(fā)登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有了全國統(tǒng)一的“身份證”。目前，全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門已累計向27.7萬個村發(fā)放了登記證。

（二）因地制宜探索政經(jīng)分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會是性質(zhì)不同、職能不同、難以相互替代的兩種農(nóng)村基層組織?！兑庖姟诽岢觥坝行枰覘l件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離”。北京、上海、江蘇等許多地方，都進行了有益的探索，逐步實現(xiàn)“三分離”。一是職能分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會各歸其位、各司其職，村民委員會主要承擔公共事務和公益事業(yè)等自治職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要開展集體資產(chǎn)經(jīng)營管理，發(fā)揮好管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等功能作用。二是選舉分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會領(lǐng)導成員選舉在不同群體中進行，村民委員會領(lǐng)導成員在農(nóng)村常住人口中選舉產(chǎn)生，集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導成員在集體經(jīng)濟組織成員中選舉產(chǎn)生。三是賬務分離。集體經(jīng)濟組織和村民委員會在賬套名稱、銀行開戶、資產(chǎn)權(quán)屬、經(jīng)費來源等方面分離。江蘇省南京市、北京市海淀區(qū)、河北省邢臺市橋西區(qū)、山西省襄垣縣等均已出臺相關(guān)文件或方案。

七、積極推動集體經(jīng)濟發(fā)展壯大

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目的。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，是引領(lǐng)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟實力有了很大的提升。截至2018年底，全國有經(jīng)營收益的村占64.2%，其中19.8萬個村經(jīng)營收益超過5萬元，但是仍有35.8%的村無經(jīng)營收益。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟任重而道遠，要按照黨的十九大、十九屆四中全會的新部署新戰(zhàn)略，勇于探索，敢于創(chuàng)新，趟出路子。

（一）發(fā)展新型集體經(jīng)濟。 指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全完善產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、成員邊界清晰的股份合作經(jīng)濟，形成符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制；借鑒現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，建立成員大會、理事會、監(jiān)事會，集體的重大事項由成員大會民主決定，形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系，使農(nóng)民個人的積極性與集體的優(yōu)越性得到有效結(jié)合，集體經(jīng)濟更具活力和凝聚力。浙江省到2019年底已全面消除集體經(jīng)濟年收入低于10萬元、經(jīng)營性收入低于5萬元的薄弱村。

（二）拓寬集體經(jīng)濟發(fā)展路徑。 各地發(fā)展集體經(jīng)濟有很多創(chuàng)新，一個共同的特點是政府引導激發(fā)集體內(nèi)在動力，分類施策推動集體經(jīng)濟發(fā)展。比如北京、上海、浙江、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，通過物業(yè)經(jīng)營、抱團聯(lián)合、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等方式，壯大集體經(jīng)濟實力。貴州、陜西榆林、安徽等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，探索出“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的經(jīng)驗，通過將集體“四荒地”等資源入股新型經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目，將財政資金、扶貧資金變?yōu)槌蓡T的股份等，使農(nóng)民群眾更多地分享產(chǎn)業(yè)增值收益；青海省澤庫縣生態(tài)畜牧業(yè)，則是將草地和生畜折價入股發(fā)展股份合作經(jīng)濟。這些有益的探索，很好地發(fā)揮了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟等方面的功能作用，經(jīng)驗值得總結(jié)推廣。

（三）完善相關(guān)政策措施。 集體經(jīng)濟發(fā)展離不開政策的支持，各地要逐步增加政府對農(nóng)村的公共服務支出，減少集體經(jīng)濟組織負擔；完善金融機構(gòu)對集體經(jīng)濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防控機制；積極開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織稅收政策研究；鼓勵優(yōu)秀人才參與集體經(jīng)濟發(fā)展。落實好中央組織部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部扶持村級集體經(jīng)濟試點示范，到2022年在全國范圍內(nèi)扶持10萬個左右的村發(fā)展壯大，促進集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展提升。

八、加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革下一階段的重要工作?！兑庖姟访鞔_提出“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律”。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與市場競爭越來越頻繁，也越來越激烈，對專門立法的需求也越來越迫切。2017年以來，中央一號文件曾連續(xù)三年對研究制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》提出明確要求。2018年9月，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃將《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》列為第三類立法項目。

近幾年各地在推動地方立法方面取得了一些積極進展，黨的十八屆三中全會以來，上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大都分別頒布了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，為全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法提供了有益參考。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按照全國人大常委會法工委關(guān)于立法牽頭起草單位“任務、時間、組織、責任”四落實的要求，邊改革邊推進立法研究工作，積極把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐成果、政策成果、理論成果法律化。一是開展立法專題研究，圍繞集體所有制、農(nóng)村集體經(jīng)濟、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等相關(guān)問題開展研究，形成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法案例匯編和重大問題研究報告。二是總結(jié)各地實踐經(jīng)驗，研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程，對成員、股權(quán)、組織機構(gòu)、資產(chǎn)經(jīng)營等進行規(guī)范。三是研究擬定草案框架，對集體經(jīng)濟組織的法人屬性、成員制度、股權(quán)制度、決策治理制度、經(jīng)營管理制度、外部支持環(huán)境等重點問題作出規(guī)定。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)新。推進這項改革任重而道遠，深化改革的陽關(guān)大道就在腳下，需要我們不斷砥礪前行、躬身實踐、探索創(chuàng)新，沿著改革的正確方向穩(wěn)步邁進。