走進土地改革的春天
——寫在新《土地管理法》實施之際

張振鵬 張作義

土地制度是國家重要的基礎(chǔ)性制度，新一輪《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）修正案，是自1986年頒布的《土地管理法》實施以來，進行的第4次修正，是在中國特色社會主義進入新時代和“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯期的關(guān)鍵時點上完成的，是我國土地管理法治建設(shè)的又一重要里程碑，標志著我國土地管理事業(yè)進入一個新的發(fā)展階段，具有劃時代的意義。一是匯聚了農(nóng)村土地制度改革的成果。新《土地管理法》是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)，將2014年審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》以來，經(jīng)過充分實踐、實施效果較好的做法上升為法律在全國推行，實現(xiàn)了立法決策與改革決策的協(xié)調(diào)推進，順應(yīng)了時代要求，回應(yīng)了群眾期盼。二是為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、生態(tài)綠色發(fā)展提供動力和保障。新《土地管理法》針對土地管理存在的突出問題，進一步完善宏觀調(diào)控機制，健全微觀管理措施，從根本上保護農(nóng)民的土地物權(quán)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)能，為新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添動力和活力。堅決落實最嚴格耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，將“基本農(nóng)田”全面上升為“永久基本農(nóng)田”并實行特殊保護。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，解決規(guī)劃重疊沖突、職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題奠定了法律基礎(chǔ)。為強化土地治理能力，完善土地治理體系提供了強有力的法治保障。

2020年，新《土地管理法》及相關(guān)配套法規(guī)政策都開始實施了。土地新政貫徹推進情況如何？基層一線自然資源部門工作人員感觸頗深。

一、破障礙——建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

新《土地管理法》破除了原法禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人直接使用集體建設(shè)用地的規(guī)定，刪除了第43條關(guān)于“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件、程序和權(quán)能，規(guī)定規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的，可以通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人使用。消除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，改變了原來只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該宗土地才可以出讓的現(xiàn)狀，結(jié)束了多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價、同等入市的二元體制，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清了制度性障礙，使集體建設(shè)用地的價值進一步顯化，提高農(nóng)村土地資源配置效率，保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

二、護權(quán)益——改革和完善土地征收制度

隨著改革的深入推進，經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，尤其是近些年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，各地征地規(guī)模不斷擴大，因征地引發(fā)的社會矛盾日益凸顯。新《土地管理法》增加第45條，采用列舉的方式，將憲法中“國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定進一步具體化，首次對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)；健全完善了征地補償、保障機制，明確了征收補償?shù)幕驹瓌t，切實保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，同時以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎(chǔ)上，增加了農(nóng)村村民住宅補償費用和被征地農(nóng)民社會保障費用的相關(guān)規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機制。完善了土地征收程序，建立啟動征地前的社會穩(wěn)定風險評估，并將原來“告知、確認、聽證”三步程序調(diào)整為“調(diào)查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議”六步程序，從制度上為“先補償后搬遷”原則的實現(xiàn)提供了保障，切實保障老百姓合法財產(chǎn)權(quán)益。同時，明確規(guī)定征地補償安置方案要至少公告30天，進一步落實被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在整個征地過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，大力倡導和諧征地。提升永久基本農(nóng)田保護力度。新《土地管理法》將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田；在原有的確保耕地總量不減少的基礎(chǔ)上，增加了質(zhì)量不降低的要求；明確禁止通過擅自調(diào)整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收的審批，增強了制度的剛性和約束力。

三、穩(wěn)基礎(chǔ)——完善農(nóng)村宅基地制度

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。新《土地管理法》在堅持嚴格落實一戶一宅制度的基礎(chǔ)上，進一步健全宅基地權(quán)益保障方式，增加了保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居的規(guī)定。建立了宅基地自愿有償退出機制，明確國家允許進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，地方政府不得違背農(nóng)民意愿強迫農(nóng)民退出宅基地或強制流轉(zhuǎn)宅基地，強迫農(nóng)民搬入樓房。完善了宅基地管理體制，明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責。下放宅基地審批權(quán)限，農(nóng)村村民住宅用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準。

新《土地管理法》的實施，不僅給地方政府領(lǐng)導提出了新要求，也給土地管理工作提出了新要求?；鶎右痪€當務(wù)之急是要加強學習，加強研究，加強培訓，做好土地管理基礎(chǔ)工作。

（一）強化農(nóng)民對新《土地管理法》的認識，增強法律意識。新時代我國堅持依法治國的根本策略，法律的作用在人們的日常生活和工作得到了充分體現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)認識到法律是他們解決糾紛的工具之一，加強了法律知識的學習，也對國家法律和法治有了一定的信心和信任。但是從整體上來說，農(nóng)民的法律意識和法律理念仍處于較低階段，未完全樹立起法律至上的理念，人與人之間的交往一般不是通過契約形式，而是出于信用和威望，并非嚴格按法律程序辦事，即使出現(xiàn)問題和糾紛，也很少會訴諸于法律。因此我們要把學習宣傳新《土地管理法》作為貫徹落實十九屆三中、四中全會精神的具體要求，與學習習近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作及土地管理工作的重要論述有機結(jié)合，運用群眾喜聞樂見的方式，大力開展農(nóng)村普法宣傳和教育，不斷提高農(nóng)民的法律意識，要重點宣傳《中華人民共和國憲法》中有關(guān)農(nóng)村基本土地制度，財產(chǎn)制度的內(nèi)容；《中華人民共和國土地管理法》中有關(guān)土地所有權(quán)制度，規(guī)劃制度，登記制度，一戶一宅的管理制度等；《中華人民共和國物權(quán)法》中有關(guān)不動產(chǎn)所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、用益物權(quán)等相關(guān)規(guī)定，通過普法宣傳逐步清除部分農(nóng)民頭腦中的宅基地私有觀念，明確在宅基地管理使用承包流轉(zhuǎn)中的權(quán)利和義務(wù)。

（二）全面加強農(nóng)村土地管理，提高管理者的專業(yè)水平。一是要全面貫徹落實十九屆四中全會精神，深刻把握新《土地管理法》的重大意義，樹立長遠目標，提高規(guī)劃水平，統(tǒng)籌短期利益和長遠利益，遵循科學合理的原則，做好長遠規(guī)劃，加強土地資源管理，尤其是要加強生態(tài)建設(shè)，強化政府主導作用，改善當下土地的細碎化、分散化局面，為農(nóng)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)化和現(xiàn)代化提供穩(wěn)固基礎(chǔ)，使土地資源利用更加合理、更加有效。二是要加強對土地管理人員的業(yè)務(wù)培訓，確保其掌握專業(yè)知識，尤其是對新《土地管理法》的理解和掌握，增強技術(shù)操作能力，全面提高土地管理的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平，提高土地管理的工作質(zhì)量。三是要加強對基層一線干部的法律法規(guī)培訓，尤其是要定期開展涉農(nóng)相關(guān)法規(guī)政策的培訓，強化基層干部服務(wù)群眾的能力和意識，提升綜合治理水平。

（三）加強土地管理監(jiān)督執(zhí)法力度，切實提升綜合治理水平。一是利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，構(gòu)建土地監(jiān)管系統(tǒng)，健全完善舉報獎懲機制，實現(xiàn)土地實際利用情況動態(tài)化監(jiān)測和土地資源全方位管理，通過全面評估與科學化預(yù)測、應(yīng)用預(yù)防預(yù)警、動態(tài)化監(jiān)管、常態(tài)監(jiān)測等手段，實現(xiàn)土地資源規(guī)劃利用的多目標性、多結(jié)構(gòu)性和動態(tài)性。二是要全面加強對土地資源管理的執(zhí)法懲處力度，各級黨委、政府要將黨委領(lǐng)導、政府部門、社會公眾等融入其中，構(gòu)建上下聯(lián)動的土地管理工作格局，完善早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處“兩早一嚴”工作機制，強化對土地和耕地的定期巡查，對違規(guī)違法行為進行嚴肅處理，及時有效地協(xié)調(diào)解決存在的問題。三是要嚴格按照審批流程和管理程序，加大監(jiān)察和審查力度，對農(nóng)村出現(xiàn)的空閑房屋、閑置土地等應(yīng)該積極調(diào)查原因，了解具體情況，推動建立農(nóng)村宅基地統(tǒng)計調(diào)查制度，組織開展宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查，全面摸清宅基地規(guī)模、布局和利用情況。建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，指導轉(zhuǎn)讓、再利用，避免土地資源利用不合理現(xiàn)象的發(fā)生。